XX市工业园区的发展状况与对策措施研究

　　工业园区是指由政府或企业为实现工业发展目标而创立的特殊区位环境。它通过完整而周全的规划来建设适于工业实体进驻的区位环境，其目的在于吸引新工业的投资，缓解工业对中心城市的压力和对环境的污染，有利于解决城市内部居住区与工业区的混杂造成的社会与环境问题。我国的工业园区建设始于1984年沿海地区经济技术开发区的设立。随着改革开放的不断深入，全国各地掀起了建立工业园区的高潮。据不完全统计，到20XX年底，全国已有各类工业园区120xx多个。在四川强势推出工业强省战略之际，深入研究我市工业园区发展中存在的问题，加快其建设与发展，对于推进工业强市战略的顺利实施具有积极意义。
　　一、我市工业园区基本状况与主要成效
　　（一）基本状况
　　我市工业园区建设起步于上世纪90年代中期，最早的园区是1996年3月成立的XX市西区个体私营经济示范区（试验区）。xx年里，工业园区经历了由少到多、由小到大、由不规范到逐步规范的发展过程。到20XX年3月底，全市共有各类工业园区（集中区、点）21个。其中，市域重点工业园区（集中区）4个，即四川XX钒钛产业园区、西区格里坪民营经济创业园区、盐边新九工矿区、米易白马工矿区；市域其他工业项目集中区14个，即东区高梁坪（银江）钢铁加工集中区、流沙坡高新技术集中发展区、华山新技术开发区，西区洗煤集中区、焦化集中区、建材集中区、火电集中区，仁和五十一工业生产要素集中区、橄榄坪（南山）制造工业集中区、太平煤加工业集中区，米易弯丘工业集中发展区、长坡石材加工业集中区，盐边县安宁工业集中发展区、红果煤炭加工业集中区；市域其他工业集中点3个，即仁和圣达焦化陶瓷工业集聚点、总发轻工食品工业加工点、米易垭口工业集聚点。其中经四川省人民政府批准设立的有东区华山新技术开发区，经四川省体改委、工商局批准的有西区格里坪民营经济创业园区（个体私营经济示范试验区），经四川省发展计划委员会批准的有XX钒钛产业园区。
　　（二）主要成效
　　1、开发热度较高，园区经济拉动作用凸现。据调查统计，到20XX年底，全市工业园区总规划面积127平方公里，已开发面积47平方公里；进入工业园区（集中区、点）的企业总数达229户，已投产180户，在建49户，其中20XX年新增企业86户，与20XX年相比增加了近1倍；实现总产值70.4亿元；完成销售收入68.7亿元；实现税金7.1亿元。园区经济对我市经济发展的拉动作用显著。
　　2、工业集中布局初步形成，园区建设各具特色。目前，全市工业园区（点）依据区位和交通条件分布在金沙江两岸，已形成两条工业产业带。一条是安宁河工业产业带，从米易白马工矿区开始，沿安宁河、成昆铁路、雅攀高速公路和214省道，由北向南至城区金江团山、马店河的XX钒钛产业园区；另一条是从格里坪沿金沙江由西向东至金江的金沙江工业产业带。各工业园区（点）依托各自的资源优势、区位优势，建立了冶金、能源、钒钛、化工、建材、食品加工基地，涉及6大行业24个种类，同时各自建立了灵活多样的园区发展模式，有的是一区多园（指一个集中区内多个小园区），如米易白马工矿区、盐边新九工矿区、仁和橄榄坪集中区等；有的是一园多区或一园多点（指一个园区内多个小集中区或集中点），如XX钒钛产业园区、西区格里坪民营经济创业园区、米易垭口工业集聚点等。
　　3、吸纳人员多，园区企业已成为我市劳动力就业基地。据调查统计，到20XX年底，全市工业园区（点）共吸纳就业人员达3.7万人，占当年安置全市劳动力就业人数的62.2。
　　4、建设规模较大，园区基础设施基本完善。我市工业园区建设规模日渐扩大，占地面积小则十几亩，大则上千亩，
　　20XX年固定资产总投资达38亿元，占全市工业固定资产投资72。同时，基础设施建设配套水平也越来越高，三通一平已增加到五通一平、六通一平（“通”指通水、电、路、通讯、宽带网络等，“平”指场地平整），如XX钒钛产业园区。有的园区不仅提供厂房等生产设施，而且还规划建设了生活服务区等配套设施，如西区格里坪民营经济创业园区等。此外，全市累计建设了969.8公里的公路，新建特大桥4座，改建1座，基本完成了连接各类工业园区（点）的道路建设工程。
　　5、企业集中度较高，园区的形成改善了环境，改善了市容市貌。由于历史的原因，我市原有的一些企业呈现出小而散、零而乱的状况，既影响市容市貌，又污染城市环境。我市工业园区（点）建立后，各区县按照市里要求和工业布局规划，将一些分散的单一的企业向园区集中，目前全市工业企业向园区搬迁的企业已达11户，还有3户在计划搬迁中。园区的建立不仅改善了市容市貌，一定程度上遏制了环境污染，而且还改变了原来小而散的农村式工业经济格局，正在向现代化的大工业园区经济格局转变。
　　6、产业定位基本形成，园区产业集聚度增强。目前，全市21个工业园区（点）产业定位已基本形成，产业集聚度明显增强。如XX钒钛产业园区主要是以发展钒钛产业和电冶化工产业为主，东区以重点发展钢铁制品业、机械加工业和部分都市型工业为主，西区以重点发展煤炭加工业、建材业、火电业、冶金辅料业及工业固体废物资源性利用业为主，仁和区以重点发展煤炭开采加工业、机械加工业、轻工食品加工业、都市休闲工业为主，米易县以发展钢铁原材料业、非高炉技术钢铁业、农产品加工业、花岗石建材业为主，盐边县以煤炭开采加工业、钢铁原材料业、非高炉冶炼技术钢铁业、农产品加工业为主。
　　7、发展后劲十足，园区经济将成为重要增长极。目前我市各类工业园区（点）“十一五”规划已基本完成，预计到20XX年，全市工业园区经济将实现工业产值420亿元，占我市“十一五”工业经济发展目标的42。
　　8、发展环境较好，园区已成为招商引资的重要窗口。目前，全市各类工业园区建设规划已基本形成，基础设施已基本完工，环境影响评价已完成，企业发展环境较好，现已成为我市工业企业招商引资的重要窗口。据调查统计，20XX年全市工业园区招商引资资金达31亿元，占全市工业招商引资总额的55.3。
　　可以说，工业园区建设已成为我市经济发展的引擎，经济增长的助推器，新型工业化的载体，招商引资的窗口，民营经济的大本营，企业、产业集群的集聚地，财政建设的重要基地。
　　二、我市工业园区目前存在的主要问题
　　（一）缺乏法律依据，大部分园区（点）没有“出生证明”,且无相关土地手续。
　　综观我市工业园区xx年来的建设历史，大部分园区是自主自发形成的，没有被省、市、县正式认定和命名。据调查，全市21个工业园区（点），只有5个执有县级以上政府的正式批文（根据《四川省开发区管理条例》规定，开发区设立必须是县级以上人民政府批准），其余16个没有任何设立批文。出于这个原因，加之园区土地手续办理须层层审批，时间拖得较长，故大部分园区（点）没有办理土地手续。
　　（二）缺乏整体规划，园区建设没有形成全市一盘棋。
　　由于大多是自主自发形成，因而大部分园区建设缺乏统一的整体规划和工业布局；有的虽然有规划或布局，但没有从全市的大局出发，而是站在各个地区的角度制定规划和建设园区。突出表现为：一是工业园区（点）多而乱，如有的区县就有8-9个工业园区（点），不仅分散，而且较零乱（按照《四川省开发园区管理条例》实施办法规定，一个县级行政区划内已有两个以上开发区的，应予以合并）。二是园区功能布局不够合理，每个园区按照常理应该划分为若干个功能区，但我市工业园区（点）建设的实际是区内功能不明显，混杂而建。三是园区平均规模偏小。除六大园区初具规模外（XX钒钛产业园区、格里坪民营经济创业园区、白马工矿区、新九工矿区、流沙坡高新技术园区、橄榄坪工业区），其他园区（点）规划面积都较小，落户企业寥寥可数，甚至有的园区（点）还是一个空壳，园区发展缺乏载体。
　　（三）园区机构不健全，管理相对滞后。
　　全市21个园区（点），除6个园区成立了管委会、建立了较为健全的管理机构外，其余的工业园区（点），有的只是名义上成立了管委会和领导小组，有的甚至还只是一块牌子、一枚章子，没有具体行使管理职能的人员和机构，缺乏懂经营会管理的人才，园区建设在人力、物力、财力上难以保障，管理体制难以理顺，运行机制难以运转，管理服务难以落实到位。这种状况严重阻碍了工业园区（点）建设步伐的加快和园区经济的发展。
　　（四）缺乏统一的管理办法和政策，园区形成了政出多门、各自为政的现象。
　　目前全市21个园区（点）有省级园区3个，市级园区2个，其余为县级及以下的园区（点），甚至还有的是从乡镇一级演变而来的。由于级别的不同，享受的政策、待遇就不同，各区县的政策和办法都不尽一样。因此，园区建设与发展出现了不平衡、参差不齐的状况，影响了发展积极性。
　　（五）缺乏统一的协调管理机构，重复建设、资源浪费、扯皮推诿的现象突出。
　　由于没有一个统一的领导机构和协调部门，因而出现了一些园区建设项目重复的状况。有的园区与园区之间距离较近，造成了基础设施建设的浪费。
　　以上我市工业园区建设存在的问题，可以归纳为一个突出的问题：即管理体制不顺，管理机构不健全，运行机制不合理。这个问题已成为阻碍我市工业园区建设与发展的重要瓶颈。因此，理顺我市工业园区的管理体制，创新运行机制，强化政府的推动作用，已成为当务之急。
　　三、我市工业园区建设与发展的对策建议
　　（一）解放思想，统一认识，把园区建设作为重中之重的工作来抓。
　　我市工业园区建设虽然仅有xx年时间，但对全市经济和社会发展已经显示出积极作用，它有利于推动工业化进程，有利于促进高新技术产业发展，有利于形成产业集群和企业集聚，有利于统一改善投资环境，有利于加快城镇化建设，是我市今后工业经济发展的新亮点和重要的增长点，是XX市未来的希望。因此，搞好工业园区建设对加快我市经济发展，实现工业强市和经济腾飞具有决定性意义，一定要提高认识，统一思想，创造有利条件，把工业园区建设作为全市经济发展工作的第一要务；要强化领导，加大建设力度，在全市形成支持工业园区建设与发展的合力，增强依靠工业园区加速工业经济发展的紧迫感和责任感，真正把工业园区建设成为全市工业经济发展的增长区、体制和科技创新的示范区、城市发展的带动区。
　　（二）理顺管理体制，强化政府推动作用，促进工业园区上规模、上档次。
　　工业园区的管理体制应当坚持以政府为主导，同时注重其市场功能，实行有特色的政企合一的管理模式，建立“决策机构一元化，协调机构经常化，管理机构行政化，经营机构法制化，服务机构企业化”的扁平式直线职能型组织结构。
　　1、建立决策机构，强化对园区的统一领导。按照政府主导、市场化运作的要求，建议成立全市工业园区管理领导小组，对工业园区（点）进行统一领导、宏观控制、指导和管理。其主要任务和职能为：（1）审议决策工业园区（点）的建立，地点设置、范围和总体开发目标；（2）审议工业园区的总体规划、产业政策和财政、地政、投资政策；（3）审议工业园区管理办法；（4）解决工业园区运行中与外部发生联系的重大事项，确保工业园区封闭运行；（5）筹措工业园区基础设施建设主体经费，审议工业园区年度财政结算；（6）研究确定工业园区管委会机构设置、经营机制和主要组成人员选拔事宜；（7）审议工业园区考核奖惩办法和年度奖励工业园区建设有功人员名单。领导小组定期召开会议，研究和解决全市工业园区建设的重大问题和事项。
　　2、成立协调机构，保证协调作用的发挥。建议成立全市工业园区建设推进办公室，作为领导小组的常设机构,对工业园区（点）进行统筹、协调、指导、监督、服务。其主要任务和职能为：（1）组织调研工业园区建设中的重大问题和事项，为决策机构决策提供依据；（2）负责制定工业园区管理办法和实施意见；（3）负责制定全市工业园区（点）发展目标和中长期发展规划；（4）负责制定工业园区建设考核奖惩办法和年度有功人员名单提出工作；（5）负责制定全市工业园区的总体规划、产业、财政、地政、投资等的优惠政策；（6）负责建立工业园区进展情况报告制度；（7）负责组织召开领导小组成员联席会议事宜；（8）负责全市工业园区设置、项目、引资、技术改造、工业布局、产业定位、土地规划的协调和材料审批工作。
　　3、建立健全各园区管理机构，保证园区工作的顺利进行。各区县统一成立工业园区管理委员会，由区县党委或政府一名副职担任管委会书记或主任。管委会设副职1-2名，选用一名熟悉经济工作的政府人员和1-2名从事过企业正职工作的人员担任副主任。为了精简机构，减少编制，管委会设在区县经济部门，实行两块牌子一班人马，但必须由专人负责管委会的工作。管理委员会的主要任务和职能为：（1）负责制定园区发展建设总体规划和发展目标；（2）负责园区统一招商引资、统一开发、统一管理；（3）负责园区水、电、路等基础设施开发建设与管理；（4）负责园区项目立项、可行性研究报告、年度基建计划的审批；（5）负责进园投资企业的上报审批事项。
　　4、建立健全管委会内设机构，保证管理工作的顺利开展。管委会下设办公室、财政、国土规划、经济发展机构。建立相对独立的园区财政、国土规划、经济发展管理体制，代表政府行使同一级综合管理权限和部分行政管理权限，实行“一站式服务”、“一个窗口收费”、“一个部门执法”为主要内容的封闭运行机制。其主要任务和职能为：（1）实行园区财政单独核算，采取“划分收支、核算基数、超收分成、风险共享、一定五年”的财政管理体制；（2）由同级国土规划部门授权，对园区内国土规划、土地资源配置、地政执法情况进行综合管理；（3）由同级建设、环保部门授权，负责办理“选址意见书”、“建设用地规划许可证”、“建设工程许可证”，依法对建设项目进行招投标、施工许可证、合同鉴定、工程监理、建设工程竣工验收和环境保护等进行管理。
　　5、建立经营机构，保证企业经营正常开展。建议成立园区开发建设公司，对外作为独立的法人实体和营运机构，与管委会实行两块牌子一套人马，由管委会一名副主任兼任总经理，其主要任务和职能为：（1）作为债务法人实体，对外进行融资，筹措园区建设资金；（2）作为债权法人实体，用市场的办法组织对园区商业用地进行公开拍卖；（3）作为经营法人实体，直接投资园区基础设施，或按照“谁投资谁受益”的原则，与其他法人实体签订合约，投资基础设施；（4）作为国资营运机构，经营园区国有资产；（5）有偿为进园区企业开展物业管理、信息咨询、经营代理等社区服务；（6）用市场的办法组织有关中介服务机构进入园区开展有偿服务活动。
　　（三）创新运行机制，实行科学管理，确保工业园区高质、高效、高速运转。
　　1、建立全面封闭的管理运行机制。对工业园区实行全面封闭管理，是经济欠发达地区在政府职能尚未完全转变的特定环境下采取的特殊措施；是减少部门之间的掣肘，摆脱体制束缚，营造宽松、良好的发展环境的迫切需要；是促进工业园区建设与发展的重要保证。先进地区工业园区的成功实践证明，全封闭大发展，半封闭慢发展，不封闭难发展。全面封闭管理就是将经省市政府批准划定的区域及今后根据建设需要，经市政府决定的工业园区（点）等地封闭起来，实行以“块块”为主的统一领导、统一管理，集中管理使用人、财、物。市工业园区建设推进办公室，要在市工业园区领导小组的领导下，负责对全市工业园区（点）具体管理事宜，并会同市委、市政府督察部门，严格检查市工业园区领导小组管理意见的执行情况，对不配合园区建设工作或办事效率低下、实行卡、拿、要的有关部门人员组织调查，提出处理意见；对未经同意到工业园区搞调查、评比、收费的部门和单位，要向市工业园区领导小组汇报，经同意后向全市公开通报，同时追究部门领导责任。
　　2、建立绩效考评的激励约束机制。为使工业园区建设积极开展，调动工业园区管理部门和管理人员的积极性，树立“以人为本”的管理理念，市工业园区建设推进办公室应制定严格的考核评比奖惩办法，每年年底，会同市纪委、市委组织部门及市直有关部门，对工业园区进行一次综合年检及年度考核，建议市委、市政府借鉴江苏、浙江发展工业园区经验，每年拿出一定资金对其进行奖励，也可以探索对园区管理层实行“年薪制”的办法，同时在财力允许的条件下，逐步提高管理人员的收入水平，搞好生活福利，拉开与公务员的收入差距，实行补贴制度，以体现“待遇留人”的政策。
　　3、建立依法办事的保障约束机制。要加强对工业园区立法、执法工作，使工业园区的建设与发展建立在国家法律法规和地方性的意见和规定的基础上，避免和防止园区建设中的随意性、无序性和分散性。市工业园区建设推进办公室应会同领导小组成员单位制定出《加快工业园区建设的实施意见》、《工业园区管理规定》，明确工业园区的地位、规格、审批程序、目标任务、原则和管理措施以及园内外和我市在实践中证明行之有效的做法和办法等，经市领导小组审批后报市政府行文出台，以克服当前工业园区规定不一、管理混乱所导致的体制紊乱、政出多门的状况，更好地指导工作。
　　4、建立政策优惠的良好发展环境机制。优化良好的环境，是工业园区发展的关键所在。目前，由于全市工业园区的级别、规格不同，所享受的政策待遇也不同，这样既失公平，又影响和挫伤积极性。因此，要统一制定优惠政策，避免政策多样和政策失效的状况发生。
　　一是要把工业园区作为“特区”对待。市工业园区建设推进办公室，应会同领导小组成员单位，抓紧制定和完善全市工业园区建设的优惠政策。用地方面，要允许对入园企业实行先用地再报批；要尽可能地减免用地收费，对市级权限范围内的用地实行统一规定，集中使用土地用地指标；用地立项费、土地用途变更费、土地管理费、土地测量评估费要尽量减免；土地出让金要按最低标准执行。水电方面，要尽可能地统一电价、水价，最大限度地保证园区企业用电、用水。税收方面，要继续实行“免二减三”政策，对投产后第一年、第二年免征，第三年减半征收。信贷方面，要在抵押、担保贷款、企业流动资金贷款方面放宽条件，简化手续。基础设施建设方面，在市财力条件允许的情况下，每年应确定一定数目的建设基金，用于工业园区的基础设施建设。
　　二是园区建设要特事特办。市工业园区建设推进办公室要检查、督促各有关职能部门的办事效率。入园企业的有关手续要按照“从简、从快”的要求办理，做到“大事特办、小事快办”，提倡“多开绿灯、少开红灯”、“多支持、少干预”，在办事程序上“快人一拍、胜人一筹”。市工业园区建设推进办公室要制定并推行首问责任制和承诺责任制，对不负责任推诿扯皮、敷衍塞责的人员要严厉处分。
　　三是为园区服务要“特勤、特优”。要创新服务方式，在园区大力推行“三零”服务，即企业办事上政策外的零收费，生产经营上的零干扰，优质服务上的零缺陷。要转变作风，变等待服务为主动服务，变滞后服务为超前服务，形成“企业不上门，就上企业门”的优良服务局面。要拓宽服务途径，市工业园区建设推进办公室要会同有关部门尽快制定《工业园区中介服务组织管理办法》，以进一步健全各类中介服务组织，规范中介组织的行为，如科技服务中心、产业咨询服务中心、货运物流仓储服务中心、人才培训中心、会计审计事务所、法律服务所和金融与担保机构等，为企业创造良好的发展环境，使企业真正进得了园、安得了心、创得到业、赚得到钱。
　　5、建立激发园区建设活力的利益分享机制。为避免工业园区过多、过乱，浪费资源、人力、财力和物力情况的发生，激发园区建设与发展的活力，市工业园区建设推进办公室应建立一套跨乡镇、跨县区迁入园区和引进企业入园区的利益分享机制。其内容是：突破行政区域的限制，按照“存量保留、增量分成”或实行统计口径、税收分成、隶属关系“三不变”的原则，整合人力、物力、财力资源，使入园企业逐步实现规模化和产业化，从而扩大发展空间，调动区域内地方政府的积极性，以促进区域间经济的协调发展。
　　6、建立定期沟通情况的信息畅通机制。目前，阻碍工业园区发展的一个重要因素是信息不通、情况不明、交流少、沟通差。因此，要加强工业园区信息化建设，市工业园区推进办公室要在信息交流与沟通上发挥起应有的作用。一是每月召开一次领导小组成员联席会议；二是各工业园区（点）每季度上报情况报表；三是每月一期刊出简报，推广和介绍好的经验与做法；四是每季度召开一次信息交流座谈会，沟通情况、掌握动态、了解发展趋势，以便为领导小组决策提供依据；五是每月发布一次产业信息，将产业政策、产业指导意见向社会公布，便于企业发展，为园区建设与发展创造良好的信息化环境。