对我国国家审计组织体制改革的思考

财 经 监 督　

对 我 国 国 家 审 计 组 织 体 制 改 革 的 思 考　

■／ 蔓 霞　 任

摘 要： 　 文章从我国现行的国家审计组织体制的现状出 　

发． 分析了我国国家审计组织体制中存在的问题及原因． 并从　 审计环境的角度展望了中国国家审计未来的发展趋势 最 　 　 后． 在借鉴审计界理论研究成果的基础上． 出了我国国家 提 　 审计组织体制改革的构想 　 主题词： 国家审计 审计组织体制 审计环境　 审计体　 　 　

制改革 　

支及公共资金的收支运用情况　

我国的国家审计机关分为中央审计机关和地方审计机　

关。 国务院设审计署。 是我国的最高审计机关。 审计署在国务 　 院的领导下依法组织领导全国的审计工作． 对国务院各部门 　 和地方各级政府的财政收支、 对国家的财政金融机构和企事　

业组织的财务收支进行监督　县级以上各级人民政府设立审 　 计机关 ． 分别在本级政府和上一级审计机关的领导下． 负责　 本级审计机关审计范围内的审计事项 　审计署及地方各级审　 计机关根据工作需要 ， 可在重点地区、 部门设立派出机构 ， 进　

实践证明． 健全而完善的国家审计组织体制是一个国家　

经济有效运行的可靠保证　 我国恢复国家审计制度２ 多年　 ０

来， 国家审计在改革开放和建立社会主义市场经济体制的过　

程中， 发挥了不可或缺的作用 。 做出了巨大的贡献。 但不可否 　

行审计监督。国家审计机关也可根据工作需要． 将其审计范　

围内的审计事项． 委托内部审计机构和社会审计机构进行审　 计。 　

二、 我国现行国家审计组织体制存在的问题及其原因 　

认的是． 随着审计环境的变化． 我国现行的国家审计组织体　

制潜在的问题不断暴露出来．影响了国家审计职能的发挥　 因此 ， 构建能充分体现国家意志 、 更有利于改革开放和社会　

（ 我国国家审计组织体制的现状　 一） １ ． 机构设置。 我国国家审计机关有两种 ： 中央审计机关和 　 地方审计机关　中央审计机关是在国务院总理直接领导下的 　

主义现代化建设的顺利进行及社会主义市场经济的健康发　 展的国家审计组织体制． 已成为当前审计工作中亟待解决的 　

问题。 　

一

审计机关。我国的中央审计机关即我国的审计署。审计署是　

国家审计的范畴　

、

国务院的组成部门． 是我国的最高审计机关． 它具有双重法　 律地位： 一方面， 它作为中央政府的一个部门， 要接受国务院 　

国家审计是指国家审计机关及其人员依据有关方针 、 政　

策、 法规和制度， 对各级政府、 国有企事业单位财政 、 财务收　

支的合法、 、 合理 真实、 正确和有效性进行审查和评价的一种 　

经济监督活动 国家审计机关是国家政权的组成部分． 　 属于　

的领导． 执行国务院的行政法规、 决定和命令， 组织和领导全　 国的审计工作 ： 另一方面。 它又有自己的职责范围。为加强对　 重点地区中央所属单位的审计监督． 审计署从１８ 年起先后　 ９６

在ｌ个中心城市设立了驻地方特派员办事处 ９７ ６ 　１８年经国务　 院批准． 审计暑向４个部委派出驻部门审计机构． １ 为适应国 　

上层建筑 ， 是国家政治结构中的一个重要环节。它代表国家　

依法行使审计监督权． 监督检查各级政府及其部门的财政收　

对各级人员要在督促自学的基础上 ， 加大对新的会计制度、 　

究．０７ ５． ２０ （） 　

规定 、 、 法律 法规、 防假基本知识 、 电算化业务等的集 中教育 　 培训， 提高专业技术水平， 确保会计操作准确无误。 三是通过　 法制教育 。增强单位或部门领导及有关会计人员的法制观　

念， 提高职业道德水平， 切实从源头上控制会计风险。 　

参考文献： 　

［］ ３ 马晓明． 论公共财政下的社会保障体系［１ Ｊ． 财务会计， 　

２０ （ ） ０６ １ ． ０　 ・ 　

［］ ４ 李前峰． 财政支农资金投入与管理问题研究［１ 　 Ｊ． 金融

会计． ０ （） ２ ７６ ． ０ 　 ◇作者信息： 甘肃省平凉市财经监督办 　

［］ １周青海． 我国财政风 险的成 因及其 防范ｆ１ Ｊ． 西部论　

纵． ０ （） ２ ９３． ０ 　

◇责任编辑： 刚 俞 　 ◇责任校对： 刚 俞 　

［］ ２ 孙小克． 市场经济条件下财政监督初探［１ Ｊ． 财经研 　

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６３ 　

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务院机构改革的需要． 前在２个部门设有派出局　 目 ５ ２ ． 领导体制。 是国家审计组织体制的重要内容　 很多国家 　

的一些严重侵犯和损害中央利益的问题压制不报． 隐瞒事实 　 真相， 或避重就轻， 轻描淡写。 这种现象越到基层审计机关越 　

是比较突出 　

在中央和地方均设有国家审计机关 ． 但中央和地方审计机关　

的关系不同 　一种情况是中央审计机关和地方审计机关各自 　 独立． 没有任何领导关系： 另一种情况是中央审计机关和地　 方审计机关实行垂直领导 ： 第三种情况是地方审计机关同时 　 受本级政府和上一级审计机关的双重领导 　我国国家审计机　

２ ． 地方审计机关领导干部的素质与能力得不到保证　地 　

方审计机关接受上一级审计机关的业务领导． 同时又是政府 　 的职能部门， 其负责人的任免、 调动、 奖

惩等都系于本级人民 　

政府 ， 各级政府是审计机关的主要领导． 审计机关做出偏向 　 同级政府的选择。在审计机关领导干部的配备上． 一些地方　 较少考虑审计工作的特殊性． 经常未经过上一级审计机关的 　

同意，就将一些不懂审计业务的干部安置到审计机关任职． 　

从而造成审计机关领导外行多的不正常现象　

关的领导体制属于第三种情况 ． 我国的地方审计机关实行双　

重领导体制 　 ３国家审计机关负责人的任免 为保证审计机关及审计　 ． 　 人员独立行使审计监督权． 我国遵循国际惯例， 对审计机关　

负责人的任免程序、 任职条件等， 都做了严格规定。 审计署审　

计长的任免程序是： 由国务院总理提名． 全国人民代表大会　

３ 审计机关履行审计职责所必需的经费得不到充分保　 ． 证。审计机关与财政部门是监督与被监督的关系 目前我国 　 　 审计机关的经费又由同级财政部门审批 ．两者关系明显不　

决定人选。全国人民代表大会闭会期间． 由全国人民代表大　

会常务委员会决定任免： 审计署副审计长由国务院任免。全　 国人民代表大会有权罢免审计长 　地方审计机关负责人的任　 免程序是： 正职领导人 由本级政府行政首长提名 ． 本级人民 　 代表大会常务委员会决定任免．报上一级人民政府备案： 　 副 职领导人由本级人民政府任免。地方各级审计机关正、 副职　

顺， 审计工作不可避免地会受到制约． 客观上势必会影响审　

计机关对财政部门的监督力度。尽管我国《 审计法》 及其《 实　 施条例》对审计机关履行职责所必需的经费作了明确规定 。 　

要求列入财政预算． 由本级政府予以保证　 但从实际情况来　

看． 由于各级政府及其财政部门都把审计机关视同一般行政　

领导人的任免． 应事先征求上一级审计机关的意见。 　

４经费来源　 ． 在我国立法中。 行政机关的经费问题一般不 　

机关， 加上一些地方财力紧张． 许多审计机关履行职责所必 　

需的经费得不到保证 ． 特别是地、 县两级审计机关经费紧张 　 的问题更加突出． 影响了审计工作的正常开展　 ４中央审计力量严重不足 ． 　按照现行财务隶属关系或国 　 有资产监管关系划分． 属于审计署及其派出机构审计的单位 　 大约有３ 万多个。 从绝对量来看。 还不到全国８万个被审计单　 ０

在法律、 行政法规中规定。但考虑到审计机关的主要职责是 　

对政府的财政收支进行审计监督． 与政府财政部门之间存在 　 着直接的监督与被监督关系，这与其他行政机关是不同的。 　

因此． 审计法规定 ． 审计机关

履行职责所必须的经费列入财　

政预算 ． 由本级人民政府予以保证　 （ 对我国现行国家审计组织体制的状况 二） 　 我国是社会主义国家． 国家审计属于典型的行政型国家　 审计组织体制。党的十五大以来． 我国审计事业也得到了很　 大发展． 形成了一支基本适应工作需要的审计队伍． 审计工　

位的４ 但这些单位的资金量约占全国的７％ ％， ０ 左右　因此． 必　 须加强对这些重点领域 、 重点部门和重点资金的审计监督。 　

但由于目前中央审计力量不足．每年实际审计的单位不到　 ３０个． ００ 审计覆盖面只有１％ ０ 左右． 有不少中央单位自审计署　 成立以来还从未接受过审计　 以中央预算执行审计为例． 一　

作开始走上了法制化 、 制度化和规范化的轨道。但在现行审　 计组织体制下． 还存在一些迫切需要研究解决的问题。这些　

问题主要表现在以下几个方面： 　

１ ． 审计工作的开展受政府领导认识的影响。由于一些地　

级预算单位有１０ ０多个． 每年只能审计５ ％ ０ 左右． 三级预算　 二、

单位的审计面只有２％： ０ 县以上国税局有３０多个． ００ 每年审计　

不足５ 海关系统有２０ ％； ５ 个分关 ， 每年只能审计２％。１９年　 ０ ９８ 机构改革后 ．审计任务繁重与审计力量不足的矛盾更加突　

出。 　

方政府的领导同志对审计工作的重要性认识不足． 法制观念　

淡薄． 在一定程度上影响了对本级政府预算执行情况的审计　 监督． 少数地方政府和有关部门甚至干预这项工作的正常开 　 展　地方政府领导在指导思想上． 怕揭露问题过多难以承担 　 责任或影响政绩． 因而违反规定干预审计机关依法揭露和处 　

理预算执行中存在的问题． 特别是当审计查出问题涉及到中 　 央与地方利益关系时． 往往从本地区利益出发． 对审计发现　

（ 我国国家审计组织体制存在问题的原因 三） 　 １ ． 现行审计管理体制的弊端　由于我国的国家审计组织　

体制产生于计划经济体制下． ． 因此 建立健全社会主义市场　 经济体制下的国家审计组织体制．不可避免的要受其影响。 　 我国的国家审计组织体制属于行政型的审计组织体制 ． 　 我国

各级审计机关只是各级人民政府的一个内部机构， 这使其独　

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立性和权威性受到一定的影响。审计机关在进行同级财政预 　

算审计时， 其实质就是审政府， 这种审计监督， 实质上是在被 　 监督人的监督下所进行的审计， 审计机关隶属于各级人民政　 府． 政府决定本级审

计机关的人、 物， 财、 在这种基础之上开　 展的监督． 其效能只能弱化　 ２ ． 财政体制对审计组织体制的影响。分级分税制的财政　

体制的影响　

１ ． 政治环境。 政治环境对审计有直接的影响。 我国的国家 　

审计组织体制是一种典型的行政型审计组织体制　这种审计 　 组织体制是由现阶段我国政治大环境的特点所决定的． 与立　

法型审计组织体制相比． 其独立性相对较弱。 带有浓厚的内 　 部监督色彩　

体制。 划定了各级政府可用财力。 在经济发展到一定阶段、 　 可

用财力有限的情况下 ．部分地方政府为满足本级财政的支 　

２经济环境。改革开放以来， ． 我国的经济管理体制发生　

了很大的变化． 对我国国家审计的发展产生了重要的影响。 　 我国基本经济制度确定为以公有制为主体、 多种所有制　

付． 指使其收入机关变换税种、 混级入库。 对这些带有政府色 　 彩的问题．现行的监督体制也不得不屈服于地方保护主义， 　

审计发现的问题得不到处理。 更谈不上上报 。 国家审计职能　

经济共同发展． 在这种经济制度下 ． 国有经济将侧重于国民 　 经济命脉部门和行业 ，大量非国有经济将有一个较快发展 ． 　 同时国有经济比重会有所下降。 这种变化将导致国家审计做　 出调整． 将有限的审计资源放在关系国民经济命脉的重点行　

业． 加大对国有经济的控制力度。 　

的发挥受到财政分税制的制约， 逐渐显露出弊端　

３ ． 独立审计监督制度建立较晚、 法制建设不够完善。 　 我国 独立的审计监督制度自８年代建立至今 ． Ｏ 只有二十几年的历　

程， 尽管相继颁布了《 审计法》 《 、审计法实施条例》《 、中国国 　

家审计准则》 等一系列法律以指导国家审计的发展 ， 但与外　 国相比． 中国的法制建设相对来说还不够完善。 　

市场经济管理体制的逐步确立．政企职能将彻底分开 ． 　

这就为建立“ 小政府大社会” 的管理模式奠定了基础　在这种 　

条件下 ． 国家审计有可能脱离行政机关． 转向隶属于立法机　

关． 即国家审计转向纯粹的立法型外部审计。 　

４审计机关内部的地方保护主义 审计机关的职责是依　 ． 　 法进行经济监督 ． 处理财经违纪问题的， 但当前经济领域里　

违规违纪屡禁不止的一个重要原因是来 自审计机关内部的　 地方保护主义．这是一种为保护当地政府或部门的利益． 　 削 弱． 干扰上级派出的审计组对本地政府或部门的审计 ， 掩盖　

市场经济的建立 ． 政企分开后 ． 政府将不再直接管理企　 业． 工作重心将转移到完善企业运作环境上来 ．

同时国家审 　 计的工作重心也将随之转移到完善净化企业运作环境上　政　 企分开后 ． 政府对企业的直接管理职能将更多的转化为间接 　

违纪问题 ， 逃脱处理处罚的行为。 　

三、 我国国家审计组织体制的发展趋势　

管理职能 ． 这在客观上要求国家审计将更多的审计资源从直　

接的企事业单位审计转向能实施宏观货币政策、 财政政策的 　

财政、 金融部门审计以及体现宏观政策直接结果的重点国有 　

（ 完善国家审计制度势在必行　 一）

对于立法型国家审计组织体制而言 ． 行政型国家审计组　 织体制具有较浓厚的内部监督色彩。 更接近于政府的内部监　 督审计 。 我国实行行政型国家审计组织体制． 国务院是最高 　 国家权利机关的执行机关． 而审计机关作为执行机关的组成　 部门去监督执行机关本身．力度肯定会受到一定的影响． 特　

别是政府的有些行政活动有悖于法律． 行政活动中存在短期　 行为， 或者发生区域利益、 部门利益冲突时　 尤其会影响审计　 机关的独立性。 而独立性是审计的“ 生命线”没有独立性． 。 客　 观、 公正的审计监督就无从谈起。审计的作用就不能充分的 　

企业和建设项目审计。 因此， 在市场经济充分发展的前提下， 　 我国的国家审计组织体制从行政型审计组织体制转 向立法 　 型审计组织体制， 是未来我国国家审计发展的必然趋势。 　

四、 我国国家审计组织体制改革的构想 　 ｆ 学术界的几种观点 一） 　 １ ． 改良观　改良的具体设想主要是审计署仍隶属于国务　 院 但在国务院内升半格 、 　 使审计长具有相当于国务院副总　 理或国务委员的地位． 同时延长审计长的任期． 使审计长职　

务不受政府任期的影响 ． 在客观上保证审计监督的独立性 ： 　 审计长由人大任命 ， 其业务归总理领导， 从法律上规定审计　 长既向国务院报告工作 ． 又向人大报告工作． 当二者矛盾时。 　

以人大为主 　

发挥。因此 。 完善我国国家审计制度势在必行。 　

（ 审计环境对构建未来国家审计组织体制的影响 二） 　

审计作为一种社会行为．审计的发展受审计环境的制 　 约。与审计有关的各种政治环境、 经济环境、 法律环境、 文化　

“ 改良观” 虽然通过提高审计长的级别和审计机关地位． 　 能在一定程度上提高审计监督的独立性． 但审计机关仍然是　 政府的组成机构． 仍然会受到政府的行政干预和影响 ． 还是　 没有从根本上解决独立性问题　

６ 　 ５

环境构成了审计存在与发展的空间。 因此． 国家审计组织体　

制的建立要与其所处的环境相适应　下面

从政治环境和经济　

环境的角度来探讨审计环境对构建中国未来国家审计组织　

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２ ． 独立模式观。这种观点的设想主要是将各级审计机关　 从政府中分离出来， 独立于政府． 同时也独立于人大． 依据法 　 律独立行使审计监督权 ． 类似于司法型审计组织体制　这是 　

一

监督作用的条件， 也是使政府增加其透明度． 得到人民的信　 任和支持的条件　 各级审计机关由地方各级人大直接领导． 并在地方法规　 中明确规定审计局长的任免、 任期、 经费来源等确保审计独　

立性的内容， 负责本行政区域内的审计监督工作． 从审计工 　 作到人事安排都完全独立，不再受各级政府的管理和干涉。 　 从而实现管理职能和监督职能的分离 ． 彻底改变由政府 自 我　

种非常理想化的设想 ． 使审计保持了高度的独立性 ． 　 但也

是现实中可能性最小的一种观点　纵观审计的历史和考察所 　 谓审计独立型模式的德国和日 本的情况 ． 绝对的独立是不存　 在的。审计监督主要是依法对政府的财政、 财务收支进行监　 督， 其实质是为立法机关服务。 从我国国情出发加以分析， 　 国

监督模式所带来的审计执行不力． 执法不严的弊端 　 我国的国家预决算和地方各级政府的财政决算的批准　 权和监督权均在本级人民代表大会。 立法机关负责预算的审　 议． 行政机关负责预算的提案及其实施． 审计机关负责预算　 执行及预算审定。既然这样， 具体进行这项监督工作的审计　

机关也应隶属于全国人大和地方各级人大。通过审计． 一方　 面可以发现问题， 促使政府改进工作 ； 另一方面， 可以使人民 　

家审计是一国政权组织建设中的重要组成部分． 国家法律往　 往赋予它极大的权威性 ． 依照法律独立行使审计监督权是应　 该肯定的． 但在具体实施中很难处于中立地位 ． 它必定要在　

党所规划的经济建设与经济发展的统一蓝图下开展工作 　所　 以． 完全不受人大或政府影响的审计是不存在的 　

３ ． 维持现状。 即各级国家审计机关仍归政府领导　 其理由 　

是： 在我国国家的最高国家权力机关——全国人民代表大会　 和国家最高行政机关——国务院都要服从中国共产党的领　 导， 它们在政治上保持着高度的一致性。因此， 我国不存在为　

了防止执政党以权谋私而把国家审计机关置于政府之外的 　 需要． 同时． 我国的人民代表大会及其常务委员会。 主要任务 　

增加对政府的信任感　要彻底解决国家审计机关独立性差的 　 ｆ题， ７ ． 从长远来看， 国家审计机关

必须与行政机关完全脱离， 　

而直接对全国人民代表大会和地方各级人民代表大会负责． 　

只有这样才能保证其组织上、 工作上 、 经济上以及人事安排　 上的独立性。对人民代表大会负责． 实际上也就是通过这种 　 方式向全体公民负责。因此． 随着社会主义市场经济体制的 　 逐步完善和各方面条件的日趋成熟． 改变我国目 前的国家审 　 计组织体制． 重构一套行之有效的国家审计组织体制势在必　

行。 　 立法型国家审计组织体制是一种较为科学的国家审计　

是抓国家的方针政策．通过各种立法程序来指导和限制、 监　 督政府的活动而并不负责参与实务性的工作。因此， 将直接　

从事审计监督工作的审计机关隶属于人大是不适宜的 　 ４立法模式观　这种观点认为我国国家审计应由行政型 ． 　

审计组织体制向立法型审计组织体制转变． 即各级审计机关　 从政府系列独立出来． 直接隶属于立法机关。如果国家审计　 从国家宏观经济调控体系中脱离出来成为对国家宏观控制 　 的再控制 ． 亦即从国家行政职能中脱离出来． 成为立法机关　 监督行政职能的手段时． 其作用必将得到最大的 发挥。 例如。 　

将审计署改归全国人民代表大会领导　 二 我国国家审计组织体制改革的目 ） 标模式——人大制 　 我国国家审计 目 前实行的是双重领导体制． 审计机关隶　

组织体制， 已被世界上许多国家所采用。为了使国家审计与 　 我国的政治、 经济体制改革相适应。 随着我国改革开放的深　 入发展和民主法制建设的不断加强． 将我国行政型国家审计　

组织体制过渡到由人大领导的立法型国家审计组织体制． 　 不 仅是必要的． 而且是可行的。 　

参考文献： 　

属于政府部门． 形成了对政府的直接依附关系． 独立性受到 　 影响。所以笔者认为． 我国国家审体组织体制改革的目 标模　 式应该为人大制 　从我国财政预算管理和监督模式的角度出 　 发．在分析前人理论的基础上进行具体的设计 ， “ 人大制” 模　 式具体设计如下： 　

审计署归属于全国人大．并在法律中明确审计长的任 　

［］ １秦荣生 审计学［ ． ． Ｍ１ 北京： 中国人民大学出版社， ０． ２ ３ ０ 　

［］ ２辛金国． 新编审计学［ ． Ｍ１ 北京： 科学出版社， ０． ２ ３ ０ 　

（］ ３胡爱中 审计研究［ ． ． Ｍ］ 北京： 经济科学出 版社， ０ ． ２２ ０ 　 ［］ ４ 李若山 审计学［ ． 经济科学出 ． Ｍ１ 北京： 版社， ０． ２０ ０ 　 ［］ ５ 李凤鸣． 审计学原理［ ］ Ｍ． 北京： 中国审计出版社， ０． ２０ ０ 　 ［］ ６康钟琦．

现代审计学［ ］ Ｍ． 上海： 立信会计出 版社， ０． ２ ０ ０ 　

◇作者信息： 兰州交通大学后勤集团 　 ◇责任编辑： 敏　 罗 ◇责任校对： 敏　 罗

免、 任期（ 应长于政府的任期 ， 以利于对该届政府的监督）经 、　 费来源等确保国家审计独立性的条款 ． 使审计行为不受中央 　 政府的影响． 以保证其独立性不受损害。 因此， 各级国家审计　

机关独立于各级政府之外是审计机关充分发挥对政府进行　

｛ ２ｌ年第０ 期） ＝ ｏｏ 》 （ ２ 财玄碣充