近年来日本环境污染防治的特点.举措及趋势

近年来日本环境污染防治的特点、举措及趋势

内容提要:当前环境问题已成为世界各国关注的重大议题之一。近年来日本的环境污染防治取得新进展,其主要特点表现为:构筑低碳社会、依靠技术进步和推进区域循环圈等。为此,日本政府采取了一系列重要措施。本文围绕其主要特点、重要举措、背景分析与前景展望等问题,对日本近年的环境污染防治进行探讨。在中国大力加强环境污染防治的重要时期,研究日本的经验及做法具有较强的现实意义。

(注:作者系河北大学日本研究所教授。)长期以来,日本高度重视环境污染的防治工作。随着《21世纪环境立国战略》的实施,近年来该事业又有了新进展。环境省2008年《环境、循环型社会白皮书》公布的数据显示:到2006年,日本温室气体排放总量为13.4亿吨,与《京都议定书》规定的基准年(1990年)相比超过6.2%(2000年同比超过8.0%)。其中,二氧化碳(CO2)的排放量为12.74亿吨。从发展来看,2000—2004年CO2排放量呈上升趋势,从12.37亿吨增至12.79亿吨;从2005年开始减量,2005年为12.93亿吨,2006年降为12.74亿吨。与此同时,日本大气环境质量也有了明显改善。2001—2006年,日本二氧化氮(NO2)的环境达标率从99.2%提高到100.0%。其中,汽车排放尾气的达标率从80.0%增至90.7%。此外,日本的水污染状况也大为改观。日本的公共水域水质环境标准分为人身健康项目和生活环境项目两类。1999—2006年,人身健康项目达标率由99.2%增至99.3%,生活环境项目达标率更由78.7%增至86.3%;其中,河流达标率从81.5%增至91.2%,湖泊达标率由45.1%增至55.6%。土壤污染也得到较好控制。到2007年3月,各都道府县对超过土壤污染标准值的6306公顷农用地制定了土壤污染对策。其中,已有87.3%的受污染农用地得到改良。可以说,近年来日本的环境污染防治事业取得了较大的进展。

一近年来日本环境污染防治的主要特点

近年来日本的环境污染防治有以下三个主要特点。

(一)构建低碳社会

近年来的日本环境污染防治是以构建低碳社会为目标的。

1.确立低碳社会的基本理念。2007年9月,日本中央环境审议会公布了低碳社会的三项基本理念:(1)实现低碳化。在产业、行政、民间等社会各领域,改变大量生产、大量消费、大量废弃的发展模式,推进节约型能源和低碳能源的利用,确立低碳社会经济体制。(2)实现观念转变。即改变以往奢侈型人均碳排放水平,通过社会体制变革实现观念转变,为构筑低碳社会创造条件。(3)实现人与自然的和谐。通过对森林、海洋等自然环境的保护、促进各地区生物能源的利用等,确保人与自然和谐相处。

2.构筑低碳城区结构。(1)推广智能交通系统(ITS)。为促进城市公共交通的利用,各城市正在进行新铁路线和环状道路网的建设健全,积极推广ITS。其中,汽车驾驶导向系统、道路交通信息系统、中途不停车自动收费系统等信息技术都已付诸应用。这在相当程度上解决了道路堵塞、交通事故频繁、环境恶化等道路交通问题。2005年丰田市开始启用ITS,市内日均公交利用人数增加了18%,年均CO2排放量削减了6万吨。(2)构筑绿色物流体系。大力实施绿色物流相关政策,通过货主、物流企业等的合作,降低环境污染。根据《都市再生计划》的安排,日本早在2001年6月就以首都圈为对象进行试点,通过公路、铁路、海路等各种运输部门合作,组建废弃物海陆安全综合运输网,以构筑环境负荷小的绿色物流体系。

(二)依靠技术进步

近年来日本环境污染防治的新进展,更加依靠技术进步。

1.加大环境保护的科技投入。2000—2004年,日本的环境保护研究费从5326亿日元增至

8252亿日元,年均增长率达到11.5%。(注:文部科学科学技術白書 2006年、377頁。)再者,环境省的科技经费总额也从2006年的289.4亿日元增至2007年的314.5亿日元,年增长8.7%。

2.技术创新日益增强。研究开发费占国内生产总值(GDP)的比率和研究开发费占企业销售收入的比率,分别从国家层面和企业层面衡量着技术创新投入强度。日本的这两个指标都处于世界前列并一直呈上升趋势。2006年,日本的研发费总额为18.5万亿日元,占GDP的比率为3.61%,居世界首位,美国为2.6%,英国为1.78%,欧盟27国为1.84%。从企业层面来看,日本汽车企业的研发费占销售收入的比率一直处于高位,2000年为4.09%、2001年为4.44%、2002年为4.56%、2003年为4.63%、2004年为4.80%、2005年为4.74%。(注:文部科学科学技術白書2007年、http://www.mext.go.jp。)

(三)形成区域循环圈

近年来的日本环境污染防治,充分发挥地方优势,形成多层次的区域循环圈。

1.构筑以区域循环圈为基本框架的区域发展格局。日本在2008年《环境、循环型社会白皮书》中明确提出:“循环型社会基本计划的重点之一,是构筑区域循环圈。”亦即构筑与资源循环的性质和区域特点相适应的社区、地区乃至全国规模的区域循环圈,从而形成区域循环经济发展的新动力。(注:環境環境•循環型社会白書2008年。)

2.实现区域环保设施的共建共享。从2001年6月开始,日本逐步在大都市圈建设无垃圾型城市。作为第一阶段的计划,以东京都、埼玉县、千叶县、神奈川县为对象进行试点。据此,2001年7月成立了“首都圈无垃圾型城市推进协议会”,2002年4月制定了中长期计划,确定超过国家基本要求的废弃物减量目标,要求各都县充分利用本地区产业集聚和基础设施的有利条件,集中兴建废弃物处理及综合利用设施。事实上,东京都的日野市早在2000年就制定了《创建无垃圾型城市计划》,向近三万市民阐明“垃圾改革”的意义,实行以户为单位的垃圾分类收集。其结果是,一年后日野市实现垃圾减量50%。(注:環境環境白書 2004年、35—36頁。)

3.创建生态工业示范园区。从2003年起,日本启动“生态工业园区”的建设,选定北九州市等七个市镇进行试点。其中,北九州市生态工业园区的建设很有特色:(1)园区的目标是尽量减少废弃物,将园区内一个企业产生的副产品用作另一个企业的原材料,通过废弃物交换及循环利用等手段,实现园区内废弃物的“零排放”;(2)园区建成综合性环境产业基地,努力发展成环境技术研发、教育培训、科技示范及静脉产业发展的重要基地。

二近年来日本推进环境污染防治的重要举措

(一)完善法制建设

日本是一个注重法治的国家,在实施环境污染防治上也首先从完善法制环节入手。

1.制定并完善循环经济立法。日本是目前世界上循环经济立法最完善的国家之一。在当前统一推进低碳社会、循环型社会及环境友好型社会的建设中,其法律体系可分为三个层面:一是基本法,即《建立循环型社会基本法》(2000年6月颁布);二是综合性法律,包括《废弃物处理法》、《资源有效利用法》等;三是专项法,包括《容器和包装物的分类收集与循环利用法》、《特种家用电器再利用法》、《建设再利用法》、《食品再利用法》以及2001年4月颁布实施的《关于把握特定化学物质对环境的排放量以及促进改善管理的法律》(简称PRTR法)等。依据上述各法,日本从2001年开始大力控制污染物的排放量,扩大资源再利用,为建立“循环型社会”奠定基础。

2.加强监管,严格执法。近年来,随着循环经济立法的日臻完善,日本的司法监管力度也日渐增强。2001—2007年,日本环境犯罪的立案件数从3024件增至7435件,增长近1.5倍。同

期,环境违法的起诉率也达到66%以上。

(二)推进技术开发

新世纪伊始的日本环境污染防治,立足于大力加强具有战略性的技术开发和普及。

1.政府积极推进环境污染防治的技术创新。日本在第三次《科学技术基本计划》(2006—2010年)中,将“飞跃性知识发现和发明”作为国家基本政策目标之一。计划中涉及环境领域研发的主要内容有:(1)地球气候变暖研究;(2)无垃圾型、资源循环型技术研究;(3)环境友好型流域及城市再生技术研究;(4)危险化学物质综合管理技术研究;(5)全球水循环变动研究;(6)先导研究,构筑新的理论框架等等。2007年,在环境现状、环境污染变化、防止环境污染以及污染环境修复等领域,日本环境省等八府省所属26个研究机构共确立了64项国家级研究课题。(注:環境環境•循環型社会白書 2008年。)

2.大力发展环保产业。首先,发展新能源产业。近年来日本大力推进燃料电池、太阳能发电、生物能源等新能源的研发。如经济产业省正在大力发展和普及以燃料电池为动力的下一代环保汽车,计划到2010年普及燃料电池汽车5万辆,2020年为500万辆,2030年达到1500万辆。随着燃料电池汽车的普及,日本还计划建设燃料电池汽车的配套设施

“氢能添加站”,争取到2020年建成3500个“氢能添加站”,2030年增至8500个。(注:文部科学科学技術白書 2006年、229頁。)其次,发展环保设备制造业及环保相关服务业。2005年根据经济合作与发展组织的环境分类调查,环境省推算日本环保设备制造业及服务业产值已达44万亿日元,可创造的就业机会为102万人,与2000年相比分别增长46.6%和32.5%。(注:環境環境•循環型社会白書 2007年、http://www.env.go.jp/po/icy/hakusyo。)目前,日本的环保设备制造业已能生产大气污染防治、污水处理、废弃物处理、土壤水质净化、防噪音振动以及环境测定分析等多种类机械产品,成为国民经济和出口贸易的支柱产业之一。

(三)充分运用财税信贷手段

2002年,针对企业从事环境污染防治技术开发,日本在税制方面制定了四项扶植制度:(1)增加试验研究费的特别抵扣制度;(2)与试验研究费总额有关的特别抵扣制度;(3)强化中小企业技术基础的税收制度;(4)研发设备的特别折旧制度。其中,尤以增加试验研究费的特别抵扣制度最为突出。该制度规定:以2003年3月31日为新税制事业年度期限,该年度试验研究费金额比过去五年中最高三年的平均额有所增加时,其增加部分的15%可从法人税中抵扣,但抵扣额不得超过应缴法人税的12%。日本还对企业添置列入目录的111种环境污染防治和节能减排的新设备实行税收减免优惠。2006年税制改革规定:企业购置上述设备,其购置费的30%可作为特别折旧,据此减免的税收约占设备购置费的7%。政府金融机构还对企业购置相关设备实施低息贷款。如2005年,日本政策投资银行发放低息贷款6笔,金额为26.2亿日元;中小企业金融公库发放73笔,金额为653.4亿元;国民生活金融公库发放106笔,金额为14.38亿日元。此外,从2000年4月起,日本政府还从尊重地方课税自主权出发,允许地方政府设立地方税法以外的税收项目,如征收废弃物相关税等。到2008年1月,日本47个都道府县中,三重县等27个道府县和57个市分别制定了《产业废弃物税收条例》。

(四)实施自主行动计划

1.制定和实施自主行动计划。自主行动计划是日本为实现《京都议定书》减排目标而实施的实现企业自我约束的行动计划。2007年,产业结构审议会、综合资源能源调查会与中央环境审议会合作,对经济产业省所管辖的39种行业进行了跟踪调查。其中,有4种行业制定了新的自主行动计划,有22种行业修订了减排目标。其他各省厅也对所管辖行业的自我行动计划实施了评价和检查。结果显示,有10种行业重新制定了自主减排计划,有13种行业将定性目标改为定量目标,有9种行业被列为政府严格督促检查的对象。

2.推进国内自主参加的碳排放量交易制度。从2005年起,日本开始实施“自主参加的国内碳排放量交易制度”。这是运用市场手段,促进企业等削减CO2排放量的一项重要举措。从

第一期参加的31家企业的实施结果来看,到2007年9月为止,

CO2排放量减少了29%。而且,随着世界碳排放量交易市场的扩大,日本国内碳排放量交易制度也更加完善,参加企业进一步增加,到2008年已有150多家企业。(注:環境環境•循環型社会白書 2008年。)

3.企业自主实施环境污染防治。日本的塑料袋使用量非常大,不仅造成了对原油的大量消耗,也导致了白色污染。对此,2007年4月,日本超市龙头企业永旺公司主动与环境省签署协议,争取到2010年前将公司所属店铺的塑料购物袋使用量削减一半。该公司实行积分卡制,顾客结账时如不需要塑料袋可积1分,积满20分,可换取一个布质购物袋或享受减付100日元的优惠。目前永旺公司的顾客自备购物袋的比率已达到80%以上。

(五)推进温室气体吸收源对策

为减少温室气体排放,近年来日本对森林的整治和保护尤为重视,将其视为温室气体吸收源对策。为实现《京都议定书》的达标计划,日本需要通过森林吸收1300万吨CO2(约合基准年总排放量的3.8%)。为此,日本政府采取了综合性的森林吸收源对策,包括:(1)健全森林的整治体系;(2)推进防护林的管理和保护;(3)加强木材及木质生物能源的综合利用;(4)实施森林美化工程等。2000—2006年,日本全国的防护林从8867千公顷增至11654千公顷,增长31.4%。其中,水源涵养防护林从6387千公顷增至8775千公顷,增长37.4%;土壤流失防护林也从2154千公顷增至2538千公顷,增长17.8%。(注:国土交通土地白書 2007年、http://www.mlit.go.jp。)

(六)实施政府率先实行计划

依照《气候变暖对策推进法》及《京都议定书》的规定,从2005年4月起,日本政府决定实施“率先实行计划”,规定:政府机构及所属事业单位排出的温室气体,要实现2006年比2001年削减7%的目标。实施的结果是,2006年政府及所属事业单位的温室气体排放总量为170.6万吨,比2001年减少14.5%。2006年日本政府又制定了新的率先实行计划,规定:到2010—2012年,政府及所属事业单位的年均温室气体排放量比2001年削减8%。(注:環境環境•循環型社会白書 2008年。)

日本地方政府也依法采取了一系列措施:(1)地方政府及所属事业单位相继制定率先实行计划。(2)地方政府依据各地区的自然社会条件,制定抑制温室气体排放的综合计划,即地区推进计划。(3)都道府县设置防止气候变暖活动推进中心,作为本地区开展活动和调查分析的机构。(4)都道府县委任防止气候变暖推进负责人,负责开展本地区的推进工作。(5)建立由地方政府、都道府县推进中心、防止气候变暖推进负责人、企业经营者及市民等组成的防止气候变暖地区协议会,共同推进本地区的环境污染防治工作。

(七)开展国民运动

为推进环境污染防治,日本持续开展了国民运动。

1.开展清凉商务等环境协调型活动。在企业实施夏季空调设定温度不低于28℃的制度同时,在公共场所、大型商业设施、电影院及银行等场所也加以普及。在各企业实施冬季空调设定温度不高于20℃的制度同时,从2006年开始将此举推广到各个家庭,希望从国民的衣食住等各个环节落实环境污染防治对策。

2.开展“削减CO2,减少照明”活动。日本政府与非营利法人合作,呼吁全国在夏至当天关闭照明设施及家用电器。此举已有63138个单位及家庭参与。

3.普及教育,培养人才。2003年7月,日本颁布《关于增强环境保护及环境教育的法律》,积极开展国民环境教育。如实施“儿童环境俱乐部事业”、“家庭环境事业”、“学校环境改善及环境教育事业”等,试图通过环境教育活动实现国民从自身做起推动环境污染防治的目标。(注:同上书。)

(八)推进国际环境合作

随着《新环境基本计划》的实施,推进国际环境合作已越来越成为日本防治环境污染的重要举措之一。

1.积极推进国际合作研究。首先,积极参与联合国及地区间的国际环境合作。如参与发达国家首脑会议、联合国各种委员会、经济合作与发展组织、亚太经济合作会议、东盟与中日韩领导人会议等,围绕全球环境问题、经济产业可持续发展等问题积极开展国际合作研究。其次,开展地方政府的国家间合作。到2002年为止,日本87%的都道府县、100%的政令指定市、21%的中小城市,都开展了国际环境合作。在地方政府进行的153项国际环境合作中,最多的是“水环境污染防治”(30项),再有就是“人才培养”(27项)。

2.积极开展国际学者交流。1999—2005年,在日本的大学及研究机构中的外国学者,从22.1

万人增至34.9万人。这些学者中,来自亚洲的占48.9%,欧洲的占25.5%,北美的占17.5%。而日本派出的学者也从9.4万人增至13.7

万人,其中,派往亚洲的占33.6%,欧洲的占31.0%,北美的占28.3%。(注:文部科学科学技術白書 2008年、http://www.mext.go.jp。)

这表明,亚洲、欧洲已成为日本开展包括环境在内的国际学者交流的主要地区。

3.积极开展国际信息交流。日本科学技术振兴机构从1987年起就与美国、德国等国的相关机构构筑起“国际科技信息网”,现已提供包括环境污染防治在内的200多种科技信息资料。环境省每年还出版英文版、日文版的《环境、循环型社会白皮书》、并向国外发行,此外,也通过亚洲太平洋环境信息因特网提供日本的环境信息。(注:文部科学科学技術白書 2004年、346—347頁。)

三背景分析与前景展望

近年来日本积极推进环境污染防治,是有其深刻背景的。

(一)转变经济发展模式的现实要求

2000年,日本经济社会活动的资源投入总量约为21.3 亿吨。其中,约有一半被废弃掉,而废弃物中实现回收再利用的也仅有2.2亿吨,只不过是资源投入总量的十分之一左右。(注:環境環境白書 2003年、21頁。)大量生产、大量消费、大量废弃的经济发展模式,已使日本的环境与资源不堪重负。为尽快建立资源不断循环利用和低碳型的经济社会发展模式,早在2000年12月,日本就制定了《新环境基本计划》,明确提出:“以环境负荷小的资源循环利用为基础,实现可持续发展的社会经济体制。”计划还制定了四项重点环境政策:(1)实行污染者负担的原则;(2)提高环境保护的效率;(3)坚持预防为主的方针;(4)推行环境风险制。(注:環境環境白書 2001年、28—30頁。)2008年实施的《21世纪环境立国战略》和第三次《环境基本计划》,更明确地提出确保城市大气环境、健全水循环等五项重点任务。这些环境战略和基本计划的制定和实施,既对日本转变经济发展模式提出了现实要求,也起到了积极的指导作用。日本积极推进环境污染防治工作是必需的,也是可行的。

(二)吸取公害肆虐与治理的经验教训

20世纪50—60年代,在政府优先发展经济政策的推动下,公共投资向产业基础设施高度集中,企业也一味追求经济效益,日本成为“世界公害大国”。1971年日本第65届国会集中审议公害问题,并制定和修订了14项环保相关法律,成为日本环境政策的转折点。70年代日本政府分别针对大气、水质等制定“环境标准”,并对企业废气废水的排放进行“浓度限制”。各市町村也与辖区内企业制定“防公害协议”,逐步形成企业必须遵守的社会公约。经过艰辛努力,日本成为世界治理公害的先进国家。由公害大国转变到公害治理先进国的经验教训,至今依然是日本推进环境污染防治、发展循环型社会的内在动力。

(三)提高产业国际竞争力的急切需要

据瑞士国际经营开发研究所每年发表的《国际竞争力报告》显示,1989—1991年日本产业国际竞争力居世界首位,此后急剧下降,1999年为16位,2000年为17位,2001年为26位,2002年更降至30位;虽然从2004年开始有所回升,但直到2007年也仅为24位。(注:文部科学科学技術白書2008年。)这主要是日本制造业生产率下降所致。日本制造业全要素生产率在1985—1990年间年均为2.3%,1990—1995年则降至年均-0.2%:两个五年间的降幅达到2.5个百分点。为此,日本政府和企业不得不采取诸多举措。其中,构筑低碳社会、加快环保产品研发、促进资源综合利用等,不仅在减少环境负荷上取得进展,也成为提高日本产业国际竞争力的源泉。

(四)应对全球环境要求与限制

由联合国气候大会于1997年12月通过、并于2005年2月生效的《京都议定书》,昭示了国际社会在温室气体排放方面有法可依时代的来临。按照议定书的规定,全球工业化国家到2012年将使温室气体排放总量在1990年的基础上削减5.2%,其中日本削减6%。然而,到2006年,日本的温室气体排放量依然高出标准6.2%,减排形势非常严峻。对此,在议定书生效之际,环境省官员大村隆史曾指出:“日本将全力以赴遵守《京都议定书》的规定。这不容易,但也并非不可逾越。”经济产业省也曾表明:在日本30个产业部门中,有11个可能无法实现减排目标,日本要达到减排目标任重道远。因此,应对全球环境的要求与限制,成为日本积极推进环境污染防治的助推器。

在对近年来日本环境污染防治的特点、举措、背景进行分析的基础上,可对其前景大致做如下展望:从发展趋势来看,日本的环境污染防治还会取得更大的进展。这主要是由于:首先,近年来日本环境污染防治的进展,不仅缘于局部管理措施的改进,更是通过实施“环境立国战略”等体制、政策而得到加强的,特别是紧紧抓住了“环境革命” (注:環境環境白書 2004年、刊行。)和“技术开发”等关键问题。其次,日本推进环境污染防治得到了地方政府和国民的广泛支持。许多关于建立环境、新能源等特区的构想,都来自市町村、企业及大学等民间人士。再次,发展环保事业离不开经费投入,2008年日本环境保护经费预算总额为22141亿日元,比上一年增长5.4%。其中,地球环境保护费从4911亿日元增至6596亿日元,增长34.2%。(注:環境環境•循環型社会白書 2008年。)与此同时,近年来日本环境污染防治的进展,依然受到同期出台的财政、金融、税制、规制等一系列改革措施的影响和制约。尤其是日本推出的《加速改革综合对策》等的实施效果还不明显,加之近年来日本经济又出现衰退迹象以及政府频繁“换相”等问题,指望日本环境污染防治在短期内取得更显著进展也是不现实的。(责任编辑:李叶)