北京市律师参政议政现状及反思

北京市律师参政议政现状及反思

石富元, 张竹君

(中国人民大学法学院, 北京100872本科生) Ξ

　　摘　要:随着我国法治化进程的推进, 。通过对北京地区98名律师和218别访谈可以看到, 。:; 公众看法

:A　文章编号:1005-0078(2007) 03-105-09

一、概述:课题缘起与研究方法

(一) 课题缘起11引文。在法律的横向专业化分工越来越精细、纵向程序操作越来越耗费时间和精力的今天, 职业律师在法治国家的建设中显现出不可替代的重要性。从人数上看, 成熟的法治国家的律师队伍极其庞大, 来自全国律师协会两年前(2005年) 的一份资料显示了我国与发达国家每一万人的律师比例的差距, 美国3117; 英国1514; 德国8, 而中国在当时只达到018。

在律师制度和律师职业本身不断发展的过程中, 我们也发现了一个值得关注的现象, 即律师同政治及公共决策、公共管理领域的紧密联系。例如, 在美国230多年的发展历史中, 律师人数占美国参议院人数的2/3、众议院人数的1/2, 在美国的43位总统中, 就有23位是

①律师出身。

虽然中国的现代化法治建设起步较晚, 但在共和国刚刚成立的政治舞台上就有了律师的身影。1949年的一届政协会议上, 作为当时最高权力机关的政协的662名委员中, 有14位律师。新中国第一任司法部部长史良就曾是民国时期著名的大律师。近年来, 已有约1000名律师成为各省、市、县级人大代表、政协委员。在十届全国人大、十届全国政协中, 也分别有8位和5位律师成为人大代表、政协委员。

上述说明, 律师在法治国家建设中的作用在其传统的作用领域之外进一步扩大到了立法、公共决策、行政管理等领域, 人们对此称之为“律师参政议政”。

Ξ本文系中国人民大学法学院相关课题组的调研报告, 课题组由韩大元、刘飞宇老师指导, 参加人员①有石富元、张竹君、张晓娟、张筱晨、薛欢、苏宇。参见[美]E ・阿伦・法恩慈沃思《美国法律制度概论》:, 马清文译, 群众出版社1986年版。

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21概念。对比学界初时单纯从西方法治国家引出的“律师从政”范畴“律师参政议政”,

这一课题更具有中国本土的特色和其独立的意义。在官方文件正式使用“律师参政议政”的概念后, ①这一课题在当代中国成为一个新的研究焦点。

但根据我们查阅的资料、同有关部门的核实及与学者的探讨, 无论是官方还是理论界, 对律师参政议政都没有一个确切的定义。实务界一些人士认为律师参政议政, 只包含律师拥有人大代表或政协委员这样的法律性政治标签的情形甚至是放弃律师身份成为立法机构或政府部门一员的从政情形; 同时, 也有相当的实务界和理论界人士认为中国目前的律师参政议政可以作宽泛的理解, 即参与法律与政策的制定、执行, 以及其他与行政、公共管理和决策等有关事务的处理的过程, 也就是律师阶层参与政治或行政②的过程。由于我国律师在社会政治生活中的参与度和影响力都远远不足, 中还处于起步阶段, 定义是不利的。因此, , , 、政府法律顾问, 为人大, 。

, 力图通过对北京市当前律师参政议政现状、律师群体自身对此的认、学者及民众为律师参政议政创造的软环境的调查, 管中窥豹, 探讨我国律师参政议政在当前构建法治社会过程中的可行模式及其能起到的实际作用, 为推进我国政治民主化和法治现代化建设建言献策。

(二) 研究方法

11问卷发放、收集、整理和分析。我们设计了律师问卷和公众问卷两种, 其中律师问卷发放112份, 收回有效问卷98份; 公众问卷发放240份, 收回有效问卷218份。从问卷发放的广度来看, 回收的有效律师问卷覆盖了北京市海淀、朝阳、东城等地区各层次律师事务所从业时间不同的律师群体, 有效公众问卷覆盖了各个年龄层和不同学历水平、与律师在接触途径及程度上存在差异的各类对象(见表1) , 抽样比较具有代表性。之后我们对问卷进行了回收、整理, 并用Excel 软件进行了详尽的数据统计和分析。

21个别访谈。课题组的成员通过对北京地区著名的参政议政律师(徐家力、刘红宇、岳运生、张燕生等) 以及全国律协、北京律协、海淀区司法局相关负责人的个别访谈, 在一定程度上了解了参政议政的律师自身、律师的自律组织以及行业主管机关对律师参政议政这一问题的看法和建议。此外, 通过对国内外各种资料的梳理和整合, 也对这次课题研究起到了较大的帮助作用。

2005年的一系列官方文件开始使用这个概念, 如北京市司法局《关于调整和完善我市律师行政管①

(京司发[2005]99号) 。理体制的意见》

②“政治”与“行政”的二分是行政学的基本理论之一, 简单来说, 前者是价值相关的利益分配过程, 主要指立法阶段; 后者是价值相对中立的法律执行过程, 主要指行政阶段。多位主要的行政学学者都对此发表了重要见解, 以赞成派为主流, 参见丁煌《西方行政学理论概要》:, 中国人民大学出版社2005年版。下面律师参政议政的途径分类也大致按照这个标准作一级分类。

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表1:律师样本从业时间分布

从业时间　　　　　所占比例

　　3年以下

　　3—6年

　　7—10年

　　10年以上28%46%16%10%公众样本学历分布文化程度　　　　　所占比例　初中及以下　高中或中专　本科或大专　硕士及以上10%27%51%12%　　二、律师参政议政的现状

目前, 在中国“律师参政议政”只是一个刚刚起步的领域, 较少。通过调查, 发现几乎所有律师都表示听说过深入程度不足(见表2) 。

所占比例

听说过, 不知具体什么意思

听说过, 大概知道什么意思

较了解, 清楚它的含义

非常熟悉, 有系统的了解4%10%37%41%8%

对律师参政议政的态度上, 绝大多数律师都表示支持, 占91%(其余9%选择“不关心”, 无“不支持”的情况) , 那么, 目前究竟有哪些具体的律师参政议政渠道, 其在法治建设中发挥的作用如何? 律师参政议政的社会环境如何, 存在哪些障碍和支持呢?

(一) 不同渠道的参政议政现状

按照本文之前对律师参政议政概念所作的界定, 律师参政议政的渠道可分为两大种类:参与政治和参与行政。

11参与政治过程:通过人大和政协参与。通过该渠道, 律师能够积极地以自身的法律知识和法律思维, 为法律法规和政策的制定作出贡献, 主观能动性较强, 并且律师拥有人大、政协相关身份后, 其参政议政有着制度性的支持, 有固定的政治身份为后盾, 因此这是律师参政议政的重要途径之一。

(1) 直接的参与方式:成为人大代表、政协委员。从北京律协了解到:北京市十二届(2003年) 人大代表数为769人, 只有一位是律师, 十二届政协中仅有5位律师担任市政协委员。担任各区、县人大代表和政协委员的律师则分别为3人、13人。从这个数目上看, 律师通过这一渠道参政议政, 其参与程度还是很不够的。但是形势在向乐观方向发展, 到2006年, 区、县人大、政协换届后(市级未换届) , 这个数目变为10人、38人。从此可以看出, 律师在区县人大、政协的数目有较大增长, 而同期人大、政协规模基本无变化。

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行政法学研究　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2007年第3期实际上, 这一趋势为一定的非正式规则所支持。2005年北京市政法委出台了《关于进一步加强和改进律师工作的意见》, 各区政法委、司法局等均出台了推动相关政策的文件, 强

①调在律师管理方面要协调相关部门, 扩大辖区内律师的参政议政渠道。

而在正式规则中, 律师并不具备这一方面的优先权, 律师当选为人大代表或政协委员,

②绝大多数是“通过其他身份”当选。相比起正式规则, 非正式规则较为易变, 同时没有充

分的法律依据。

(2) 间接的参与方式:为立法机构和执政党提供立法建议和他其咨询。目前北京市人大立法咨询委员共有律师1000多人, 但有律师表示, 自担任委员以后, 从未被咨询过, 虽然立法咨询委员几乎没有发挥作用, 但仍有其他不固定的非制度化方式帮助律师通过提供立法建议和咨询参与到立法进程中去。委员会等人大专门委员会在立法时往往邀请学者、供意见, 甚至是参与起草草案。

另外, 问。, 对立法目的、价值, 但仅限于从事实务工作多年且影响力较大的高层律师由资深律师参与提供立法意见的确是有利于新制定法律的务实性和可操作性的, 但这种方式的非公开性和非固定化以及极大的不确定性, 导致其效果无法评估。因此, 通过这一途径参与政治的律师, 由于他们在政治生活中的实际影响力有限, 不能真正起到律师应当起到的使法律更加反映社会需要和更具有可操作性的作用。

(3) 其他参与方式。除了上述制度化参政议政方式外, 对于参与政治过程, 还存在着一些非制度化的方式。主要是指律师在没有制度性身份支持时, 凭借行业组织、律师事务所主动出击, 通过“两会”代表这一媒介间接参政议政。

2001年九届全国人大四次会议和九届全国政协四次会议召开之际, 北京律协为全国人大的武增荣等36名代表起草了《关于增加全国人大代表名额中法律界专业人士的比例的议案》, 为全国政协张蕴增委员起草了《关于在全国政协界别划分中设立律师界别的提案》, 并按法定程序分别向两个大会正式提交。北京泰福律师事务所还创建了主动为“两会”输送人大议案和政协提案的“律师参政议政新模式”。

也就是说, 律师在制度性身份系统之外“主动出击”的参政议政渠道已经到达了最高权力机关。这一渠道带有“院外政治”的味道, 但不失为值得发掘的渠道。

21参与行政过程:参与公共事务管理和公共政策形成。律师参政议政的另一个重要途

(京司发[2005]99号) ,http ://参见北京市司法局《关于调整和完善我市律师行政管理体制的意见》①

w w w 1bjlg 1lawyer 1org 1cn/lawyermanager/bulletinmanager/file/[1**********]/[1**********]doc , 2007年6月11日访问。

②中华全国律师协会相关负责人表示参政议政的律师有从中共中央、省、区各级统战部推出去做政协委员、人大代表的; 有作为民主党派或无党派代表参加区县选举往上走的; 也有律师协会通过属地管理推荐的。

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径就是通过政府参与行政的过程。这种参与途径的特点是政治目标、价值取向、任务指标等方面都已被先行规定, 只有在具体处理方法上能够做出有限选择, 不过由于这种途径能参与大量的事务处理, 因此也是值得研究的, 具体可分为固定性参与及临时性参与。

(1) 固定性参与。固定性参与, 指的是律师担任行政过程中相对固定的角色, 参加到行政的某种稳定结构中而发挥其功能, 例如任政府法律顾问、参加信访接待、提供其他固定性的法律服务等。

据海淀区司法局律管科负责人介绍, 海淀区政府是北京市区、县政府中第一个聘请律师担任固定法律顾问的区政府。2001年, 海淀区政府聘请了12名优秀律师, 组成海淀政府律师法律顾问组, 主要任务包括:区长接待日的陪同接待来访工作、法律咨询、重大突发事件的应对等。从2001至2003年, 海淀区律师共参与信访接待141人次, 2976批

①15103人次。

2003年朝阳区组建了由4位法学专家和23, 实施重大决策法律咨询论证制度。种方式, , 律师们共参加区领导②2031批8101人次。

, 亦未有普遍性的开展, , 普及这种参与的动力尚欠缺。

但值得注意的是, 这种参与途径往往有着实质性的效果, 在中国国情下呈现出其独特的有效性。在对律师群体所作的调查问卷中, 在自身有参政经历、真正较为了解律师参政议政现状的律师中, 固定性的参与行政是他们心目中最有效的方式(见表3) 。

表3:北京律师对各参政议政途径有效性的认识

　　　　　　　　　　　无参政议政经验的律师　　　有参政议政经验的律师

　担任人大代表或政协委员　　　　　　　　55%　　　　　　　　　　　25%

　担任行政机关法律顾问　　　　　　　　　17%　　　　　　　　　　　6215%

　无固定身份地为有关部门提供法律意见　　28%　　　　　　　　　　　1215%

　　(2) 临时性的参与。这一参与渠道主要是指接受政府某种临时性的委托, 为其处理行政事务。最突出的例子如海淀区的“蓝极速网吧”事件的处理。2002年6月16日凌晨, 北京海淀区非法经营的“蓝极速”网吧发生放火案, 造成25人死亡、13人受伤, 区政府高度重视, 请

①参见《关于我区律师工作的情况报告》:,http ://w w w 1hds fj 1com/Article/ShowArticle 1asp ? ArticleI D =参见《充分发挥职能作用, 谱写和谐社会新篇章———浅谈司法行政机关应如何发挥职能作用, 服331,2007年6月11日访问。②

务于本地区和谐社会的建设》,http ://sifaju 1bjchy 1g ov 1cn/data/6562-11doc/,2007年6月11日访问。

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行政法学研究　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2007年第3期张燕生等律师①连夜作了火灾责任认定等相关的法律意见书、处理办法等, 另外安排了一些律师做家属安抚赔偿等法律方面的工作。律师在为区政府应对重大突发紧急事件、迅速

②而有效地解决问题提供了很大帮助。

临时性的参政渠道是较为边缘化的参政方式, 被动性较强, 律师主要是作为知识与劳力的工具性载体被纳入到行政过程中, 主体性体现不足。

综合上述各种渠道下律师参政议政的现状, 可见, 律师参政议政的内容很广, 但通过对其作用及前景的分析, 不难看出律师参政议政发挥的作用比较有限, 但并不能因此否认对社会所起的作用。

(二) 律师参政议政的社会环境:障碍与支持11律师参政议政的障碍。虽然上文呈现的律师参政议政现状中有许多突出的方面和成绩, 但据调查, 。体分布上(见表4) , 而且更突出的是, “很困难”。

　　　　一般　　　　比较容易　　　　很容易

　　　　　　32　　　　　　　48　　　　　　18　　　　　　0　　　　　　　0

　　这些障碍主要表现在制度性及社会性的因素上:

(1) 缺乏制度支持。这不是指如上所述律师参政议政没有制度上的保证, 而是比起西方律师参与政治的情况, 我国很多政治运作过程尚未得到规范化, 这不仅削弱了律师参与的需要, 也大大降低了律师通过对制定法规则的运用而主动参与到政治运作过程中的可能性。

(2) 缺乏民众参政议政的大环境。目前中国整体上民众参政议政的开展仍然不够。人大、政协成员大多仍然为中上层人士, 这从客观上造成了目前仅能以民众身份参政议政的律师在参政议政过程中的巨大障碍。

(3) 律师的社会地位不高。这一点又表现在国家对律师地位和作用认识不足, 及民众受传统文化观念的影响对律师的认可度不够两方面。中国《社会学研究》杂志2005年刊登的一项当代中国社会职业声望排行榜显示, 律师排名第16位, 还比不上机关科长。

北京律师界对以上障碍都有一定的认识, 主要集中在缺少制度保障(占受访者总数的35%) , 缺少民众参政议政的大环境(26%) , 律师的作用受重视不够、社会地位有待改善(31%) 三方面。此外, 大多数律师表示, 即使参政议政很困难, 并且要消耗很多精力, 而不能直接带来经济利益, 仍愿意参政议政。但是, 中国律师确实对参政议政缺乏主动性(见表5) 。

①张燕生律师是大禹律师事务所主任律师、海淀区政府一届二届法律顾问、北京市人民代表大会立参见http ://w w w 1hds fj 1g ov 1cn/lilun/lilun-detail 1jsp ? tid =36,2007年6月11日访问, 并通过采访当法咨询委员会委员。②

事律师证实。

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石富元, 张竹君:北京市律师参政议政现状及反思

表5:北京律师个人参政议政积极程度

　　　愿意参政议政　　　　　　　　　不愿参政议政　　　无所谓

　　　但不会去主动争取机会　　积极主动争取机会

　　　　　　　　62%　　　　　　　　　24%　　　　　　　4%　　　　　　10%

　　21社会环境对律师参政议政的支持。律师参政议政这一课题, 学界对此不乏支持的声音。例如, 著名法学家江平在“中国律师2000年大会”上向律师界发出了诚挚的呼吁:走向政治! 但我们不仅要考虑少数知识精英的支持, 。社会民众的态度会间接地、。

问卷统计显示,89%的受调查公众认为, 积极鼓励、扶持律师参政议政, 、认为还是应“%, 律师职业、推进法治进程的同时所存在的顾虑。

, 能够发挥自身的法律专业优势, 提高政, 且通过其长期处理社会法律问题的经验, 起到上通下达的作用。北京市民对于律师参政议政作用的认识, 大致情况如下:认为律师本身惟利是图, 其参政议政给人以极大的不安全感者占9%; 认为律师参政议政同其它主体的参政议政没有大的差别, 其发挥的作用也没有什么大的差别者占15%; 认为律师参政议政较其它群体有更大的作用者占77%, 其中认为律师参政相比于其它主体, 能够发挥其自身的法律专业优势, 提高政府部门的办事效率和专业程度者占62%, 律师参政议政能够起到向政府传达民意、对老百姓产生现实意义的作用者占14%。

三、对我国律师参政议政现状的反思

从北京这一具有代表性的城市可以窥见, 中国律师参政议政的进程正艰难地在各方支持中向前推进。面对这一现状, 我们有必要深入反思我国律师参政议政的深层制度性影响因素、现实意义和理想的参与途径, 以求获得关于律师参政议政的有实质价值的认识。

11律师参政议政的制度背景反思。问卷调查显示,35%的受访律师认为缺少制度保障是律师参政的最大障碍, 在各选项中位居第一。有着丰富参政议政经验的徐家力律师也把律师参政议政作用难以得到有效发挥的原因归于制度性因素。可见, 目前律师参政的发展现状, 是和我国现行法律制度和政治体制深刻相关的。具体来说, 人民代表大会制度与民主集中制的展开决定了律师参政的途径、影响和成效。特别是民主集中制指导下的行政主导的权力架构, 使得政治的主导力量(相对于西方国家而言) 较少在代议机关而实质较多在行政机关那里, 并且这种权力经常以一种相对集中的形式存在, 在一定地域范围内, 整个政治进程受行政机关决策层影响比较大。因此, 在中国律师参政主要实质作用是在被动的参与途径中发挥的, 也就是很正常的了。

如前所述, 律师参政议政其政府主导性很强。它在中国开始成为一个热点课题, 完全是以西方一些法治国家尤其是美国为样本得出的。这一课题最初的焦点在于“律师从政”, 即

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行政法学研究　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2007年第3期政府机构的主要成员出身于律师行业之比例, 有力地反映了一个国家的法治程度。但这一课题后来在中国却耐人寻味地变成了律师参政议政方向上的认识。是将律师从政逐渐转变成一种现行体制引导下的参与, 这是中国民主集中制的大背景下经常发生的一种转换方式, 它对于来自知识精英、来自西方法治国家参照系方面的话语压力, 常常采取一种转化的策略, 使来自参照系的政治过程保留其形式而被动地卷入当下权力运行结构。这是我们反思律师参政议政的理想途径的必要基础。

21律师参政议政的现实意义反思。既然它已经独立于原课题, 在我国已经有了新的意义, 那么, 在现有制度中它的意义为何呢?

律师参政议政, 在我国对于国家、社会的意义就在于它发挥的社会作用和特殊优势。律师参与政治决策和公共管理, 可以发挥律师自身法律知识、优势, 结合律师阶层对社会的广泛而深入的了解, , 问题、解决问题, 这对我国的法治进程是有好处的。

但这里所作的意义分析, , 更需, 这, , 政治场合内的意义或正当性来自于两个主要方向:

一是知识和权力精英所认可的话语, 目前知识精英所提供的正当性支持越来越重要, 而这些支持, 其最终正当性和话语权力有很多来自国外学术理论及宪政实践; 二是社会大众的民意。

一个课题在政治进程中若处于显要地位, 必须获得至少其中一个方面的突出支持, 例如违宪审查的政治“意义”就来自于知识精英推崇的国外宪政理论及实践, 而拆迁规范化的“意义”就来自于沸腾的民意。律师参政议政在这两个方面意义都比较薄弱, 前一方面因为课题的内涵已经变迁, 学界的声音也不很强烈; 后一方面则因为律师行业并不是突出代表民意的群体, 虽然律师参政议政得到各方赞同, 但没有突出的民间声音主动支持。

律师参政议政这一课题在这两方直接支持动力方面的不足, 使它无法获得一种政治上的现实意义, 是它无法取得重要官方地位的根源。而律师的被动参与行政过程方面在政治运作中相对实践较多, 也正是这一原因, 它对于处理民众意见起到辅助作用, 对行政者带来了直接益处, 也获得了实践中的容身之所。

31律师参政议政的理想途径。律师参政议政的各种形式都有不尽人意之处, 如何从当前的既有或未发掘的途径中找到律师参政议政的理想渠道, 需要综合各方面的情况考虑。

首先“, 理想”是相对而言的, 从大的范围上看, 律师参政议政的各种途径都值得重视。既加强人大、政协委员中律师参与的制度保障, 又稳固律师作为政府固定性的行政过程中一环的地位, 并且将政府临时委托律师处理特定行政事务纳入法制轨道, 这种全面推进的大方向是我们考虑整个理想途径的前提。

其次, 在前面对律师的调查问卷中可以看到, 在自身有参政经历的律师中, 固定性的参与行政是他们心目中最有效的方式。事实上, 这一途径也是最可能同中国现今以民主集中制为主色调的实际制度环境对接的。它一方面可以给政府和某些律师事务所带来双赢局112

石富元, 张竹君:北京市律师参政议政现状及反思

面:政府依靠律师的帮助解决相关法律问题, 并且满足上层精英主导的、日益严格的行政法治化进程之要求, 而律师事务所可以借助这一机会得到制度的接纳, 既参与处理现实问题, 也可以在政府机关和社会大众方面扩展自己的声誉和影响力。另一方面, 这一途径在我国行政法治化的进程中可以更顺利地推进法治化的转型, 从主要以辅助公权力行使在体制内转变至限制公权力的行使。可以预见的是, 当律师的素质进一步提高、中国的法治进程越来越完善的时候, 律师通过这一途径发挥的作用将会更大。

这一途径的关键在于争取到立法的支持, 至少像人民陪审员制度、听证会制度那样有立法上的明文规定为其必要支柱。而如何避免制度化的律师固定性参与行政过程沦为形式主义, 如何避免个别官员利用律师为寻租行为披上法治外衣、强行摆平社会问题而激化社会矛盾, 这也是有待进一步解决的问题。

结语

, 面貌, 这当中有深刻的背景因素影响。, , , 应该说, 通过固定性的制度。

, 对于律师参政议政在中国如何具体地进一步开展, 通过固定制度安排参与行政过程以及进一步影响政府决策, 有太多问题值得继续调查和深思。

The Current Situation of the La w yers ’P articipation

in Political A ffairs in B eijing and Our R eflections

SHI Fu -yuan , ZHANG Zhu -jun

(Law School of Renmin University of China , Beijing , 100872)

Abstract :With the process of rule by law advancing in China , lawyers play m ore and m ore im portant role in political life day by day 1A survey , in which 98Beijing lawyers and 218citizens are questioned , and individual interviews with s ome lawyers and lawyers ’ass ociations that are well known in political participation , shows that the approaches for Chinese lawyers to participate in political affairs are very narrow as well with many obstacles 1S o a fixed system of political participation for lawyers should be established to make them participate m ore effectively 1

K ey Words :Lawyers ’Participation in P olitical A ffairs ; Approaches for Participation ; Backgrounds of the System ; Public Opinion

(责任编辑:赵　阳)

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