领导体制工作建设调研报告

今年*月，同志在新时期保持共产党员先进性专题报告会上的讲话中，第一次提出了“党的先进性建设”这一重大命题。加强党的先进性建设，实质上是进一步解决“建设一个什么样的党、怎样建设党”这个根本问题。这是马克思主义政党自身建设的根本建设和永恒课题，是永葆党的生机与活力的重要举措。加强党的先进性建设是一个复杂的系统工程，其中一项重要内容，就是必须进一步完善党的领导体制和工作机制。

1 进一步完善党的领导体制和工作机制是加强先进性建设的重大课题
科学的领导体制和工作机制是执政党的先进性的重要组成部分。马克思主义执政党的先进性主要表现在四个方面，即理论基础和指导思想的先进性、奋斗目标和基本纲领的先进性、成员素质和组织原则的先进性、领导体制和工作机制的先进性。这四者相互联系，缺一不可。可见，进一步完善党的领导体制和工作机制是加强党的先进性建设的重要内容。
　　我们党是执政党。党的领导体制包括两个相互联系的内涵，一是指党内组织机构设置和权限划分的制度，二是指党领导国家经济、政治、社会生活的机构设置和权限划分的制度。党的工作机制也包括两个相互联系的内涵，一是指党内各机构的相互关系及其工作方式，二是指党在领导国家经济、政治、社会生活过程中同国家各职能机构的相互关系及其工作方式。领导体制决定工作机制，工作机制体现和保证领导体制。从某种意义上讲，党在理论基础和指导思想的先进性、奋斗目标和基本纲领的先进性、成员素质和组织原则的先进性等，都需要科学的领导体制和工作机制来保证、来落实。因此，科学的领导体制和工作机制，既是党的先进性的重要内容，又对保持党的先进性有着重要的保证作用。
　　不断完善党的领导体制和工作机制是我们党加强先进性建设的一条重要经验。我们党始终注重加强先进性建设，成为执政党以后又将先进性建设同执政能力建设紧密结合起来。我们党把马克思主义这个科学的世界观和方法论作为自己的指导思想，并坚持把它的基本原理同中国革命、建设和改革的实际紧密结合起来，不断推进理论创新，产生了毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想三大理论成果，十六大以后又提出要用科学发展观统揽经济社会发展全局、努力构建社会主义和谐社会，从而始终保持党的思想理论的先进性。不断完善党的领导体制和工作机制，不仅是党的先进性建设的重要组成部分，而且对整个先进性建设产生重大影响。党的理论基础和指导思想的创新，党的奋斗目标和基本纲领的与时俱进，党的队伍的不断壮大和组织结构的不断健全，都同党的领导体制和工作机制的不断完善密切相关。
进一步完善党的领导体制和工作机制仍然是一个紧迫任务。在新世纪新阶段，进一步完善党的领导体制和工作机制具有十分重要的意义。第一，执政党的领导体制和工作机制对于提高党的执政能力、保持党的先进性至关重要。党的先进性是一个动态的建设过程，在党的理论基础和指导思想、奋斗目标和基本纲领、成员素质和组织原则既定的前提下，党的先进性建设就主要体现为党的领导体制和工作机制的改革和完善。第二，我们党现行的领导体制和工作机制还存在一些不够完善的方面。第三，党的领导体制和工作机制也是需要随着主客观条件的变化而不断完善的。社会主义市场经济体制的建立，社会主义民主政治的发展，对我们党完善执政方式提出了新要求，党的领导体制和工作机制也必须与时俱进。　　

2 完善党的领导体制和工作机制的基本原则
完善党的领导体制和工作机制，总的要求是保证我们党走在全体中国人民和中华民族的前列，走在时代潮流的前列。为此，要坚持以下原则：
　　第一，坚持宪法确定的党的领导地位和领导体制不动摇。中国共产党的领导地位和执政地位是历史形成的，是中国人民的选择。宪法规定，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，我国实行全国人民代表大会制度和共产党领导的多党合作、政治协商制度。这从根本大法上确立了党在整个国家生活中的核心领导地位和党总揽全局、协调各方的基本领导体制。实践证明，这是符合中国国情和全体中国人民意志的领导制度和领导体制的。
　　第二，坚持继承与创新相结合。在五十多年的执政实践中，我们党积累了丰富的执政经验，其中包括完善党的领导体制和工作机制的经验。这是我们的宝贵财富，需要认真总结和运用。同时，要解放思想、与时俱进，认真研究世界多极化、经济全球化和人类进入信息化时代给我们带来的机遇和挑战，认真研究社会主义市场经济体制给我国社会生活带来的新情况、新问题，认真研究党的历史方位和主要任务的变化对党的领导方式和执政方式提出的新要求，积极探索完善党的领导体制和工作机制的新思路、新办法、新途径，使我们党的领导体制和工作机制更加科学、更有效率，保证我们党始终走在时代前列。
第三，坚持科学性与高效性相统一。党的领导体制和工作机制要建立在对人类社会发展规律、社会主义建设规律和共产党执政规律的正确认识和把握基础之上，无论是党内组织机构设置和权限划分的制度，还是党领导国家经济、政治、社会生活的机构设置和权限划分的制度；无论是党内各机构的相互关系及其工作方式，还是党在领导国家经济、政治、社会生活过程中同国家各职能机构的相互关系及其工作方式，都必须科学合理，严密周全。　　

3 完善党的领导体制和工作机制需要研究解决的问题
完善党的领导体制和工作机制是一个长期的任务。当前，需要着重研究解决以下几个问题。
　　第一，进一步完善党总揽全局、协调各方的机制。这是把民主集中制原则贯彻到国家生活中的需要，是完善党的领导体制的需要。作为执政党，我们党必须坚持对整个国家的思想领导、政治领导、组织领导，集中全国人民的共同意愿决定国家的政治制度、政治体制、发展方向、发展道路及大政方针，并善于把党的主张上升为国家意志，领导立法，依法治国。要在坚持人民代表大会制度这一根本政治制度和共产党领导的多党合作、政治协商这一基本政治制度的前提下，进一步加强和改进各级党委对同级国家权力机关、行政机关、政治协商机关和司法机关的领导。在实践中，一些地方党委探索出“一个党委，三个（人大、政府、政协）党组”的领导体制和工作机制，党委除决定同级人大、政府、政协的重大问题外，不直接干预这些机构的日常工作，而是通过其党组和在这些机构工作的党员领导干部按照民主集中制原则来贯彻党委的意图，达到总揽全局、协调各方的目的。这种方式值得推广并不断完善。
　　第二，进一步完善党的领导方式和执政方式。领导方式、执政方式与执政党的领导体制和工作机制密切相关。总结我们党50多年来执政的基本经验，借鉴国外执政党的经验教训，党的十六届四中全会《决定》提出，要“使党始终成为科学执政、民主执政、依法执政的执政党”。把科学执政、民主执政、依法执政，作为我们党必须长期坚持的基本执政方式，实现了我们党执政理念的一大飞跃。进一步探索科学执政、民主执政、依法执政的方法和途径，提高执政能力，是党的先进性建设的重要任务。
　　科学执政。首先是要按照科学规律执政。必须正确认识和把握共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律，把执政活动建立在更加自觉地运用规律的基础上。其次，必须用科学的思想、理论来指导执政实践。科学的思想、理论决定执政党执政目标体系的科学性。必须坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，树立和落实科学发展观，不断开拓马克思主义理论发展的新境界，善于把人民群众的实践经验升华为理论，善于用理论创新的成果指导路线方针政策的制定，通过理论创新推动制度创新、科技创新、文化创新以及其他各方面的创新。其三，必须有科学的制度和方法作保证。按照党总揽全局、协调各方的原则，建立健全结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力监督制约机制，从决策和执行等环节加强对权力的制约和监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。
　　民主执政。首先是坚持为人民执政。我们党是受人民委托执政的，必须始终支持和保证人民当家作主，把全国各族人民的根本利益实现好、维护好、发展好。要正确处理人民内部各种利益关系，既要保护发展活力，又要兼顾社会公平，特别是要始终关心困难群众的生产生活，在不断发展社会生产力的基础上逐步实现共同富裕。其次，必须依靠人民执政。人民群众是我们党执政的力量之源和胜利之本。必须充分发展党内民主和人民民主，进一步推进社会主义民主的制度化、规范化和程序化，畅通人民群众参与国家和社会建设与管理的渠道，把全党和全国人民的积极性、创造性充分调动好、发挥好、保护好。
　　依法执政。就是要坚持依法治国，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化。首先，必须领导立法。执政党必须加强对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。其次，必须带头守法。宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。执政党的党员特别是领导干部要牢固树立法制观念，带头维护宪法和法律的权威。其三，必须保证执法。加强和改进对政法工作的领导，支持审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权，加强对司法活动的监督和保障。以保证司法公正为目标，逐步推进司法体制改革，形成权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制，为实现公平和正义提供法制保障，维护法律的尊严，维护人民群众的合法利益。
　　第三，进一步完善决策机制。对关系国家发展前途命运的重大问题作出正确决策，是执政党的重要职责，也是实现领导和执政的主要途径之一。保持决策机制的科学性、先进性，是完善党的领导体制和工作机制的重要内容。首先，要建立健全决策信息公开和公布制度。凡是关系改革发展稳定的重大决策制定、重要干部任免、重大建设项目管理和大额度资金使用、涉及群众切身利益问题的处理，除涉及党和国家秘密之外，都要及时公开决策的事项、依据、程序、结果。其次，要健全完善民主、科学决策的程序。在决策过程中应广泛听取各方面意见，特别要注意听取少数人的意见，坚持决策的科学化、民主化、规范化。对关系重大、涉及面广的重大决策，应先行试点，检验决策的可行性，取得经验后再作出正式决定。其三，要健全完善民主、科学决策保障制度。建立社情民意反映制度、决策咨询与论证制度、决策社会公示和听证制度和决策信息支持系统。其四，建立健全决策评估系统和纠错改正机制。应建立相对独立于党委、政府而又服务于党委、政府的决策评估系统，根据一定的标准，对决策效果进行科学的和客观的评估，对决策方案执行后的相关影响进行追踪性研究，加强对决策活动的全程监督。其五，建立健全决策责任追究制度。按照“谁决策、谁负责”的原则，健全具体的责任追究办法，明确决策者的权限及相应责任，实现权利和责任相统一。
　　第四，进一步完善各级党组织内部的运行机制。各级党组织特别是中央和地方党委是重大决策的主体。要按照实现党内生活民主化、科学化、规范化的目标，进一步完善各级党组织内部的运行机制，发展党内民主，保证科学决策。一是进一步强化党代会和党委全委会的功能。在认真搞好试点、积累经验的基础上，逐步实行党代会常任制或代表常任制，进一步确立党代会在本级党组织中的权威地位，使党代会真正发挥对党内重大问题的决策权，以及对党内决议执行情况的监督权，确保全委会和纪委会严格执行党代会的决议，使全委会和纪委会的工作严格接受党代会的监督。从建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的具体制度入手，进一步强化全委会的功能。二是进一步完善全委会、常委会的工作规则。按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，建立和完善党委内部议事规则和决策程序。凡涉及重大问题决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用等问题，都应在充分论证基础上，通过召开全委会会议讨论决定，并在全委会监督下实施。完善全委会、常委会表决制度。三是进一步完善科学规范“一把手”权力的制度。按照集体领导与个人分工负责相结合的原则，对班子的权力进行合理分解。一些地方规定“一把手”不分管人、财、物的具体业务，这种做法值得推广。四是进一步完善党员行使民主权利的制度体系。积极探索保障党员民主权利的活动载体，为维护党员民主权利提供保障，充分调动广大党员在党内生活中的积极性、主动性、创造性。
　　第五，进一步完善选人用人机制。领导者的职责是两条，即出主意（决策）、用干部。对执政党来讲，科学选拔或推荐优秀的执政骨干队伍，既是一个重要职责，也是一个重要的领导方式和执政方式。进一步建立和完善科学、民主的选人用人机制，当前需着重在以下几个方面下功夫。一是建立健全选人用人“首次提名”制度。逐步推行干部任用初始提名由地方党委全委会成员民主推荐制度，并建立首次提名责任制。二是完善选人用人“最终决定”制度。逐步将下一级地方党委、政府正职拟任人选和推荐人选，本级党委、政府工作部门正职拟任人选和推荐人选，纳入地方党委全委会或常委会无记名投票表决范围。组织部门在讨论干部任免建议时，应邀请纪委和组织部内部的干部监督机构人员列席会议。三是建立选人用人情况通报制度。继续推广领导干部任前公示制。各级党委常委会(或全委会)、部门党组的用人决策，应定期向管辖范围内的党组织、党员和群众通报，接受干部、群众的监督。四是建立干部选拔任用工作评议制度。各级党委常委会和主要领导干部在年度述职述廉活动中，应把用人权的行使情况作为一项重要内容，并在相应范围内进行评议；也可由党代会代表或全委会成员对选人用人质量进行评估。评议结果作为上级党委评价考核下级党委和主要领导干部的重要内容。五是建立用人失误失察责任追究制度。包括推荐提名失误责任追究、考察工作失误责任追究、任用决定失误责任追究等制度。
　　第六，进一步完善社会管理机制。执政党必须管理好社会，既要不断激发社会创造活力，又要保持社会和谐、稳定。按照构建社会主义和谐社会的要求，当前需要着重建立和完善以下几个机制。一是民生保障机制。就业是民生之本，要把优化产业与增加就业统筹好，实现充分就业。进一步完善社会保障体系，特别是要逐步建立和完善农村居民最低生活保障制度。二是建立科学的分配机制。通过政策调整和完善收入分配机制，逐步解决收入分配差距过大的问题，使广大人民群众都能公平地享受到改革开放和经济发展的成果。三是完善社会管理制度。进一步建立和完善应对紧急事件的预警机制和应急机制。健全正确处理新形势下人民内部矛盾的工作机制，把矛盾解决在基层，消除在萌芽状况。切实加强对各种社会组织、中介组织的依法管理，使它们在服务群众、促进和谐中发挥积极作用。四是完善维护社会稳定机制。依法打击各种破坏社会秩序的犯罪活动，严防敌对势力利用人民内部矛盾、生产安全事故等兴风作浪，正确处理民族、宗教问题，坚决打击各种邪教组织，从而保证我们的社会充满活力而又安定有序。