制度建设是党的根本性建设

——学习邓小平建党理论的体会

注重党的制度建设，是邓小平同志的重要治党思想。这一思想是邓小平同志建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分。它的产生，是对国际共产主义运动一百多年和我们党七十多年建党实践的深刻总结，是毛泽东建党思想在新的历史条件下的重大发展，是我们党在组织建设上走向成熟的重要标志。这一思想的形成以邓小平同志1980年在中央政治局扩大会议上的讲话《党和国家领导制度的改革》为标志。他指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”“制度是决定因素”。(《邓小平文选》第二卷333、308页)根据邓小平同志的这一重要思想，党的十三大提出“在党的建设上走出一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子。”(《十三大报告》)党的十四届四中全会，把注重制度建设作为一个重要指导思想。深入学习邓小平同志注重制度建设的思想，充分认识制度建设在党的建设中的重要地位，关系到在新的历史时期党的建设走一条什么路子，对于加强和改进党的建设，完成新的伟大工程，实现跨世纪的宏伟目标，有着深远的历史意义和重大的现实意义。

一、注重制度建设是党自身发展的需要

党的建设同所有事物一样，有其自身发展的规律。我们党发展到今天，注重制度建设已经成为党自身发展的客观需要和必然要求。

(一)制度建设是党的地位变化的客观需要。毛泽东同志在我党建党初期就提出“着重从思想上建党”的思想。之后，它一直是我们党的一个重要建党思想。这一思想是以毛泽东为代表的中国共产党人将马列主义的建党学说同中国实际相结合的产物。首先，是由建党初期党员成分所决定的。中国共产党是在半封建半殖民地的东方大国产生的。当时的中国，工人阶级人数很少，是一个农民和其他小资产阶级的“汪洋大海”。在这样的历史条件下，我们党不能不从农民和其他小资产阶级的革命分子中吸收党员。这就不可避免地会把小资产阶级及其他剥削阶级的思想观念和作风带到党内来。因而，改造党内小资产阶级的思想——从思想上建党就成为民主革命时期党的建设的中心任务。其次，是由中国革命的特殊道路和发展历程决定的。在我国新民主主义革命时期，我们党曾多次同资产阶级建立革命的统一战线。这种统一战线破裂以后，又同大资产阶级及其同盟者进行过严酷的武装斗争。在同资产阶级关系的这种变化中，如何使党员自觉抵制来自资产阶级和小资产阶级的思想影响，保证党的政治路线的正确性，同样靠得是从思想上加强党的建设。从整个民主革命时期看，我们党虽然也有过一些制度建设，如党的代表大会制、民主集中制等，但大都属于基本制度范畴，缺少相配套的具体制度。就制度建设整体来看还比较薄弱。这与当时的客观条件有关。我们党从1921年建党开始，就处在夺取政权、对敌斗争的恶劣环境下。一方面，斗争任务艰巨而单一，党员自愿入党，本身就意味着愿意牺牲个人利益，党员的行为无须用过多的制度来约束和规范，制度建设就显得不那么迫切；另一方面，严酷的对敌斗争环境，也不允许从容地建立一套完备的制度体系。建国以后，党变成了执政党，所处的环境、地位、面临的任务都变了，从过去的领导武装斗争变成了领导经济建设，从过去的夺取政权变成了领导国家和管理社会。新情况和新任务给整个党的建设也提出了新的要求。社会主义社会是法制社会，整个国家实行法制管理，党的领导实行依法领导。在这种情况下，党的建设也必须随着党的地位的变化而加以改进，改革战争年代的一套领导方法和组织活动形式，与国家的法制管理、依法领导相衔接，加强制度建设，建立完整的制度体系，包括领导制度、组织制度、工作制度、生活制度、监督制度等。因此，党的地位由非执政党转变为执政党以后，注重制度建设就成为客观需要。

(二)制度建设是党走向成熟的必然要求。邓小平同志注重制度建设的思想是对党的历史的深刻总结，它的产生是我们党走向成熟的重要标志。在我们党70多年的历史中，忽视制度建设的教训是极其沉痛的，特别是建国以后。从建国初到1956年党的八大前后，虽然也制定了一系列党内制度、规定、条例等，但主要还属于基本制度，对各项具体制度仍不够重视，许多党内问题无制可依，致使党的一些基本制度得不到充分体现和保证。党的领导工作在很大程度上仍然保持着靠个人素质而不是靠制度来保证的状况。这种状况在客观上提供了一种党内滋长官僚主义和专断作风的条件。实践也证明，正是这个原因使党内官僚主义、专断作风得以滋长，造成了党内生活的不正常，于是才导致了五七年的反右扩大化、六十年代的“文化大革命”这样的悲剧。正如邓小平同志总结的那样，归根结底是因为“民主集中制还没有成为严格的制度”(《邓小平文选》1975—1982，290页)。 党的十一届三中全会认真总结了历史的经验教训，开始了一系列拨乱反正的重大举措。从历史的教训中，全党充分认识到党的制度建设的极端重要性。正是在这个基础上，邓小平同志提出了注重制度建设的重要思想。之后，党的十一届六中全会又做出了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，强调要把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化，法律化。从此，我们国家的法制建设、党的制度建设进入了一个新的历史阶段。这是我们党走向成熟的重要标志。因此，邓小平同志注重制度建设思想的提出，是对党的建设中长期存在的重思想建设而轻制度建设偏颇的纠正，是在弥补对制度建设的疏漏，以摆正制度建设的位置。并不是对思想建设的贬低，更不是抛弃，而是在坚持思想建设的基础上，对党的建设的改进；并不是对毛泽东“着重从思想上建党”思想的否定，而是这一思想在新时期的发展。思想建设永远是党的建设的基础，只是我们经过70多年党建实践的探索，认识到思想建设必须有制度建设作保证，而过去我们恰恰忽视了制度的这种保证作用。正是在这个意义上提出了注重制度建设的问题。因而，注重制度建设是党走向成熟的必然要求。

(三)制度建设是党的生活正常化的重要保证。从党的历史教训看，缺乏制度约束是造成党内生活不正常，最终导致重大决策失误的重要原因，那么加强制度建设无疑就是党的生活正常化的重要保证和避免重大失误的治本措施。这是因为：一是制度建设具有稳定性。制度是长期起作用的，它不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变，从而有利于保持党的方针政策的连续性，有利于维护党内生活的正常秩序，有利于避免朝令夕改或换一茬领导变一套政策的现象。二是制度建设具有全局性。制度是对全局起作用的，不因地域不同而改变制度的功能；制度是对所有人起作用的，任何人都在它的制约之下，制度面前人人平等，不因身份不同而改变制度的约束力。因而，能够有效地防止因地域不同而各自为政，因领导人的主观随意性而导致决策失误的现象，维护全党的团结和统一，保证中央的政令畅通，保证决策的民主化、科学化。三是制度建设具有强制性。它可以弥补带有“说服性”的思想工作的不足，对人的约束力更大，更具威慑力，违制、违纪者就要被追究责任甚至受到惩处，直至清除出党。因而，制度建设是党的生活正常化，党的建设健康、有序发展的重要保证。

二、注重制度建设是提高党的执政水平的需要

作为执政党的建设，中国共产党已不能单纯作为阶级组织的政党建设，必须与执政地位、作用相关联。中国共产党执政的本质就是维护人民当家作主的权利。努力建立一套与社会主义法制相配套的党的制度体系，是提高党的执政水平，维护人民当家作主的权利，有效而正确地领导社会主义现代化建设事业的重要保证。

(一)制度建设是实现决策民主化、科学化的保证。反映一个执政党执政水平的主要标志是各级政权机关的决策水平，反映一级政权机关决策水平的主要标志，是决策的民主化与科学化的程度。而决策民主化科学化的根本保证是有一套严密、科学的决策程序和制度。决策制度的健全与完善对于提高执政水平有着决定性的意义。需要指出的是，我国是一个具有较长封建历史的国家，“人治”的传统观念根深蒂固，正如邓小平同志指出的：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放后我们没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度， 法制很不完备、 也很不受重视”。  (《邓小平文选》1975—1982,292页)致使人治的传统观念长期在我们的决策过程中自觉不自觉地起作用。其具体表现，一是重人轻制。决策主要靠领导人的个人素质，而不是靠一种集中民主智慧的机制；二是重经验轻科学。决策主要靠领导者的工作经验，而不注意借助“外脑”的作用，充分利用研究机构、现代科学手段进行论证。由于这种观念的作用，致使政权机关在很长一段时间中决策没有严密和科学的程序，停留在靠领导人凭经验拍脑袋决策的水平上，导致屡屡出现决策失误，给党和人民的事业造成损失。这方面的教训，无论是政治还是经济决策都不乏其例。因此，建立健全领导、专家、群众相结合的决策机制，完善民主科学的决策制度是决策民主化、科学化的根本保证。

(二)制度建设是保持党的先进性、战斗性的保证。无产阶级政党执政之后，能否始终保持党的先进性与战斗性，也是关系其执政地位是否巩固的大问题。应该看到党取得执政地位后，容易使部分欲从执政党地位捞取好处的人混入党内；部分党员和干部也比较容易产生官僚主义和腐败现象。过去，我们在解决这个问题上，较多地习惯于从意识形态上来调整，而忽视从规章制度上制衡，以致一度发展成无休止的思想改造和突击性的政治运动。实践证明，这些办法并未能解决党内少数人的腐败问题，结果正相反，大规模的政治运动之后，腐败现象非但没有扼制，反而愈演愈烈，以致发展成为一个严重的社会问题，已经严重影响到党的先进性和战斗性。要从根本上解决党内腐败问题，首先要从理论上搞清形成这一现象的根本原因。按照马克思主义的基本原理，经济基础决定上层建筑，而政治上层建筑又对人们的思想观念、行为方式有着直接的影响。正如恩格斯所说：“一切历史现象都可以用最简单的方法来说明，而每一历史时期的观念和思想，也同样可以极其简单地由这一时期的生活的经济条件以及由这些条件决定的社会关系和政治关系来说明。”(《马克思恩格斯选集》第三卷第40—41页)因此，党内产生的一系列腐败问题与党的领导制度、工作制度方面存在的弊端有着直接的联系。邓小平同志正是运用马克思主义观察、认识社会问题的基本方法和观点，提出了注重制度建设的重要思想。他在《党和国家领导制度的改革》一文中，通篇讲的是党内不正之风同我们领导制度的不完善、弊病的必然联系，他说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好，可以使坏人无法任意横行；制度不好，可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”(《邓小平文选》第二卷333 页)这话讲得非常深刻，不仅指出了党内存在腐败现象的总病根，也为我们解决这一问题找到了有效途径。在后来谈到如何铲除党内腐败现象的问题时，他总是强调，“还是要靠法制，搞法制靠得住些”。(《邓小平文选》第三卷379页)因此，我们党要保持先进性、战斗性， 就必须注重健全党内各项生活制度，实行严格、科学的管理，强化对党员的制度约束和监督。

(三)制度建设是落实党的路线、方针、政策的保证。党对国家政权的领导是通过制定和执行一系列路线、方针、政策的贯彻来体现的。党的路线、方针、政策能否得到落实，是党的执政地位是否巩固的主要标志。如何才能使党的路线、方针、政策得到有效落实，一个重要的保证就是党的一整套领导制度、组织制度和工作制度。健全的制度是形成正确路线的可靠基础，贯彻正确路线的重要保证，纠正党的失误的有力武器。当前，在一些局部地区，搞“上有政策、下有对策”，致使中央的方针、政策不能得到很好的贯彻。出现这类问题的一个重要原因是制度建设上存在问题：一是制度不完善，存在四多四少：原则性制度多，操作性强的制度少；工作内容性制度多，工作程序性制度少；要求性制度多，惩罚性制度少；工作性制度多，监督性制度少。于是在客观上为搞“上有政策、下有对策”者提供了条件。二是执制、执纪不严，部分违制、违纪者得不到及时、严肃的惩处，使制度、纪律失去严肃性、权威性，缺乏约束力。制度、纪律与违制、违纪者的关系犹如猫鼠关系，老鼠之所以怕猫，是因为猫吃老鼠，如果猫从来不吃老鼠，老鼠则决然不会怕猫。违制、违纪者得不到及时、严肃的惩治，违制、违纪现象就无疑会蔓延。因而，严格执行党的各项制度和纪律是落实党的路线、方针、政策的根本保证。制度建设，一方面要健全和完善党的组织制度、生活制度、工作制度，靠严密、科学的制度来规范各级党组织以及领导者的活动和行为；另一方面又要强化监督，严格纪律，对于违制、违纪者必须追究责任、严格惩处，以维护制度和纪律的严肃性、权威性，只有这样才能使党的路线、方针、政策得到不折不扣的落实。

三、注重制度建设是党领导社会主义市场经济的需要

建立社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的目标。社会主义市场经济体制是社会主义基本制度与市场经济规律的结合。一定的上层建筑必须同一定的经济基础相适应并为之服务。执政党的建设作为上层建筑的重要组成部分，必须同社会主义市场经济体制相适应。党要有力地领导社会主义市场经济，必须遵循市场经济的一般规律，从适应发展市场经济的需要出发，来改进、加强党的领导和党的建设。市场经济的诸多特点，要求党的建设必须走靠改革和制度建设的路子。

(一)市场经济的法制性，要求完善党的领导制度。市场经济在一定意义上说是法制经济。依法行事是市场经济有序运转的必然要求，也是市场经济发展的历史结果。党的领导工作要与市场经济的这一特点相适应，必须依法实行领导，同时也要求建立一套严密科学的制度体系来规范各级党组织和领导者的领导活动，彻底改变领导者凭主观意志和个人经验去支配领导工作的习惯。这就要求按照民主集中制原则建立一套领导制度体系，包括：集体领导制度，民主化、科学化的决策机制等。只有建立健全完善的领导制度体系，并使之正常运转，党的领导工作才能适应市场经济有序、协调地进行，从而对市场经济实行有力的领导。

(二)市场经济的自主性，要求规范党的生活制度。在市场经济条件下参与经济活动的主体，人和法人都具有独立的地位、利益和行为方式。企业法人因有明确的法人财产权，从而具有自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的自主决策权。同时自然人亦自主自愿地从事经济活动。这一特点，决定了从事经济活动的党员、干部工作的自由度增大，活动范围扩展。在这种情况下，很容易使党内滋长自由放任和分散主义。这就要求党的组织设置、党员管理、组织生活等一系列组织工作都要适应这一特点加以改进，建立健全与之相适应的管理制度，使党员在“自主”的经济活动中，时时受到党性和党的纪律的约束，以使党员在发展社会主义市场经济条件下，始终保持先进性。同时，这种自主性也导致了利益主体多元化，个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、眼前利益和长远利益的矛盾比较突出。这就要求党必须把自己的党性要求通过各种制度具体规定下来，用以规范党员在市场经济条件下的行为，正确处理各种利益关系。这既是市场经济条件下加强党的建设的需要，也是保证社会主义市场经济健康发展的一个重要条件。

(三)市场经济的趋利性，要求严格党的组织制度。 在市场经济条件下，利益是各经济主体追求的目标和参与活动的内在动力。企业在经营中追求利润最大化，劳动者在劳动中欲获收入最大化，消费者在交换中求得满足最大化等。这种趋利性有双重效应，一方面有利于人们竞争意识、进取意识的形成，有利于激发人的积极性、创造性和主动性，促进生产力的发展；另一方面则容易诱发人们将商品交换原则引入党内政治生活，使党的干部滋长利己主义、拜金主义等错误思想，以致使党内产生腐败现象。近年来，这一问题已经越来越突出地显示出来。少数党员党的宗旨意识越来越淡漠，思想蜕变，追求资产阶级生活方式，拜金主义恶性膨胀，有的甚至走上贪污腐化的道路。党组织的教育、管理工作又没有及时跟上，已经严重影响到了党员队伍的先进性、纯洁性和党组织的凝聚力、战斗力，降低了党在人民群众中的威信。因此，防止党员思想蜕变，扼制腐败现象的滋生和发展，是市场经济条件下党的建设的重要任务。要完成这一任务，必须从严治党，强化制度和纪律对党员的约束功能。要建立健全一整套有效的监督约束机制，从根本上防止市场经济负作用对党员队伍的侵蚀。

总之，邓小平同志注重制度建设的思想，是指导新时期党的建设的重要理论武器，我们要认真学习，深刻领会其精神实质，充分认识其重大意义。党的制度建设，是整个党的建设的科学归结和理论定型。制度的完备程度是衡量党成熟程度的重要标志。只有各项制度都健全了，党的工作走上正规化、程序化、法规化的轨道，党才能充分发挥执政和领导水平，成为名副其实的领导现代化建设的核心。