转型中的城市基层社会治理

转型中的城市基层社会治理：起点与方向

近年来，基层社会的治理创新已经成为国内不同城市探索新型社会治理模式的重心所在。从经验上来看，不同地区在探索基层治理创新的路子时都有许多迥然不同的做法和经验，改革的切入点、重心也各有侧重。但从总体来看，这些探索大多具有局部创新、碎片化实践的特征，改革的实践者和推动者大多都在“形势所迫”和“问题倒逼”的情境中摸索经验，缺乏一种系统改革思路的指引。这种现状向研究者提出了严峻的挑战，也催促改革者从深层次上审视当前基层治理创新的起点与方向。

历史地来看，国内主要城市的基层治理组织与制度架构都成型于上世纪90初中期。以上海、北京、沈阳、武汉等特大城市为源头，国内形成了几种具有鲜明特色的基层治理模式。这些治理模式在行政力量的配置方式、居民自治机制的探索方向等问题上虽然有一定的差异，但就本质而言，这些模式都有一些基本的核心特征：

一是以相对封闭条件下的居住人口管理与服务为重心。从这个角度来看，户籍制度以及附着于户籍制之上的公共物品配置方式是既有治理模式的核心内容。二是强调自上而下的强有力行政执行力。借助“职能同构”的政府组织体系和“层层加码”的自上而下的科层压力体系，这套治理模式形成了很强的行政执行力以及相应的资源整合能力。但这种强大的行政执行力是以高昂的行政成本甚至社会成本为代价的，一旦资源紧缩，其可持续能力有限。三是事权和自由裁量权在行政体系内大量自上而下放权。这种做法的原意是授权基层政府根据辖区内不同情况灵活治理，但却间接导致了两个严重后果：首先，人为割断了属地之间的横向联系，阻碍了资源的横向流动和跨区域配置；其次，在技术上把各类公共产品切割为地方化的公共产品，阻碍了区域性公共产品的出现。四是有限动员社会。主要表现为“社会协同”与“公众参与”仍主要停留在城市管理的末梢（如居民区），行政管理部门往往习惯于从补充行政管理的角度来动员社会和组织公众参与，而不是鼓励具有主体性意识的社会主体发育。其后果是各类社会组织的数目越来越多，但社会自我协调的能力却始终羸弱。五是强调“技术治理”和单一目标的项目化运作。既有治理模式下，管理部门日趋注重在技术主义的层面解决各类社会治理难题，其后果是：很多项目仅仅在表层上解决了问题，但深层次问题却一直缺乏整体性的应对思路。另一方面，由于每个项目只针对单一目标，因此整体性的公共管理目标往往被各种项目碎片化了，不同项目之间的协调也越来越困难。

既有治理模式的上述特点构成了人们理解当前基层治理创新起点的基本线索。历经一年的系统调研，上海市委一号课题“创新社会治理，加强基层建设”形成了“1+6”的政策体系，这也意味着上海的基层社会治理模式将步入一个全新的历史阶段。区别于上世纪90年代以来中国基层社会治理的基本制度框架，上海新一轮的治理创新突出了三个极具前瞻性的改革突破点：一是以深化街、镇体制改革为着力点，推动基层政府向下负责，形成敏捷呼应群众诉求的新型治理导向；二是以系统制度创新和适度赋权为切入点，从深层次上激发社会活力，推进政府治理与社会自我协调有机衔接；三是以“整体化”、“精细化”和“专业化”为线索，塑造面对现代多元、流动社会的精准有效服务与管理模式。这些改革举措在近年来各地的治理创新中或多或少都有所涉及，但如此集中、系统化的形成顶层设计尚属首次。从深层次上来看，这些制度创新主要着眼于上一轮城市社会治理模式的局限，试图在更高起点上推进基层治理体系现代化。

在看到上海新一轮基层社会治理变革积极意义的同时，我们也要以前瞻性思路进一步分析改革推进过程中可能会遇到的新问题。事实上，历史上每种治理模式的演进都不是一蹴而就的过程，其间不仅会遇到显性的制度磨合问题，也会遇到相对隐蔽的支持体系重建

的问题。围绕上海未来的基层社会治理变革新方向，笔者认为有必要进一步研判以下几个治理模式转型中的深层问题：

一是在新形势下如何不断激发基层政府提供优质公共管理与服务的创新积极性。这次一号课题上收了街道的招商引资权，并强化基层政府的管理与服务职能，这些显性的制度变革必然会涉及到隐性的激励模式调整。相比于经济发展速度和招商引资金额等“硬”成就，公共服务与管理领域的创新与成绩更难被准确的识别和评估（尤其考虑到区域差别等问题，“客观”的评估就更困难）。这意味着，上海新一轮社会治理创新中，要形成有效的基层政府激励模式比以往更为复杂—这一问题的有效解决是新形势下保持基层社会治理创新势头不减的重要保障。

二是如何塑造有效的公共服务市场运行机制。随着上海进一步动员社会力量参与社会治理，政府将通过购买服务的方式把越来越多的资源与服务职能转移到社会组织和专业机构上去，由此会形成一个规模日渐扩大的公共服务市场。此时，政府如何通过制度创新来推动公共服务市场有效运行，如何通过适度竞争来提升公共服务组织的专业化和公共性水平，如何使公众需求与公共资源有效对接都将成为一些关键的问题。这些问题也是上海在全国率先面对的重大改革实践问题。

三是如何在大数据背景下形成公共管理与服务“精准有效”实现的常态化机制。随着政府体系内数据资源整合水平的提升，以及诸如“电子台账”等新技术的运用，社会治理领域的动态数据将“海量”生成。此时，如何以科学的方法基于大数据而科学有效的配置公共资源、调整公共政策就变得极为重要。

黄晓春

东方网2015-01-20