我国城市社会救助存在的问题及原因分析

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我国城市社会救助存在的问题及原因分析

王文杰

（河南大学哲学与公共管理学院，河南省开封市４７５０００）

摘要：进入新世纪后，我国现有的以城市居民最低生活保障制度为主体的城市社会救助取得了长足的进步和发展，这些救助制度对保障城市贫困人１：７的基本生活，缓解他们的贫困状况起到了重要的作用。但是，作为一项从传统社会救济制度改造而来的新制度，难免带有旧制度的种种痕迹，在其规范与发展过程中不可避免会出现很多问题和矛盾。为此，要针

对现阶段我国城市社会救助存在的主要问题及产生原因加以分析，以求保障城市社会救助更好的发展和完善。

关键词：城市；社会救助；最低生活保障制度；慈善事业

中图分类号：ｃ９１３．７文献标识码：Ａ

文章编号：ｌ００７—７２４３（２０１０）５—２５—４

一、引言

的发挥，需要进一步改革和调整。

二、现阶段我国城市社会救助制度存在的问题（一）最低生活保障制度不健全

对以下岗失业者为主体的城市贫困者来说，最为直接有效的救助就是最低生活保障制度的推行和实施，作为社会保障系统中最低层面的“低保”制度，在保障城市贫困者基本生存与生活上起到了社会最后“安全网”的作用，但是，最低生活保障制度在其实施过程中又不可避免地存在着一些制度性缺陷，这在一定程度上影响和制约了社会救助政策效能的发挥。影响了社会贫困群体生活现状的改变。

在社会保障体系中，社会救助是最基础的或最低层次的社会保障，是公民生存的最后一道防线。在中国经济体制改革和社会转型期，完善社会救助制度，建立一个牢固的低收入群体保护网，是市场经济发展的内在要求，是社会转型和发展的稳定器，也是一个国家文明进步的重要标志。经过２０年的改革与发展，中国城市社会救助制度建设已取得很大的成就，保障了数以千万计的困难群体的基本生活。然而，在经济高速发展和社会快速转型的过程中，现行的城市社会救助制度建设还存在一些问题，直接影响其整体效果

三、开征社会保险税需要从两个方面完善制度的设计一个完善的社会保障制度，必须能够妥善地解决社会保障金的来源问题。选择更有效率且公正公平的收缴方式。从世界各国和我国社会保障制度建设的经验看。开征社会保障税是征集社保资金的一种较好的方式。但是要使社会保险税的功能全面发挥，毖须要不断完善社会保险税制度的设计。

首先，是社会保险税率如何确定的问题。笔者认为，从我国国情出发，在建立统一的社保制度初期，社会保障应以实现最低社会保障为特征，随着社会经济的发展，社会保障水平应逐步提高。因此，社会保险税率应维持在较低的水平上。而且，要考虑我国地区间经济发展不平衡的现实，建议实行地区差别比例税率。

其次，社保税覆盖面的问题。其实质就是社保税是否向农民征收的问题。从税收的普遍原则看，社保税的征收应该覆盖全体成员。但由于我国经济目前还是一种二元经济。城镇与农村、农村与农村之间的经济发展仍存在较严重的差异。因此，实施社保税的初期，其征收面应主要设在城镇，对经济比较发达的农村也可开征社保税，并与当地城镇职工享受同等的社保待遇。随着农村经济实力的增强，特别是地方财力的增强，逐步实现城乡统一社保税制。

作者筒介：

赵红：（１９６７一），女，吉林省长春市人，现任华能吉林可再生

能源有限公司人事主管。

（责任编辑晓风）

・芳季，群ｆ｝弗辱・２０１０・５・

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１．现行的城市“低保”制度保障标准偏低

由于受经济社会发展水平的制约，在目前生活水准和物价水平情况下，各地在制定救助标准时，将保障标准制定的较低，社会救助只能给予救助对象．ｔＰｆ氐水平的需求满足。（见表１，我们可以发现很多城市相对往年的“低保”标准有提高的趋势，但是随着物价普遍上涨等外部因素的作用，城市“低保”标准的救助作用显得极其有限。）贫困家庭在获得“低保”之后，只能解决基本的温饱问题，而贫困人口的患病率较高，其中相当一部分人就是因病致贫，一旦贫困家庭陷入贫病交加的恶性循环中，就更难有摆脱贫困的希望。根据民政部和国家统计局发布的相关数据测算，２００８年，全国城市居民最低生活保障平均标准为２０５．３元／月，只占当年城镇居民人均可支配收入（１３１５．１元／月）的１５．６％，享受这种水平的救助并没有改变救助对象的贫困地位（从研究的角度看，为社会人均收入３０％以下的人口一般都被看做贫困人口，甚至有研究人员认为社会平均收入５０％以下的人口都是贫困人口）。

表１：３６个中心城市“低保”标准一览表（２００７年１２月）

单位：元／人、月

发达地区、贫困人口数量较大的地区，保障范围反而偏窄。保障水平低，社会救助作为最后一道“兜底”的保障线，维护困难群体的起码生活。缩小收入差距、促进社会公平的作用未能得到充分发挥。目前，大部分城市的最低生活保障标准相当于当地居民人均实际收入的比重低于２０％。在全国３６个主要城市中，公布的最低生活保障标准相当于当地居民月人均实际收入的比重最高为３０％，最低只有１６％，均值约为２２％。①另外，“低保”线还是一个动态概念，应根据当地经济状况及时调整，但是目前“低保”线的上调幅度与经济增长幅度不成比例，这样就又加剧了两者之间的差足巨。

３．城市“低保”制度救助的人群范围窄小

由于社会救助制度的缺失，得到救助的只是边界与标准之内的人，而制度外的边缘群体则容易被忽视，导致略高于“低保”线的困难人员与线内人员虽然工资差距不足几元钱。却不能享受一系列相应的保障政策，随着救助内容的增多与救助优惠政策的配套，救助标准之内的人员实际得到的实惠远高于救助标准，即使在部分受助对象经济状况发生改善之后，由于考虑对其他专项救助的需要（如住房补贴、医疗救助等），加之缺乏相应的监督和核查机制。亦容易使其延续成一种长期的福利待遇，产生所谓的“福利依赖”

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现象。②原有标准之外的边缘群体实际生活水平则远远低

于被救助人员。救助本身是解决制度安排的不公平问题，但实际运行中却造成了新的不公平现象。没有充分考虑贫困

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边缘人群的客观需求，从而造成所谓贫困线的“悬崖效应”，使得贫困边缘人群与贫困人群之间得到的社会支持明显失衡。

总体上说，城市最低生活保障是一个刚性很明显的社会救助政策，只能起到保障贫困群体基本生活的作用，从满足贫困群体需求角度看，最低生活保障制度不是万能的。那些政策制度本身无法解决的问题，恰恰为“助人自助”的专业社会工作的介入提供了一个广阔的空间。

（二）社会救助范围类型有待改善

救助对象的覆盖面不适应城市人口变化的新形势，大

资料来源：中华人民共和国民政部网，ｈ仕ｐ：

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量事实上已经主要以城市作为工作地点的进城农民虽然为城市的建设做出了重大的贡献。但是却因为缺乏一本城市户口而被排斥在救助制度之外，使救助本身所具有的保障基本生活权益和稳定城市秩序的功能不能充分和完全发挥出来。他们一旦失业，多数只能依靠自己过去的积蓄，或者靠向亲友、老乡借钱生活；也有一小部分人不得不做出返乡的抉择。据调查显示。前者占到７０％以上，后者仅占１４％左右，可见，农民工中绝大多数人并不愿意回到农村去。事实上，相当一部分农民工已在城市居住多年，职业、生活都已有了一定的基础，和城市人口差别不大。相反．他们与农村

２．最低生活保障线的确定缺乏科学、动态和客观的标准我国各城市问经济社会发展存在差距。全国难以制定统一的贫困标准线，只能由各地根据自身经济发展状况自行制定，这一方针是正确的。但是由于受两个因素影响：一是城市财政状况；二是对最低生活费用的判断，导致各地在制定和调整“低保”线时，容易受主观因素的影响，所制定标准不一定能达到制度的本来目的。经济发达、贫困人口数量较少的地区，已基本实现“应保尽保”。保障水平也较高；欠

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考多豚ｆＩ书辱・２０１０・５・

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的联系并不多，如把他们纳入农村的社会保障体系中。在实际操作中会遇到很大的麻烦。然而，我国社会救助并没有考虑实际情况的变化，仅是延续了过去将农民工单纯看作农民的传统观念。农民工是一个主要由年轻人组成的群体。这样一个高活力群体如果失去经济生活来源，又不能得到社会的救助，很可能对社会稳定形成威胁。

（三）救助机构和人员配备不足，救助主体过于分散，部门之间协调不力

上世纪９０年代以来，我国城市贫困人口激增，从过去为数不多的救助对象（“三无”人员）增加到了２００８年全国

２

致贫原因的认识，仍然存在着诸多误区和错误观念。不能根据以上不同原因的致贫制定不同的政策，一味的将贫困者纳入“低保”。通过发放最低生活保障以维持其基本生活。没有变“输血”为“造血”，不能从根本上解决城市贫困人口的贫困现象，而很多从事“低保”工作的同志．也没有正确认识“低保”制度的性质及其社会意义，对最低生活保障对象抱有歧视情绪。并将批准最低生活保障资格看成是对那些申请对象的恩赐和发挥人道主义精神，受助者很难享受应有的平等的人格尊严。

（五）慈善公益事业的政策法规有待健全

这是影响和制约我国慈善公益事业发展的深层原因之一，比如，按照我国《企业所得税暂行条例》规定，国内企业的公益、救济性捐赠，只有在企业年度应纳所得税３％以内部分的才准予扣除，而外资企业却可在税前全额扣除。此外，国家规定的个人公益募捐款可在上缴所得税中抵扣的政策，至今没有“落地”，它直接关系到企业和个人的捐赠积极性。同时，我国慈善公益组织的自身管理和工作能力有待加强和提升。目前，部分慈善公益组织的工作制度和运作机制不够健全，没有公开的工作报告和运行程序说明。导致其公信度较低，部分组织缺少专职或专业的工作人员，经常性的慈善公益活动开展和宣传得较少，影响范围也较小。

２００９年，中国慈善事业的发展有了难得的机遇，发展重点从单纯的重视捐赠数量转向注重捐赠质量和服务，２００９年是提升慈善事业发展质量和水平的关键之年。同时。政府加大了对慈善事业的推动作用，民政部将协调有关慈善机构共同制定《慈善捐助信息披露指南》，并采取激励慈善透明的措施。

三、我国城市社会救助存在问题的原因分析（一）社会救助资金奇缺１．社会救助资金来源不稳定

经济因素对我国城市社会救助制度的发展和完善产生重要影响。近几年，虽然中央多次强调要加大对社会保障事业的投入，社会救助支出也在逐年增加，救助标准有所提高，但在社会救助实践中。国家财政支出的比例仍然偏低。２００６—２００８年，我国民政事业费支出从９１５．４亿元增加到

２

３３４．８万人。救助工作量、工作内容发生了极大的变化。而

救助工作的专门机构和专职人员配备基本没有发生变化，仍然仅限于部分机构以及少数民政工作人员。同时，各个部门在实施具体救助时。救助主体（例如民政部、人力资源和社会保障部、工会等）之间互不衔接，往往以部门为单位各自为政，这种分割的状况不仅造成了政策与政策之间、部门与部门之间的分割与脱节，也使得部门之问缺乏信息的沟通和统一的标准，形不成合力。导致综合救助能力减弱。而且，由于没有明确的责任主体，各部门救助的时机不一致，救助的额度随意性较大，不可避免地会造成漏救和重复救助现象，有时甚至会发生互相推诿情况。这样一来，不仅影响了工作效率，增加了管理运作成本，而且使有限的救助力量和资源的配置不尽合理，影响了社会救助事业整体功能的发挥。

（四）救助观念落后，社会救助人员存在诸多认识误区和错误观念

我国城市社会救助在被救助对象的划分上非常粗糙，还没有针对不同贫困原因类型进行分类救助的有效办法。我国城市贫困人１３致贫的原因主要有：（１）文化程度低。从我国就业实践上看，贫困发生率与文化程度密切相关。文化程度偏低。贫困发生率则较高。由于贫困家庭成员的文化程度大大低于总体平均水平，因此劳动技能也低，就业选择难度大，能找到的工作大多只是一些简单的体力劳动，收入低微。（２）家庭经济负担过重。贫困家庭普遍的特征是人口较多，就业者负担较重；或者家庭成员存在老、弱、病、残状况，拖累家庭致贫，这些成员受此状况影响难以具有谋职的能力与机会。（３）受自身劳动技能、文化素质客观条件差等的影响，缺乏依靠自己的努力奋斗改变困境的动力和信心，抱有“等、靠、混、怨”的思想，既没有危机感。又没有风险意识。对再就业的要求过高，不愿意或不适应通过非正规就业来实现再就业，因此丧失了许多工作机会。

而通过对多方面的调查发现，很多社区的工作人员。甚至是相关方面的管理者，对于以上各种导致城市贫困人口

１４６．５亿元，占国家财政支出比例从２．２８％提高到

３．４４％，占国内生产总值的比例从０．４４％提高到０．７１％。我国社会救助支出占国内生产总值的比例与发达国家相比，目前仍处于较低水平，而发达国家社会救助资金一般要

占到国内生产总值的１％～２％。③仅靠以政府财政投入为

主体的救助资金，对社会救助工作来说还有相当大的缺口。逐年增长的社会救助对象与有限救助资金相比显得“僧多粥少”。

・芳旁ｆ衙ｆ｝弗】５・２０１０・５・万方数据

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社会救助事务等方面做得还很不足。随着市场经济时期的到来以及国内外环境的改变，这一救助模式的弊端也逐渐

社会救助资金与国家财政支出之比（单位：亿元、％）

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显现。一方面，政府垄断社会救助事务，容易导致资金使用效率的低下。政府不是专业的扶贫、救助机构，政府实施的扶贫项目或社会救助往往是“输血式”而非“造血式”，是不

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计成本、不讲效率的形象工程。另一方面，政府垄断社会救助事务，必然抑制社会和民间救助组织发挥作用，挤压民间组织的生存和发展空间。政府能力与社会能力是一种此强

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彼弱的互补关系。政府的权力和职能的扩张会“压抑社会的活力”。我国民间组织能力不足的主要原因在于民间组织严

数据来源：２００８年民政事业发展统计报

２．社会救助资金分担不合理。资金供应不足

在投入偏低的同时，中央与地方政府对社会救助财政责任的分担机制亦不明晰，现行社会救助在制度规定上过于强调地方责任，而目前中国基层财政状况恶化是众所周知的，各级政府财力有限，而需要政府支出的领域众多。特别是在产业投资、基础建设方面，更需要大量资金，在这种资金需求远大于投入的情况下，政府就只能采取保证重点、兼顾其他的办法，因此政府在社会救助上的投入就变得非常有限。而且越是在基层，财政越是困难，救助对象往往越多，救助资金需求越大。面对需要救助的社会贫困群体，政府是心有余而力不足，在救助标准上不仅难达到中央制定的政策，有的甚至连最低标准都没有达到。

２０００－２００６年中央和地方财政投入城市“低保”资金补贴年份财政投入总计（亿元）１１１央财政投入（亿元）省级及以ＨＨ政投入（甑）

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重缺乏资金，而民间组织资金不足的原因则主要在于政府与民间组织的角色不清，阻碍了民间组织的发展。

（三）社会救助法制化建设滞后

我国尚未制定并实施全国统一的社会救助法，社会救助长期处于无法可依状态。尽管国务院、民政部及许多地方政府不断出台有关社会救助的政策和措施。但是我国社会救助立法的层次还停留在条例、决定和通知的水平，社会救助工作的制度来源主要是民政部门和地方各级政府所颁布的通知等规范性文件。与之相配套的单项救助法律也相对缺乏，这使社会救助工作在很大程度上依赖于地方政府对这项工作的认知和重视程度，容易存在不规范性、政策不连续性、工作的随意性和多变性等弊端，导致社会救助的制度化建设因此滞后。从国外社会保障的立法实践看。社会救助立法是给予优先考虑的，很多国家社会救助法的出台要早于社会保险法。英国在１６０１年就颁布了世界上第一部《济贫法》，美国在１９３５年颁布并实施了《社会保障法》。社会救助立法是国家的一项核心职能，只有通过国家立法，才能使社会救助工作有法可依、有章可循。我国社会救助的法制化

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滞后，已严重影响了社会救助事业的发展，也影响到经济、社会的协调发展。

四、结语

社会救助关乎社会成员的基本生存权，是城市困难群

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体基本生活的最后保障网。国际社会４００多年社会救助发展的历史和我国社会救助工作的实践表明，建立健全社会

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救助，对于充分发挥社会救助、化解社会矛盾、促进社会公平、维护社会稳定具有重要的意义和作用。当前，我国的城

数据来源：２００１－２００７政府工作报告，民政部（二）政社不分，全能政府垄断社会救助事务

建国以来。政府全面介入到社会救助领域。在计划经济时期起到了迅速动员与集中资金的重要作用，不仅成为了社会救助活动的管理者，而且也是社会救助的直接实施者。然而，我国政府在壮大民间组织力量，培育民间组织，协调

市贫困群体规模庞大，在今后相当长的时间内，城市贫困人口还有进一步增加的可能性。因此，城市社会救助形势依旧严峻，是我国在新的历史时期不可回避的一项艰巨任务。因此，我们要实实在在地做好社会救助工作。让需要得到救助的群体都得到应有的救助，坚持以人为本，建立由政府主导、主管部门牵头、职能部门配合、社会参与的社会救助管理体制，使每一个公民不至于在生活困难时处于无助的困

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・芳弓∥豚ｆ｝雀辱・２０１０・５・

专题探讨——

社会保障专业实践教学建设研究述评

岳宗福

（山东工商学院社会保障研究所，山东省烟台市２６４００５）

摘要：劳动与社会保障专业实践教学建设近年已成为一个热点问题，现已积累了比较丰富的研究成果，主要集中于教学管理模式、教学体系设计、实验教学问题等方面，但存在明显的分割性、重复性研究倾向，且缺乏关于实践教学与理论教学融合的深入思考，以后应深化实践教学的系统性研究、强化实训教学研究、加强实践教学与理论教学融合研究。

关键词：劳动与社会保障；专业实践教学；研究述评

中图分类号：Ｃ９１３．７文献标识码：Ａ

文章编号：１００７－７２４３（２０１０）５－２９—２．５

一、引言不够“实用”使得不少学生“厌学”，深化教学改革、强化实践教学已成为现实的迫切需求。

２００５年以来，教育部多次要求强化实践教学，劳动与社会保障专业实践教学遂引起有关院校普遍重视，明显标志是“劳动与社会保障专业实践教学研究”得到不少院校支持，仅近三年，至少就有３所院校以教研课题立项或教学成果评奖的形式支持劳动与社会保障专业实践教学研究，如浙江财经学院的教研课题“劳动与社会保障专业实践教学体系的构建”，哈尔滨商业大学承担的黑龙江省新世纪高等教育教改项目“劳动与社会保障专业实践教学分类化管理模式研究”，北京物资学院的教研项目“劳动与社会保障专业实践教学探索”获得该校教学成果二等奖。在此背景之

孔子日：“道不远人，人之为道而远人，不可以为道”。当今高校及职业院校专业的设置当然也不可以“远人”，必须与人们的社会生活息息相关，才能得到社会公众的认可与欢迎，才有可能得到快速且可持续的发展。劳动与社会保障正是这样一个新兴的专业，由于与人们的生活和工作密切相关，在不到２０年的时间里，该专业便得以迅速发展和壮大。成为国内许多高校及职业院校必设的专业。但是，该专业由于兴办时间短，缺乏教学经验的深厚积淀。在教学管理、教学体系等方面都存在许多不足，其突出表现之一就是“重理论教学、轻实践教学”的倾向比较明显，专业教学体系由于不够贴近生活而显得有些“远人”，专业教学内容由于

境，使我国经济社会发展的成果惠及困难群体，推进我国经济社会和谐发展。

２００７，（７）．

［３】郭万超，董险峰．加快构建我国社会救助体系［Ｊ］．中－－Ｊ：ｔ－长春市委党校学报，２００４（６）．

汪释：

［４】洪大用．转型时期中国社会救助【Ｍ】．沈阳：辽宁教育出版社，２００５．３４，１０．

１．杨立雄：《社会救助研究》，经济日报出版社２００８年版，第

２２２—２２７页。

２．郑功成：《中国社会保障３０年》，人民出版社２００８年版。第１７３页。

３．民政部规划财务司发布２００８年民政事业发展统计报告【ＥＢ／ＯＬ】．民政部网站，２００９年０５月２２日。

科研课囊：

此文系河南省软科学科研项目：《完善社会救助制度问题研究｝（０９２４００４３０００６）。

作者简介：

参考文献：

王文杰：（１９８７一）女，河南省平顶山市人，河南大学哲学与公共管理学院２００８级社会保障专业研究生。研究方向：社会保障理论与实践。

［１】赵禹，李霞．我国社会救助制度的问题及完善【Ｊ】．法制与经济。２００７，（３）．

【２】王思彬．转型中的中国社会救助制度之发展【Ｊ】文史哲，．

（责任编辑晓风）

・芳毒ｆ衙ｆｌ姑辱・２０１０・５・

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