关于x市滩涂围垦及开发利用情况的调研报告

上海市政协办公厅接待我市政协考察组

为了全面了解近年来我市滩涂围垦及开发利用的情况，对我市滩涂资源的围垦、整理、利用、管理等相关环节和工作体制机制进行研究分析，总结工作经验，找准存在的问题，探索解决问题的途径，为市委、市政府科学决策提供参考和依据，根据年初工作安排，市政协组织部分政协委员成立调研组，由张明副主席带队，从三月上旬开始，就我市滩涂围垦及开发利用情况，开展了专题调研活动。调研组先后上门听取了市水利局、市国土局、市农业局的工作情况介绍；召开了三个分别由有关部门负责人、东部有关镇分管领导和西部有关镇分管领导参加的座谈会；赴玉环县、温岭市进行学习考察；张明副主席就滩涂围垦及开发利用工作约见了农林组政协委员，听取委员们的情况反映；市政协主要领导还会同调研组有关成员现场视察了滩涂。根据调研掌握的情况，调研组在充分地分析研讨的基础上，形成本调研报告，供市委、市政府领导参考。

一、我市在滩涂围垦及开发利用方面取得的成绩

围海造田，慈溪有着悠久的历史；围垦文化，是慈溪三大文化之一。新形势下，做好滩涂围垦及开发利用工作，最大限度发挥围涂地的作用和效益，实现我市围涂工作健康良性地滚动发展，事关我市经济社会能否取得全面、可持续发展，事关我市效益和谐新慈溪建设能否取得全面胜利。自1997年市政府批准成立滩涂综合开发有限公司作为滩涂围垦的投资主体、1999年开始实施造地工作以来，我市在围涂造地及开发利用方面做了大量工作，取得了显著的成绩。一是土地资源有效增加。1997年以来，我市的围涂速度加快，已累计围垦23.4万亩，名列全省第一。实施造地工作以来，共实施开发造地项目28个，大片荒滩成了可利用的土地，获净增耕地面积25800亩，实现了占补平衡。二是促进了产业的全面发展。围涂造地，为建设用地提供了空间与指标，促进了产业经济的发展和城市空间的拓展。在已围滩涂地上，杭州湾经济开发区和慈东工业开发区拔地而起；无论塘内塘外，养殖业产量大幅度提升，促进了农民增收；生态农庄等休闲场所建设，为市民提供了休闲观光的好去处；风电场建设和湿地建设，在创造电力资源、优化生态环境的同时，都将成为我市的景点。三是推进了沿海地带的基础设施建设。随着已围滩涂上工程和相关项目的实施，沿海地带基础设施建设明显改善。百年一遇的标准海塘建设和沿海防护林带建设，大大增强了抵御自然灾害的能力；已围滩涂的道路和排水工程建设成效显著。

二、我市在滩涂围垦及开发利用方面存在的问题和原因

调研中我们发现，我市滩涂围垦及开发利用工作在取得成绩的同时，还存在着明显的问题，与我们前去考察学习的县市比较，还有一定的差距。

（一）无序开发愈演愈烈。从小规模的无序开发演变到大规模的无序开发，从小面积的无序开发演变到大面积的无序开发，从散户一般性的无序开发演变到有黑帮势力参与的有组织有规模的无序开发。几乎出现了“围到哪里，无序到哪里”的状况。一些委托镇管理的已围区块，由于不能得到有效管理，处于半无序状态。更有甚者，由于本地和外地的黑恶势力插手，强行霸占已围滩涂后，加以改造或不加改造，非法转让发包，给真正的养殖户带来利益上的伤害，并且成为严重的社会治安隐患，黑恶势力间为争夺利益经常互相斗殴，黑吃黑、黑斗黑，出现了“谁拳头大谁做老大，谁是老大谁占的围涂地多”的极不正常的现象。比如，自去年以来，庵东镇的滩涂区块发生纠纷近十起，影响较大的有四起。

（二）资源利用效率不佳。在经济效益方面，无论是政府层面、农民层面，还是真正的养殖户层面来看，都不是很理想。滩涂未围垦前，委托镇政府管理，镇政府收取一定的管理费，有一定好处，发包给养殖户，养殖户也有好处；滩涂开始围垦后，不再委托镇政府管理，其它部门又没有接管，无序开发渗入，导致镇政府没有好处，真正的养殖户利益受损。一些区块造地后，尽管花了巨大的造地成本，由于是盐碱地，并且有的造地区块地势较低，种植效益极差，目前还是荒芜为主。在社会效益方面，按理说，慈溪滩涂资源丰富，围涂造地后土地利用指标占补应该没有问题，而事实上，我市今后几年建设用地指标紧张，可占补指标远远不能满足需要。另外，滩涂管理失控，滩涂社会治安混乱，严重损害了政府的形象，群众埋怨很多。在生态效益方面，由于对环境保护没有足够重视，导致生态环境遭到了不应有的破坏，本来没有污染的滩涂，现在可以说是惨不忍睹。污染园区、垃圾填埋场等污染企业、污染项目设在已围滩涂上，对周边滩涂和出海河道造成了严重污染，给养殖和农作物的生长带来很大的不利。很多地方没有及时、合适地开发绿化，绿化效应极差。无序开发，加剧了对生态环境的破坏。

（三）有序开发困难重重。一些矛盾本可以不发生，但由于管理失控，无序开发、非法强占在前，导致实施有序开发时困难重重，开发进程缓慢，项目实施受阻。如，杭州湾经济开发区老气垫船码头至陆中湾进场受养殖户阻拦推迟半年；宁波市委托我市的2.5万亩造地工程受养殖户无理阻拦，进场困难；开发区1.4万亩进场受阻，将采取强制进场措施；风电场道路施工受阻；淞浦海水养殖管理区承包期限已满却清场困难。

造成以上问题的原因是多种多样的，主要有以下几点：

（一）认识不足，重视不够。我市的领导层面对滩涂资源的价值和做好围涂造地及开发利用工作的重要性、紧迫性认识还不到位，重视远远不够。滩涂是慈溪的宝地，是慈溪得天独厚的资源，慈溪的历史和现实已经证明，慈溪的发展靠这份资源，慈溪的经济社会各项事业要再上一个新台阶，必须用好这块地。但是目前，我市领导层面对滩涂围垦及开发利用的重要性认识不足，对当前滩涂无序开发的程度一概不知，对做好围涂造地及开发利用工作没有摆上应有的位置，对向上级行政部门争取占补指标尚欠积极主动。

（二）功能定位及规划滞后。一是规划不科学。有规划，但是不科学。譬如有些区块规划造地，但是围得太快，同一围垦区，近陆地块可以造地，但是近海区块由于吴淞高程明显低落，造地难度极大，成本明显上升。二是规划不配套。围垦规划出台并实施后，功能定位规划、具体利用规划明显滞后，给无序开发有了可乘之机。三是规划不严肃。规划频繁变化，严肃性不够，经常出现“领导说怎么用就怎么用”的情况。规划用于造水库的、造地的、绿化的等等，都有调整为其他用途或取消原规划的情况发生。譬如，已经规划并且实施了造地，但又调整规划为湿地，造成了浪费，带来了不好的社会影响。四是规划不系统。滩涂围垦及开发利用还没有系统的综合规划，各部门做自己的规划，按部门的规划来实施，出现矛盾时又没有协调牵头部门，给工作的整体推进带来了较大影响。

（三）缺乏有效管理。当前，我市在滩涂围垦及开发利用方面出现了各有关部门各自为政的情况，围涂的只管围涂，造地的只管造地，没有总的管理部门，没有实施系统管理，相关的管理措施无法落实，管理能力和力度远远不够，出现了管理真空地带。一些委托镇政府管理的区块，由于管理主体的执法权欠缺，管理力量薄弱，管理力度更加不够，无效管、无人管、不依法管、不系统管的现象更加突出，管理成效较差。

三、对我市做好滩涂围垦及开发利用工作的对策建议

为使我市切实做好滩涂围垦及开发利用工作，调研组提出以下五方面的对策建议：

（一）

统一思想认识，摆上议事日程。

我市的滩涂开发利用工作已经到了非抓不可的地步。市政府及有关部门一定要从“用好滩涂是慈溪今后发展希望所在”的高度，强化对滩涂所有权的认识、强化对做好滩涂围垦及开发利用工作重要性的认识，充分关注这块资源，充分发挥这块资源的作用。要树立“系统抓、综合抓、全方位抓”的认识。分管领导和分管部门要切实负起责任。要从围涂开始，对围垦以后的开发利用进行全程关注。对当前的问题和矛盾，要认真研究对策，成立由各有关部门分管领导参加的“清理滩涂无序开发办公室”临时机构，加大力度，及时化解。要克服怕麻烦的思想，树立“破解矛盾越不主动，今后麻烦就越多”的正确理念，及时走进矛盾，破解难题。市委、市政府要把滩涂围垦及开发利用工作摆上议事日程，经常研究，作出系统部署。

（二）明确功能定位，实施系统规划。

要超前谋划、系统规划，逐块明确功能定位，系统规划围垦开发利用工作。对目前已围区块功能尚未明确的，要责令有关部门尽快作出功能利用规划，明确功能定位，然后交有关职能部门提出开发详规。今后新上围涂项目，要一揽子考虑围垦和开发利用规划。规划出台后，实施围垦时，开发利用工作就要跟上，不能脱节，使无序开发没有可乘之机。规划要在明确空间布局的同时，明确时间，即明确推进时序，使项目实施单位和有关部门能更好地执行规划。对已围滩涂尚未明确功能定位区块，建议功能定位如下（见附件一）。

（三）理顺管理体制，明确管理主体。

要理顺管理体制，明确管理主体，推进科学依法管理。对如何明确管理主体，调研组建议可以在下列两套方案中选择一套。一是设立市政府滩涂围垦及开发利用领导小组，作为非常设机构，由市政府主要领导担任组长、分管领导担任副组长，各相关职能部门主要负责人为组员，下设办公室，可以设在市政府办公室或者设在市委农办，各相关职能部门分管领导为办公室成员。建立相应的工作制度。领导小组和办公室定期召开会议研究有关工作，作出总体部署。二是参照玉环县的模式，设立滩涂围垦及开发利用管理局，作为市政府所属的事业单位，赋予一定的职责，给予一定的编制，牵头负责相关工作，主要职能是滩涂开发的规划、围垦、经营、管理等。同时再挂滩涂开发公司和工程指挥部两块牌子。待区块功能定位后，由相关主管部门具体实施管理，各自落实相应责任。如，水库建造和管理，归水利局具体实施管理；农业项目，归农业局具体实施管理；旅游项目，归旅游局具体实施管理。

对治安管理体制，也建议在下列两种模式中选择一种：一是“以块为主管理”。把所有的围垦区块就近明确由当地派出所管辖。鉴于情况复杂、管理面积较大、管理人口逐渐增多的实际情况，建议相应地增加警力。二是“条块结合管理”。借鉴森林警察大队管理24万亩山林的做法，成立滩涂警察大队，有效、专业、快速地管理所有区块。滩涂警察大队受滩涂管理局和市公安局双重领导。

（四）讲究综合效益，实现多方共赢。

滩涂围垦及开发利用要力求效益最大化。在经济效益方面，要科学实施，独立核算。要清理政府内部的“三角债”，避免出现“用地欠钱”的情况-尽管都是政府的钱，但是“三角债”纠缠不清，只会使经济效益核算模糊化，落实责任不明，打击有关部门的工作积极性。也要照顾真正养殖户的经济效益，在新围滩涂一定时期内不实施开发利用的，要允许养殖户有条件地养殖。在社会效益方面，要正确处理造地与土壤改良的关系，合理安排造地项目；要积极争取占补指标；要管好滩涂，治理无序开发、强行霸占的现状，在群众心目中树立起政府的威信和良好形象。在生态效益方面，围垦要适度，必须兼顾生态平衡，必须尽可能地保护“小海鲜”自然资源，给拷海留有空间。建议涂面到2.6米吴淞高程后实施围垦。要防止将污染项目落实到新围涂地，使滩涂成为污染的集中地。

（五）加大招商力度，提高开发档次。

要加大招商引资的力度，加快未开发区块的开发建设步伐，提高开发的档次。可以借鉴温岭市的经验，推出招商区块实施整体项目招商引资。要努力引进大财团，实现经营规模化、操作市场化、开发现代化，彻底改变小而乱、多而散的状况。推出的工业区块，可以限定前来投资的大财团在区域内引进一定数量的世界五百强企业；推出的农业区块，要吸引有相当实力的农业经营主体落户慈溪，建设大型农场。根据我市实际，农产品以粮食和畜牧产品为主，大面积发包，以20年以上发包期为好。对未围和新上马围涂项目，要提前进入开发策划程序，包括做好概念性规划和区块实施详规，及时实施开发利用工作，及时整体推出招商引资。

四、几点具体的建议

（一）对已造地区块转为湿地区块的问题严重性要有足够的认识。今后几年，每年四月份上级国土资源部门要对我市占补平衡工作进行抽查，可能涉及这个造地项目，一旦被抽查发现问题，属违规行为，可能要求补充占补。建议未雨绸缪，提前谋划如何化解这个问题。

（二）近期内没有必要再上“慈西工业区”项目。首先，上“慈西工业区”项目，必然需要围涂，而世界银行赞助的湿地项目，四年工程期内，将被全程跟踪，如果我们不遵守承诺，擅自围涂造地，破坏协议，将对国家的声誉造成破坏，对上级政府带来负面影响。换句话说，即使要围，也至少要在四年以后。其次，从土地集约利用和基础设施集约利用的角度看，也不宜再新建开发区，可以在杭州湾开发区和慈东开发区边上连片规划，适度扩建开发区，满足用地企业的需要。

（三）滩涂水库宜保留或新建东中西三只。为保证我市水资源的供需平衡，满足曹娥江引水工程的蓄水要求和农业用水要求，确保用水安全，建议保留或新建东中西三只具有一定规模的平原滩涂水库,实现蓄水8000万方。建议保留的分别为周长水库（周巷水库和长河水库，现在蓄水600万方，改造后实现蓄水1000万方）和四灶浦水库及浒山水库（现在蓄水1800万方，改造后实现蓄水20xx万方）；建议新建郑徐水库（占地面积1.5万亩，实现蓄水5000万方）。如果因为发展需要，周长水库和四灶浦、浒山水库要改变功能和性质,调研组认为,必须建造同等蓄水量的水库作为弥补，选址可以在现水库的北部。水库迁移时，建议适度扩大蓄水规模。

（四）要积极向上级行政部门争取优惠政策。在新上造地项目时，要充分兼顾本市利益，通过书面或者口头形式，积极向省、宁波市争取占补指标。目前我市上交省、宁波市的占补统筹指标达到40%左右，使我市自身占补平衡的形势十分严峻。况且在目前的围涂地上已很难完成省、宁波市两级的统筹指标。宁波市已委托我市在徐家浦项目上造地2.5万亩。省政府、省国土资源厅出台文件要求我市今明两年内完成1.08万亩的省统筹造地任务。我市接受了宁波的委托造地后，已没有空间来完成省统筹指标。另外，也要积极向上级有关部门争取统筹指标的补助尽可能接近市场价。目前，省统筹指标每亩补助我市3万元，宁波市统筹指标每亩补助我市2.5万元，而实际围垦成本需每亩5万元，土地指标市场价已为每亩5.7万元左右。

（五）滩涂地污染园区对周边环境的影响问题应引起足够重视。污染园区对滩涂地的环境破坏，已经到了忍无可忍、惨不忍睹的地步（见附件二），市委、市政府及有关部门应引起足够重视，要责令园区内部解决，坚决杜绝直排。