[学术动态]中国土地政策改革| 城乡规划管理与政策(赵蔚)

2015 年中国提出供给侧结构性改革后，政策重点在消化过剩的产能、发展服务业，和经济结构性改革方面。其中土地改革是一系列改革举措中最能体现政策导向的改革。2017 年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，明确：建立农村集体经营性建设用地入市制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，明确入市范围途径。改革完善农村宅基地制度，探索进城落户农民自愿有偿退出或转让宅基地，改革宅基地审批制度。完善土地征收制度，缩小土地征收范围，探索制定征收目录，严格界定公共利益用地范围，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

土地流转新政主要举措：①加快土地确权。确权以后有利于土地流转，通过农村集体土地确权登记发证，解决农村集体土地权属纠纷，依法确认农民土地权利，强化农民特别是全社会的土地物权意识，有助于在城镇化、工业化和农业现代化推进过程中，切实维护农民权益。②规范土地流转。逐渐严格土地流转管理，规范流转程序，完善合同管理，流转合同标准化，流转期限不得超过第二轮农村土地承包期的剩余年限。③基本农田保护制度。坚守18 亿亩耕地红线，保障国家粮食安全。④搭建土地交易平台。为农地入市搭建平台，建立县、乡、村三级土地流转管理服务机构。搭建县乡村三级宽带网络信息平台，公开土地流转信息，加强对流转信息的收集、整理、归档和保管，为广大农户提供土地流转政策咨询、土地登记、信息发布、合同制定、纠纷仲裁、法律援助等服务。⑤土地承包权抵押贷款。鼓励土地承包经营权抵押贷款，解决种植大户因资金短缺不能满足规模种植需要的问题，有效破解种田大户发展的资金'瓶颈'难题，促进了农业产业集约化经营。有助于涉农金融机构探索农村金融产品和服务方式创新工作，加快建立农村现代金融制度，促进了农村地区加快对耕地承包经营权证的颁发进度、完善农村耕地流转市场及健全农业风险保障机制建设等方面的农村体制机制创新，并不断提高农业生产经营组织化程度。⑥城乡统一的建设用地市场。建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。⑦推进城镇化建设。农村宅基地流转的主体可以是本集体经济组织成员，可以是其他村集体经济组织的成员，也可以是城镇居民。《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》的主要内容为：土地流转和适度规模经营。①总体要求：加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系和走生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路。②基本原则：稳定农户承包权，放活土地经营权；充分发挥农民首创精神，鼓励创新；坚持依法、自愿、有偿，以农民为主体；坚持经营规模适度，确保农地农用，重点支持发展粮食规模化生产。③稳定完善农村土地承包关系。④推进土地承包经营权确权登记颁证工作。⑤鼓励创新土地流转形式。鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。规范土地流转行为。加强土地流转管理和服务。⑥合理确定土地经营规模。⑦扶持粮食规模化生产。⑧加强土地流转用途管制。⑨加快培育新型农业经营主体：发挥家庭经营的基础作用；探索新的集体经营方式；加快发展农户间的合作经营；鼓励发展适合企业化经营的现代种养业；加大对新型农业经营主体的扶持力度；加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范。⑩建立健全农业社会化服务体系：培育多元社会化服务组织；开展新型职业农民教育培训；发挥供销合作社的优势和作用。

全国各地农村土地流转的形式有以下几种。

(1)山东省枣庄市：土地使用产权证盘活土地

资本枣庄市的农村土地制度改革由三个组成：发放土地使用产权证、建立农村土地使用产权交易市场、发展农村土地合作社。2008 年9 月，山东省枣庄市山亭区徐庄镇成立中国第一家农村土地使用产权交易所，首批为徐庄土地合作社的280 户农民颁发了土地使用产权证。农民可使用土地使用产权证作抵押，向信用联社申请贷款，进行农业基础建设和采购。

枣庄在改革过程中，尽可能地规避农民的失地风险。具体做法如下：一是规定合作社基本成员中农民不低于80%,出资获得的附加表决权总票数不超过本社成员基本表决权总票数的20% 。这两个“80%”，保证了工商业资本不能在土地合作社中占有主导地位，从而保障了农民对土地的长期控制权。二是引入农业保险机制，并且政府对农业保险给予保费补贴，大大降低了农村土地合作社土地使用权的抵押风险。三是规定土地合作社只有最多不超过1/3 的部分可以抵押贷款，土地使用权抵押的年限不能超过3 年。保证了农民不会长期全部失地。

(2)浙江温州：有偿转包新模式促进农地规模化经营

为破解市场经济活跃地区“有地不种，想种没地”的难题，浙江省温州市通过创新耕地流转模式，实现粮田向种粮能手、村级集体、专业合作社集中，并实施全程机械化服务，遏止了耕地抛荒现象，稳定粮食生产。为农户把承包田有偿转包给大户集中经营，模式包括“招投标式转包”、“中转站式转包”和“中介机构合同转包”等三种。除了大户以外，村集体代耕代种也逐渐成为温州粮食生产的主体之一。通过专业农场、农机专业合作社、粮食专业合作社对粮食生产实行“统一翻耕、统一育秧、统一播种、统一植保、统一收割”的“一条龙”有偿服务，或提供某一关键环节偿服务，实现土地耕作社会化服务。

(3)北京：集体土地流转

北京拟借鉴天津的“宅基地换房”模式，推行集体土地流转试点工作，试点核心为农民整体拆迁，共同搬进新盖的楼房;农民原居住区域用于耕地保护和适度的商业开发。北京的试点将采取项目包装模式进行，拆旧区域和建新区域要协调平衡。旧区域的农民拆多少房子、恢复多少耕地，跟新区域盖多少楼房要挂钩。对于建新所需要的资金数量，将采用整体评估的方式，以确定是否需要再拆旧区域进行商业开发。

据了解，关于试点农民宅基地拆迁后、搬入新房是否拥有产权及使用权归属，北京市有关部门目前尚未有定论。但这种土地流转方式可以改善农民的基本生活条件，弥补了城市产业建设用地不足的状况，促进了地方经济发展，预计节地2000 多亩并变成耕地，实现保护国土资源的初衷。

(4)山东宁阳：股份+合作

山东省宁阳县探索土地承包经营权流转新机制，建立起“股份+合作”的土地流转路子和“底金+分红+劳务收入”的土地流转分配方式。这种方式使得当地农民土地流转后收入多了、自己自由支配的时间多了，还省去了后顾之忧，旱涝保收，日子过得更加充实。这种土地“股份+合作”流转模式主要有四大特点：①农户以土地经营权为股份共同组建合作社；②合作社按照民主原则对土地统一管理，不再由农民分散经营；③合作社挂靠龙头企业进行生产经营；④合作社实行按土地保底和按效益分红的方式。具体分配方式是：按当年盈余的10%提取公积公益金，10%提取风险金，80%按股分红。公积公益金用于扩大服务能力或弥补亏损、发展合作社事业和社员福利事业;风险金用于合作社生产、营销遭遇重大经济损失时补贴。

(5)成都：农村产权交易所

2008 年10 月13 日，成都首家农村产权交易所在成都市正式揭牌，以创新为手段、市场为导向，为林权、土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权、农业类知识产权、农村经济组织股权等农村产权流转和农业产业化项目融资提供优质高效的专业服务，并凭借广泛的资源、信息渠道及规范的市场体系，为推动农村产权的合理流动、促进农村资本的有序流转、优化农村资源配置、促进传统农业向现代农业跨越、增加农民收入、繁荣农业农村经济提供了有效的平台。

(6)浙江嘉兴：城乡统筹两分两换

“两分两换”，就是把宅基地和承包地分开，搬迁和土地流转分开，以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障。2008 年，浙江省委、省政府在杭州、嘉兴、义乌、温州、台州等地建立三大省级综合配套改革试点区进行试点，以实现农田规模集约经营。

(7)安徽宣城：农村房屋产权作为抵押物

安徽省宣城市从1997 年开始试点农村房屋产权登记制度改革，使农村房屋产权在进一步明晰后进入银行作为抵押物，并允许进行交易。农村房屋产权实现规范流转之后，当地农民数量庞大的房屋资产，迅速化为资金流动起来，农民融资能力大大提高。

我国现行法律禁止农村集体土地使用权单独转让，但在农村房屋所有权发生流转的情况下，其名下的宅基地使用权转让并不禁止，只是杜绝了农房出卖之后再次申请宅基地。目前这一模式仍处于探索阶段，国家应尽快在全面开展农房初始登记基础上，建立有条件的交易制度，把作为生活资料的农村房屋激活为积极的生产要素。

（供稿：康岚）

URBAN PLANNING FORUM     Since 1957

创新性、前瞻性、学术性

中文核心期刊、中国科技核心期刊、中国人文社会科学核心期刊、中文社会科学引文索引来源期刊（CSSCI）、中国期刊全文数据库（CJFD）全文收录期刊，中国学术期刊综合评价数据库（CAJCED）统计源期刊，中国科学引文数据来源期刊，RCCSE中国核心学术期刊