新型农村金融机构改革可行吗?

作者：洪正

经济研究 2011年07期

　　一、引言

　　农户(或农村中小企业)融资难一直是我国农村金融体系改革面临的核心问题。农村金融体系不发达，导致了农村资金外流、农村金融供给不足，由此造成了农村和农民生产经营所需资本投入严重不足，制约了我国“三农”的发展(成思危等，2005)。因此，自2006年以来我国启动了新一轮农村金融体制改革，其显著特点是放宽农村金融市场的资本准入，允许境内外银行资本、产业资本和民间资本到农村地区投资、收购、新设各类新型金融机构，主要包括村镇银行、贷款公司、资金互助社以及小额贷款公司等，①开展对农村的金融服务，经试点后现已在全国范围内推广。根据银监会2008年年报统计，截至2008年底，全国共有107家新型农村金融机构开业，其中村镇银行91家，贷款公司6家，农村资金互助社10家，分别占比85.04％、5.61％、9.35％；共吸纳股金41.2亿元，吸收存款64.6亿元，贷款余额34.2亿元，其中，农户贷款13.98亿元，小企业贷款18.8亿元。银监发2009年72号文件进一步明确了在未来三年内(2009-2011)我国新型农村金融机构建设的主要架构，根据规划，到2011年末计划设置新型农村金融机构1416家，其中村镇银行1131家，贷款公司114家，农村资金互助社171家，分别占比79.87％、8.05％、12.08％。从相关资料来看，各地对小额贷款公司申请设立也非常踊跃。②

　　本轮新型农村金融机构改革是在监管部门主导下展开的，总体上体现了放宽农村金融资本准入的同时又进行了审慎限制的思路。从监管政策和目前试验的情况来看，这次改革呈现出以下几个重要特点：一是外生金融与内生金融相结合。相对于农村或农民而言，村镇银行、贷款公司由现有商业银行发起组建属于外生金融，而小额贷款公司来源于农村民间资本，资金互助社是农民基于生产目的在资金上的合作，属于内生金融。③二是新型农村金融机构的组建以现有正规金融机构为主导，且由中央与地方实施分类监管。无论是从计划目标还是从实际设立的情况来看，村镇银行无疑占最大比例(80％左右)，其次是资金互助社，最少的是贷款公司，而村镇银行和贷款公司必须由现有金融机构作为主要发起人设立。④由于这三类金融机构都与存款(机构)相关，由银监会负责监管；小额贷款公司因与存款(机构)没有直接联系，归省级政府部门监管。三是发起设立村镇银行和贷款公司的现有金融机构类型非常多元化，几乎包括国有银行、全国性股份制银行、地方性商业银行以及农村合作银行或农商行等在内的国内所有类型的商业银行，甚至还引进了外资银行。⑤部分金融机构还同时组建了村镇银行和贷款公司，从我们调查的情况来看，多数金融机构更愿意设立村镇银行而非贷款公司。四是小额贷款公司的发展呈现出城市化倾向，对其监管也更为审慎。从相关资料来看，各地对小额贷款公司申请设立踊跃，这与贷款公司设立情况形成鲜明对比。发起设立的主体以民营企业为主，设立的地区向大城市尤其是中心城区集中，而偏远落后地区则相对较少。⑥由于是民营企业主导的金融机构对其监管也显得特别审慎，如小额贷款公司只能向不超过两个银行业金融机构融入资金，融入资金比例不超过自有资本的50％；在小额贷款公司改制设立村镇银行时，要求由现有银行业金融机构作为主发起人。五是鼓励在农户自愿合作基础上发展农村资金互助社，优先选择在农民专业合作社基础上进行组建，将资金互助社与农村新型经济组织联系起来。⑦资金互助社属于真正意义上的合作金融，从而显著区别于政府主导下农村信用社的虚拟合作模式(谢平，2001)。

　　新型农村金融机构的改革及其呈现出来的特点给我们提出了两个基本问题：一是从改善农村融资状况来看，新型农村金融机构是否具有经济可行性？其未来的发展前景如何？目前的监管政策是否恰当？二是新型金融机构改革及其特点背后的经济逻辑是什么？⑧具体来说，政府为什么会选择以现有金融机构为主导来推动新型农村金融机构改革，即以国家主导的外生金融为主，民间内生金融自发演进为辅的改革模式？而现有商业银行，特别是上世纪末大范围撤出农村金融市场的国有银行，为什么会争相到农村设立新型金融机构？理解上述问题将有助于我们正确评估当前的改革思路及其政策实施效果，有利于及时纠正改革中出现的偏差，并为进一步改革指明方向。

　　农村金融体系改革最重要的目标在于解决农村融资难问题，因此能否改善农户或农村中小企业的融资条件，促进农村融资活动就成为农村金融体系改革分析的出发点和成效评价的基本标准。农村融资难主要源于农户与农村金融机构之间因信息不对称所引起的逆向选择和道德风险问题(Hoff and Stiglitz，1990)。就改善借款人融资条件而言，由Holmstrom & Tirole(1997)创建，经Tirole(2006)发展起来的融资能力理论为我们提供了有用的分析框架，其特点是将融资条件的分析建立在对借款人最低抵押品(或自有资金)要求的比较上。该理论认为，任何融资活动都面临着借款人的道德风险和有限责任约束，为了激励其努力，借款人需要获得有限责任租，而这将会增加抵押品要求。解决融资问题的核心在于引进恰当的机制来放松借款人激励约束条件，减少有限责任租，提高投资者(贷款人)的可保证收入，降低抵押品要求，使融资成为可能。尽管抵押品是克服道德风险的基本手段，但农村地区普遍缺乏抵押品是导致农户融资难的基本原因，因此发展抵押品替代机制是农村融资制度成功的关键。在各种替代性机制中，⑨与新型农村金融机构最密切相关且最重要的是监督机制。当借款人抵押品价值较低不足以直接融资时，引进代理监督者可以提高投资者可保证收入，有利于促进融资。因此，一个经济上可行的金融(中介)机构能够采用适当的监督方式，通过有效发挥监督职能来克服借款人道德风险问题，降低抵押品要求，提高融资可得性。

　　在农村融资活动中，监督方式可分为三类，分别对应着不同的借贷模式：直接监督(如民间借贷)、代理(中介)监督(如金融机构贷款)、相互监督或同组监督(如合作金融和团体贷款)。监督在降低有限责任租的同时，也会增加监督成本包括监督活动成本和监督激励租。前者是指为实施监督和控制活动所花费的成本，⑩而后者指代理和相互监督中，引进监督者还必须给予其激励实施监督活动，监督者因此获得的监督租。不同类型的监督者对监督收益和成本的影响存在差异，主要受监督技术、自有资本以及合同关联等因素的制约。监督技术越好意味着监督成本越低，它主要取决于监督者依赖信息的类型，即基于会计资料等硬信息还是基于地方性的软信息，以及信贷管理体系的效率。监督者的资本来源直接影响到监督激励租。三类监督方式下资本来源存在显著差异，直接监督下是监督者(投资者)的全部资本，代理监督下是监督者的部分资本再加上普通投资者的资金，如银行通过吸收存款加上自有资本来提供贷款，而相互监督下则是借款人自身的资本。资本来源的不同会影响到监督者的激励和借款人的融资条件。在农村金融市场上，信贷合同往往与其他经济合同相互关联。Hoff et al(1993)认为，发展中国家农业跨市场的合约关联可以实现甄别、激励或监督，将信贷市场上的信息问题部分或者全部内在化。这意味着监督活动可以由金融机构也可由非金融中介来实施，特别是利用专业合作社、龙头公司等农村新型经济组织在融资中的监督作用可以对农村融资状况产生重要影响。总之，农村融资条件能否改善主要取决于监督导致的有限责任租的减少和监督成本之间的权衡，而是否有利于降低融资所需的抵押品要求则最终取决于引进什么类型的监督者以及采取何种监督方式。

　　本文将在Holmstrom & Tirole(1997)模型框架基础上，将代理监督拓展到包括直接监督、代理监督和相互监督三种监督方式，并进行相互比较，据此研究新型农村金融机构对借款人最低抵押品要求即农村融资条件的影响，在此基础上进一步分析本轮改革背后的经济逻辑。以下部分安排如下：第二部分通过对直接监督与代理监督的效率分析来比较村镇银行和(小额)贷款公司对农村融资条件的影响；第三部分是从相互监督和互联合同视角来分析作为内生演进的资金互助社对农村融资条件的改进，特别考虑新型农村经济组织在融资中的积极作用；第四部分是对新型农村金融机构改革背后的经济逻辑及增量改革模式的讨论；第五部分是全文总结及政策含义。

　　二、代理监督和直接监督：村镇银行与(小额)贷款公司的比较

　　(一)基本模型：代理监督和直接监督下的融资条件

　　

　　

　　

　　

　　从图1-2中可以看出，直接监督效率与资本回报率之间存在反向关系，资本回报率越高，与代理监督相比，要求直接监督越有效率。当借款人道德风险程度一般时，为了保证正常的资本回报率(10％以上)，要求直接监督效率较高(直接监督成本率低于代理监督成本即3％)；当道德风险较严重时，直接监督难以获得正常的资本回报率(低于8％)，此时贷款人就有可能放弃农村金融市场，转向城市发达地区追求更优质的借款客户(更高期望收益或更低道德风险)来获得较高的资本回报率。这就是实践中为什么小额贷款公司更愿意向城市地区集中，贷款给一些与农业无关、期望回报更高的投资项目，从而难以真正发挥支农作用。只有当道德风险轻微时，直接监督在一般的监督效率下也可获得较高的资本回报率。

　　总之，通过上述对村镇银行和(小额)贷款公司监督效率的比较，我们可以解释，为什么现有金融机构倾向于设立村镇银行而非贷款公司，而小额贷款公司倾向于在城市地区而非农村地区设立。就监督效率而言，村镇银行和贷款公司基本上延续了母行(发起银行)的信贷管理技术(主要依赖于会计资料等硬信息和抵押担保等有形资产)，尽管在经营管理方面略有改进。现有金融机构的监督可能是无效率的，从而增加了融资成本，为了实现对农村贷款需要承受较低的资本回报甚至亏损(13)，很难实现长期可持续经营。小额贷款公司要想在改善农村融资状况的同时获得正常的资本回报，必须具备相当高的监督效率，而这只能依靠当地股东对本社区借款客户的了解(即地方性软信息)和乡村社会资本。一般来说，允许小额贷款公司吸收存款将直接监督变为代理监督更有利于降低监督成本。就此而言，小额贷款公司最有潜力发展成未来的民营社区银行。最近银监会规定，允许小额贷款公司在满足一定条件下可转变为村镇银行，但需由现有银行业金融机构作为主发起人，这势必将弱化原有股东的监督激励和监督比较优势，反而不利于改善农村的融资状况。应允许现有小额贷款公司直接变更为村镇银行或民营资本直接设立村镇银行，并逐步发展为基于县域经济的社区银行。这一方面可以有效拓展村镇银行以单个村镇为核心的狭小服务范围，同时又可避免目前地方性商业银行以大中城市为核心的服务范围过大的问题，扭转小额贷款公司的城市化倾向；另一方面，县域社区银行可以有效发挥当地股东的监督优势，以整个县域经济为核心能够更好地辐射广大农村地区，为当地农村经济发展提供适宜的金融服务。

　　三、相互监督与互联合同：作为内生演进的资金互助社

　　资金互助社的试点是本轮改革在体制外农村合作金融发展上迈出的关键一步，更为重要的是基于农村生产经营活动将农村融资问题与专业合作社、龙头公司等新型农村经济组织的发展有机联系起来，鼓励在农民专业合作社基础上发展信用合作，并借助于担保公司、龙头企业等市场主体向银行业金融机构融入资金，扩大农村融资渠道。这种内生于农村经济发展成长的新型农村金融机构果真能有效促进农村融资吗？下面我们将首先分析资金互助社如何利用相互监督来改善单个农户的融资条件，再考虑通过专业合作社、龙头公司等新型农村经济组织所形成的互联合同是如何与商业银行相联系进一步拓宽农村融资渠道。

　　(一)相互监督与合作金融的融资条件

　　资金互助社属于真正意义上的合作金融，文献中分析了三个因素导致信用合作社比传统银行表现得更好：一是参与者之间的非机会主义行为，社会制裁在银行不适用，但适用于信用合作社(Besley and Coate，1995)；二是信用合作社中参与者之间的重复博弈或交易(Ghatak and Guinnane，1999)；三是相互监督比代理监督更有效，因为参与者之间比银行对借款人的信息了解更多(Stiglitz，1990；Aghion，1999)。这里的分析与上述文献的观点有所不同，我们从监督激励成本而非监督活动成本(监督技术效率)出发，认为合作金融是资金互助与连带责任引起的相互监督这两个基本特征的有机统一。与银行的代理监督相比，即使监督技术相同，由于连带责任合同可以激励成员间的相互监督，合作金融也能显著减少监督激励租即监督成本，更有利于改善借款人融资条件。由于需要同时激励借款人实施自己的投资项目和进行相互监督，合作金融中的激励实际上是一个多任务下的委托人—多代理人问题，最优的合同必须满足借款人的有限责任约束、努力激励约束和监督激励约束。

　　

　　与银行中介融资相比，合作金融一方面通过分散化机制(需要所有借款成员都成功才给予正的激励补偿)创造“社会抵押”来获得更好的融资条件；另一方面通过承担连带责任，借款人被迫从他们的有限责任租中支付监督成本。由于监督成本由借款人自己承担，从而实现了借款人激励上的经济性，而在代理监督中有限责任租和监督租则必须分别支付给借款人和外部代理监督者，从而更有助于减少有限责任租和监督租，降低了融资所需的最低抵押品要求(Conning，2005)。

　　(二)互联合同与内生的资金互助社

　　在大多数发展中国家，农村融资往往与其他生产经营活动紧密联系在一起，表现为广泛存在的互联合同(14)，其中一个市场上的道德风险问题能够被另一个市场上的交易机会或惩罚所克服(Braverman and Stiglitz，1982)。在农村地区通过将信贷市场与其他市场联结起来是缓解农户信贷约束的重要途径(Aders，1995；Jian，1999)。近年来我国农村经济活动中出现的一个显著变化是农业产业化的兴起和发展，在联结单个农户与市场之间的机制中产生了大量的新型农村经济组织和经营模式。这些新型农村经济组织包括农业关联企业和农户自己组建的专业技术协会、农协或合作社等服务组织(赵德余、温思美，2005)。在经营模式上正由农业产业化之初的合作社和龙头企业+农户向龙头企业+合作社+农户或龙头企业+大户+农户转变(周立群、曹利群，2001)。新型农村经济组织和经营模式的出现为我国农村金融市场互联合同的形成提供了可能。(15)

　　从监督角度来看，互联合同主要通过两方面机制对融资活动产生影响：一是通过统一采购、生产技术指导和统一销售，使得农户的生产经营活动更易于监督，有利于及时发现或控制借款人事前和事后的道德风险行为；二是农户在借贷上的道德风险行为会被其他交易中更严厉的惩罚措施所克服。这些都使得借款人激励约束更容易满足，从而有助于改善融资条件。由于第一种机制是通过监督效率来体现较为简单，这里主要考虑第二种机制的影响。假定互联合同中可以对信贷市场上违约行为施加更严厉的惩罚，即剥夺在另一个交易中的收益W。

　　

　　上面的分析表明，即使两者监督效率完全相同，资金互助社也比村镇银行更有利于改善农户的融资状况，在前者具有监督比较优势的情形下更是如此。互联合同进一步促进了农户融资，我们可以预期在新型农村经济组织发展得越好的地区(互联合同的收益W越大)，资金互助社这一种模式越具有优势，这就是为什么政策要优先选择在农民专业合作社基础上开展组建农村资金互助社试点工作的原因。

　　尽管具有融资优势，但如果完全局限于社员自身资金，资金互助社将难以满足我国当前农村经济快速发展产生的金融需求。因此需要以资金互助社为纽带，将之与专业协会或龙头公司等新型农村经济组织联结起来，向外部金融机构借入资金来改善农村融资状况。结合农村经营模式，可以发展诸如“银行+专业合作社或协会+资金互助社+农户”，“银行+龙头企业+资金互助社+农户”，“银行+龙头企业+专业合作社和资金互助社+农户”等新型融资模式，充分利用不同经济主体各自在信息、监督和资金来源上的优势，弥补相互间的缺陷。其中专业合作社或专业协会面临着资金不足和缺乏抵押性资产的困难，但因是农户自己组建的组织可以进行有效的监督；龙头企业在监督效率上尽管不如前者，但在资金提供方面具有一定优势；银行等外部金融机构具有充裕的资金来源，通过龙头企业、专业协会和资金合作社来提供贷款，代理监督可以让位于更高效率的相互监督。可见这种内生于农村经济发展进程的融资模式能够实现监督技术、资本以及合同关联等因素的有效组合，一方面可以发挥不同经济主体的监督比较优势，提高融资效率；另一方面充分利用农户自有资金、新型农村经济组织的民营资本以及银行外部资金，大大拓宽了农村融资渠道，可显著改善农村融资状况。

　　四、新型农村金融机构的改革逻辑

　　新型农村金融机构改革的一个显著特点是以现有金融机构为主导，对民间资本的进入进行了审慎的限制。如村镇银行和贷款公司必须由现有金融机构作为主要发起人组建；尽管政策上鼓励民间资本设立小额贷款公司但却不允许其吸收存款，在转变为村镇银行时还要由现有商业银行作为发起人；资金互助社只能为社员提供存贷款、结算等社区互助性服务，不得向非社员办理金融业务。而前面的分析表明新型金融机构要想改善农村融资状况，组建者必须具有较高的监督效率，其中资金互助社具有明显的优势，(小额)贷款公司因规定全部自有资本运营对经营者监督效率提出了较高要求从而不易被满足，而限定由现有商业银行来组建村镇银行的前提是它们能发挥监督技术上的比较优势，但这似乎与上个世纪末国有银行竞相撤出农村地区的事实相悖(16)。理论分析的结果与改革现实形成了较大的反差，那么如何理解本轮改革的特点及其背后的逻辑？这是否意味着本轮增量改革就应该采取目前的模式呢？以下将从政府和商业银行双重视角来分析这一问题。

　　(一)政府为什么选择以现有商业银行为主导组建新型农村金融机构？

　　在进行农村金融体系改革时，国家不但要考虑如何促进农村融资，还要控制金融风险。正是这一基本的权衡决定了何种性质的金融资本以什么方式进入农村金融市场。特别地，由于我国缺乏显性的存款保险制度安排，农村存款支付实质上由国家隐性担保，防范农村存款机构的经营风险就成为改革的基本出发点，当由监管部门推动改革时更是如此(17)。本轮改革充分体现了这一点，表现在改革思路上，严格区分了存款机构与非存款机构，对存款机构的资本来源性质进行了限定，而对非存款机构则较为宽松；监管上也实行了区别对待，存款类金融机构由银监会监管，而小额贷款公司则归地方政府管理。目前对商业银行和民间资本在组建新型农村金融机构上的区别对待具体体现了国家在放宽农村金融资本准入的同时突出了对金融风险控制的强调。这里的基本逻辑是：由现有商业银行来组建村镇银行，当出现经营风险时其母行会进行救助，可以将风险损失内生化，降低了机构的风险行为；而由民间资本组建的小额贷款公司如允许吸收存款，当出现风险时只能由政府来实施救助，其冒险动机相对较强，但规定必须由全部自有资本运营则存在着过度防范金融风险，损害了经济效率。下面通过建立一个基于风险选择的道德风险模型来予以说明。

　　

　　(二)现有商业银行为什么竞相申请设立新型农村金融机构？

　　任何一项改革政策的顺利实施都需要满足激励相容的条件。尽管国家倾向于选择现有商业银行为主导来组建新型农村金融机构，但是商业银行有激励来贯彻这一改革思路吗？到目前为止，包括国有银行、全国性股份制银行、地方性商业银行、农村合作银行和农商行在内几乎所有类型的国内商业银行，甚至部分外资银行，都竞相申请设立村镇银行和贷款公司，尤其值得关注的是上世纪末大规模撤出农村金融市场的国有银行，以及在农村地区一直经营不善的农村信用社和农业银行也是如此。商业银行的上述行为是基于近年来公司治理改革带来了经营效率的提高还是另有原因？下面的分析将表明，这种行为并非源于经营效率的提高而更多地基于特许权价值的考虑。

　　

　　自2004年以来我国商业银行普遍经历了公司治理改革和经营模式转变，如果这种变革带来了经营效率的大幅提高，那么就有可能促使其通过设立新型农村金融机构来开拓新的市场。银行经营效率的改进主要表现为监督效率的提高，我们使用贷款费用率来表示，其值越小表示监督效率越高。表1对比了现在(2008年)和改革前(2004年以前)不同类型银行的监督效率(18)。从表中可以看出，各类型商业银行的监督效率存在显著差异，全国性股份制银行平均最高，地方性商业银行次之，然后是地方性农商行，国有商业银行平均最低(其中又以农业银行最低)；在同一区域(如北京银行与北京农商行，上海农商行与浦发银行)或同类型(如农业银行与其他三家国有银行)银行中，农村地区的商业银行贷款费用率相对较高；从贷款费用率的前后变化来看，除了少数银行有所下降外，其他银行都是上升的，尤其是国有银行上升较多。这表明与改革前相比，目前商业银行的监督效率并没有显著提高，(19)在农村金融市场上至少没有明显的信贷技术优势。可见现有商业银行到农村地区设立新型金融机构并非出于效率改善的考虑，特别是对原来就在农村地区经营不善的金融机构如农业银行和农村信用社来说更是如此，因为它们的监督效率没有变化，由其另外设立新型金融机构显得完全没有必要，即使是出于增加竞争的目的也可以通过设立分支机构来实施。

　　那么现有商业银行的动机是否出于到农村地区拓展新业务或寻求利润增长点呢？从我们调研的情况来看，尽管规模较小且运营时间不长，目前大部分村镇银行和贷款公司的经营都处于盈利状况。(20)但仔细分析其中的原因后我们发现，由于由现有金融机构发起设立，村镇银行和贷款公司与母行在经营管理、资金往来和贷款业务上存在着密切的联系。其中部分新型金融机构确实通过业务上的一些创新实现了盈利，(21)但更常见的是依靠母行的利益输送实现了表面上的盈余，具体包括两种基本方式：一是成本转移，如由母行来承担新型机构的人员工资、交通运输、贷款审查等管理费用，或给予低成本的借入资金支持；二是业务输送，即利用母行的部分优质客户或优质业务，如将原来属于母行的国家助学贷款或灾后重建贷款转给村镇银行经营。总之，从目前试点情况来看，无论是村镇银行还是贷款公司都更多地依托于母行的经营模式与业务，其业务创新性和经营可持续性值得怀疑。

　　既然现有商业银行在农村地区设立新型农村金融机构既非源于贷款监督效率的提高，也非出于盈利考虑，(22)那么其行为背后真正的原因是什么呢？我们认为在于新设金融机构能够带来特许权价值。通过在农村地区设立新型金融机构，母行至少可以获得四个方面的收益：一是较大的存贷款利率差；二是农村金融市场垄断产生的价值；三是可能从事非农金融业务的价值；四是响应政府号召给母行业务发展带来的额外收益。正是这些特许权价值的存在使得现有金融机构有激励积极申请设立新型农村金融机构，并在短期内有助于改善农村融资状况。假定特许权价值为V。

　　

　　

　　当村镇银行无论经营成功与否都可以转让给其他银行获利时，特许权价值将只影响到监督者的参与约束，而不会影响其激励约束；当只有经营成功才拥有特许权价值时(也就是亏损即倒闭)，将同时影响到监督者的激励约束和参与约束。无论哪种情形，特许权价值的存在都有助于放松监督者的参与约束，借款人的融资条件因此变得宽松，其改善程度取决于特许权价值的大小。特许权价值越大，商业银行越有激励设立新型农村金融机构(23)，即使存在一定程度的亏损，前者也可以通过承担部分运营费用或输送优质客户使得后者能正常经营，从而短期内也就越有利于农村融资状况的改善。但这种改善更多地建立在未来特许权价值的基础上，就单个金融机构而言可能是合理的，如从社会整体长期来看则意味着市场效率损失。特许权价值取决于市场竞争状况，垄断程度越高，特许权价值越大。我们预言，随着农村新型金融机构的大量设立，竞争加剧必然会导致特许权价值下降，现有商业银行申请设立新型农村金融机构的积极性将递减。因此，借助现有商业银行来组建新型农村金融机构的改革政策只能极其有限地增加农村金融服务，而难以从根本上改变商业银行没有积极性进入农村金融市场这一基本逻辑，到时如何并购这些分散的新型金融机构将成为一个新的问题。如能允许民间资本直接成立村镇银行可使特许权价值急剧降低，有助于现有商业银行的及时退出。

　　(三)改革逻辑的延伸讨论：农村金融外部性与增量改革模式(24)

　　依据前面的分析，在农村金融改革实践中国家存在着过度防范金融风险的倾向。之所以如此，从更深层次上讲，这与农村金融的“外部性”密切相关，它在一定程度上决定着我国农村金融制度的基本结构与变迁方向。所谓农村金融的“外部性”具有双重含义：一是发展的意义，即农村金融在国家整体经济发展战略中的资本支持作用；二是稳定的意义，指农村金融的不稳定会给农村经济进而整个国家经济社会发展和政治稳定带来破坏性影响。对“外部性”的考虑是否意味着本轮增量改革就应该采取以现有商业银行代表的国有金融资本为主导、对民间资本准入进行严格限制的模式呢？下面的分析将表明，无论是从国家发展战略出发还是基于农村金融稳定的考虑，增量改革都不应该采取现行模式。

　　1.国家发展战略调整与农村金融体系转变

　　本轮新型农村金融机构改革是我国农村金融体系演变的一个重要阶段，而后者取决于我国经济发展阶段和制度转型，与国家发展战略和工农、城乡关系密切相关。在工业化初中期，为追求赶超型发展战略需要动员和转移农村金融资源，对工业化提供资本支持，我国形成了以政府主导的外生国有金融体系(林毅夫等，1999)。在初期阶段，通过国有金融体系可以迅速转移农村金融资源，边际收益(工业资本回报率高于农村资本回报率)超过边际成本(国有金融体系低效率)，但在工业化进程中，伴随资本边际报酬递减和国有金融体系问题累积，国家日益面临着动员和转移农村金融资源的收益与国有银行为主导的农村金融体系低效成本之间的严重冲突(张杰，2003)。现阶段我国已进入工业化中后期，需要实施以工补农，以城促乡战略，这就要求由原来以政府主导的农村金融资源动员和转移为特征的体系转变为反哺农村金融的体系，将城市资金引导到农村地区(蔡昉等，2008)。

　　尽管目前我国已对包括农村信用社、农业银行、邮政储蓄等在内的农村金融机构进行了股份制和公司治理改造，但是这种旨在改善经营效率的商业化改革可能会进一步加剧农村资金外流。从农村转移金融资源可以采取政府主导的强制性制度安排，但引导资本向农村流动则需要有效的激励相容机制，由政府主导、集中的农村金融体系很难适应多样化的农村金融需求和分散化的金融创新需要。因此，(增量)改革需要从动员农村金融资源的外生国有金融体系转向更多地依赖内生于农村经济发展的、更有效率的民间金融体系。

　　2.农村金融稳定与增量改革模式选择

　　尽管国家发展战略转变要求农村金融体系从政府主导的国有金融体制转向更多地依赖于民间金融，但对农村金融稳定的考虑促使国家在改革中尽量避免风险因素，最终选择了以国有金融资本占主导、对民间资本准入进行严格限制的改革模式。从下面仔细的分析中可以看出这种改革思路是站不住脚的，至少对当前农村金融增量改革来说是如此。

　　首先，通常认为民间经济主体不成熟，缺乏从事金融业的资本实力和经营才能，存在着过度冒险倾向，因此需要对其进入农村金融市场进行严格限制，但这一理由在逻辑上是自相矛盾的，在实践中也是不成立的。从逻辑上讲，不对其开放农村金融市场，民间资本就永远无法成长、壮大，因此声称由于民间资本不成熟就严格限制其进入农村金融领域是一个悖论。从实践来看，当前改革中民间资本踊跃申请设立新型农村金融机构，表明民营经济具有相当的资本实力和经营才能，而投资于金融业仅凭存、贷款之间三个百分点以上的利差就可稳定地获得30％以上的盈利(25)，民间资本完全没有必要冒险经营。

　　其次，以国有金融资本主导农村金融体系来保证农村金融稳定的观点实际上并不可靠。发展中国家的经验表明，由国有金融资本主导农村金融市场尽管可以带来农村金融短暂的、表面的稳定，但这种稳定是以牺牲经济效率为代价的，是一个低效的均衡，金融机构严重的亏损和坏账积累隐藏着长期的、系统性金融风险。我国建国以来的农村金融发展状况验证了这一点，无论是农村信用社还是农业银行都面临着严重的亏损和资产质量低下的威胁，在经历了多轮改革之后这种状况仍然没有得到明显改善，造成了农村资金大量外流，农村融资困难，成为阻碍农村经济发展的重要制约因素。

　　再次，即使考虑到国有金融资本在保证农村金融稳定方面的基础性作用，也并不意味着增量改革应以其为主导。在维持现有商业银行的存量地位并对之进行改革以确保农村金融的稳定的前提下，增量改革完全可以引进更多的民间资本，转向更多的机构创新和提高效率上来，而现有商业银行则可以通过为民间金融机构提供间接资金支持转变作用方式。

　　最后，在防范农村金融风险、保证农村金融稳定方面，通过率先在农村地区建立基于风险保费的存款保险制度也要比由现有商业银行主导增量改革的做法更有效，更具长期性和根本性。在效率没有明显提高的情况下，由现有商业银行主导增量改革只会导致国有金融资本低效扩张，增加长期金融风险。而建立显性的农村存款保险制度不但可以有效抑制人们普遍担心的民间资本风险行为，消除国家所不愿意承担其免费分享政府隐性担保问题；而且还有利于防止现有商业银行利用农村金融“外部性”来套牢国家，迫使其提高经营效率。

　　总之，强调“外部性”问题并不意味着完全由国有金融资本来主导农村金融市场，那种认为只要坚持以国有金融资本为主导就可以保证中国农村经济社会进而整个国家政治稳定的观点，恰恰是改革三十年来农村金融改革踌躇不前的主要原因。因此在对农村金融体系进行存量改革的同时，至少在增量改革中应该引进更多的、更有效率的民间资本，才能从根本上改善农村金融状况，促进农村经济社会的长期发展。

　　五、主要结论及政策含义

　　为了解决农村融资难问题，我国启动了以村镇银行、(小额)贷款公司和资金互助社等新型农村金融机构试验与推广为特征的新一轮农村金融体系改革，其显著特点是以现有商业银行为主导来组建村镇银行和贷款公司，同时适度放宽民间资本进入农村金融市场，设立小额贷款公司和资金互助社并进行了审慎的监管。为了深入理解本轮改革的思路并对改革政策效果进行恰当的评估，本文从能否改善农村融资条件的视角出发，比较分析了新型农村金融机构的经济可行性及改革背后的逻辑。新型农村金融机构能否改善农村融资条件取决于各自的监督效率，进而决定了各类机构的发展方向和改革的成败。研究结果表明：现有商业银行缺乏明显的监督比较优势，由其组建的村镇银行和贷款公司将难以长期持续经营；小额贷款公司因需要全部自有资本运营，对民营资本监督效率提出了过高要求而难以在农村地区普遍设立；资金互助社从农户生产经营中内生出来能有效实施相互监督，可显著改善农村融资条件，当与专业合作社或龙头公司等新型农村经济组织联合发展时更是如此。上述理论分析结论与改革现实之间存在着较大反差，其背后的逻辑是：在政府隐性存款担保下，国家出于防范金融风险的需要选择由现有商业银行为主导来组建新型农村金融机构，而商业银行为了经营特许权价值宁愿承担短期亏损也有积极性。

　　当前以现有商业银行为主导的新型农村金融机构改革更多地体现了控制风险的需要，对民间资本的进入实施了诸多过严的管制，这种改革思路只会强化原有政府外生主导的存量金融体系，而不利于内生增量体系的成长。中国改革模式的成功经验表明，在搞好存量改革的同时，关键是增量改革要逐步培育起新兴的市场力量来推动发展环境的根本改变。这就要求在当前改革中赋予农民更多的金融交易权，鼓励民间资本进入农村金融市场，允许民间经济主体自发地进行各种金融创新。藉此改善农村融资状况，提高增量改革的效率，并通过竞争和创新示范效应逐步推动存量金融的改进，最终促进整个农村金融体系的完善。

　　注释：

　　①各类新型农村金融机构的性质、准入、业务范围及监管规定详见银监会网站：http://www.cbrc.gov.cn。值得一提的是贷款公司和小额贷款公司之间的区别和联系。贷款公司由商业银行和农村合作银行全额出资发起组建，归银监会监管；而小额贷款公司则由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，归各省政府负责监管。其共同点都是为农民、农业和农村经济发展提供贷款服务的非银行业金融机构，不能吸收存款。

　　②以重庆市为例，自2008年8月初该市颁布有关小额贷款公司设立的文件后，相关企业便表现出浓厚兴趣，其中以民营企业最为踊跃。截至2009年7月底，在已批准设立的66家小额贷款公司中，提出申请的90％为民营企业。资料来源：http://www.zgjrw.com/News/20091022。

　　③张杰(2003)将内生金融理解为在客观供求刺激下民间自发组织形成的为民间经济融通资金的所有非公有经济成分的资金运动。最初的农村信用社、私人借贷、钱背和私人钱庄、合会等，都应划入内生金融。外生金融，是指由政府自上而下设立、安排并由正规金融机构主导的一种资金运动。如农业银行、农业发展银行和现在的农村信用社。本文的划分标准与之基本相同。

　　④根据银监会规定，设立村镇银行必须由银行业金融机构作为主要发起人，且控股比例不低于20％；单一自然人持股比例、单一其他非银行企业法人及其关联方合计持股比例不得超过10％。任何单位或个人持有村镇银行、农村合作金融机构股份总额5％以上的，需要事先经监管部门批准。

　　⑤如农业银行在湖北和内蒙古、建设银行在湖南、民生银行在四川分别设立村镇银行。汇丰银行、花旗银行和渣打银行等外资金融机构也投资设立了7家新型农村金融机构。

　　⑥这一现象在上海、重庆等地表现得尤为明显。以重庆市为例，截至2009年7月底，在已经批准设立的66家小额贷款公司中，有53家处在一小时经济圈所包含的区县，而较为偏远的几个区县仍然没有小额贷款公司申请设立。资料来源：http://www.zgjrw.com/News/20091022。

　　⑦具体内容参见2009.2银监会和农业部联合印发的《关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见》。

　　⑧与其他领域的增量改革以推动体制外力量的成长不同，本轮改革更多地表现为体制内力量的扩张。

　　⑨Tirole(2006)总结了提高借款人融资能力的各种机制，包括抵押品和担保、引进监督者、分散化效应、声誉机制(或社会资本)、长期关系、威胁中止进一步融资、控制权配置与公司治理等。

　　⑩实践中监督活动成本主要表现为贷前调查、贷时审查和贷后检查时所发生的成本。

　　(11)监督技术与监督方式之间存在一定的联系，一般认为民间借贷(直接监督)和合作金融(相互监督)是建立在人缘、地缘和血缘关系基础上，监督者可以低成本地获取信息，在监督效果上比金融中介贷款(代理监督)更有效。监督技术差异主要体现在c的大小或对B(c)的影响上，c或B(c)越小表明监督技术越具有优势。本文以监督成本c的不同来表示监督技术差异。

　　(12)限于篇幅，以下所有命题和推论的证明将省略，感兴趣的读者可向作者索取。

　　(13)在农村金融市场上商业银行的经营低效为众多文献所支持，原因在于其信息获取上处于劣势，缺乏有效的执行机制(Stiglitz，1990)以及金融交易规模较小，因而面临较高的信息搜集成本、监督成本和执行成本(Folro et al.，1991；Besley，1995)，同时还会因管理层级过长增加管理成本和代理成本(张杰,2007)，而专业化管理和规模优势则很难发挥。除了基于文献的一般理论分析外，我国商业银行在农村地区的低效还可以从历史事实及与现状的对比中得到证实(详见第四部分分析)。上述结论并不排斥商业银行可以通过农村新型经济组织进行融资模式创新在农村金融市场上发挥重要作用(见第三部分结尾的讨论)。

　　(14)互联合同定义为将不同市场分开的交易条款和条件联结起来，形成一揽子交易的合同(Bell，1988)。

　　(15)如当前我国农村正逐步趋向于形成一种包括劳动力、技术、信息、土地、资金、企业家才能等在内的“全要素合作”的新型农民合作组织发展模式(王曙光，2010)。

　　(16)东南亚金融危机后，为了减少信贷坏账和经营亏损，国有商业银行从1998年开始大举撤并县及县以下农村机构网点，分支机构总数由1997年底的15251家下降到2001年末的12529家，减少了2722家。

　　(17)本轮新型农村金融机构改革的特点凸显了中国特色的以部门主导改革模式的局限性。在农村金融改革中，当监管部门面临着改革创新和控制金融风险的两难冲突时，往往会强化风险防范而抑制创新，更易形成以现有商业银行为主导、对民间资本准入进行审慎限制的增量改革模式。

　　(18)受资料获取上的限制，这里得出的结论仍需作进一步的稳健性检验。

　　(19)这与蔡跃洲、郭梅军(2009)得出的2004年以来我国上市银行全要素生产率略有下降的结论一致。

　　(20)根据我们对四川省试点情况的调查，截至2009年末，该省共组建新型农村金融机构17家，分别是村镇银行14家、贷款公司2家、农村资金互助社1家。其中有15家机构实现盈利，2家亏损。

　　(21)如我们调研中的邛崃国民村镇银行通过创新“银行+公司+农民专业合作社+农户”模式，加大对邛崃县域养猪一条龙的农业产业化金融服务，同时还在支持农民专业合作社发展方面作了积极探索。

　　(22)否则我们会特别难以解释为什么同一家商业银行会在同一区域同时设立村镇银行和贷款公司，因为对于相同的银行来说，村镇银行总是占优于贷款公司。

　　(23)与上个世纪国有银行在农村广设分支机构的情形相比，现有商业银行只需要设立少数小型农村金融机构即可获得大量的特许权价值，而维持成本则要低得多。

　　(24)审稿人提醒我们关注农村问题的“外部性”对于农村金融改革的重要影响，这里的讨论受此启发。

　　(25)考虑到贷款利率上浮与经营费用两个因素可以相互抵消，粗略计算一下，资本收益率=资产收益率×杠杆率=资产收益率/资本充足率=3％/8％=37.5％。

作者介绍：洪正，西南财经大学中国金融研究中心（成都 610074）。