苏州市着力推进城乡一体化改革发展

苏州市着力推进城乡一体化改革发展

加快转变发展方式 促进城乡共同繁荣

按：近年来，江苏省苏州市把城乡经济社会发展一体化改革试点摆上重要议事日程，作为苏州当前最大的改革发展任务，以破除城乡二元结构为核心，以创新体制机制为关键，以优化配置城乡资源为重点，努力先行先试，取得了明显进展和突出成效。现刊发苏州市委、市政府撰写的总结报告，供各地在改革工作中参考借鉴。

改革开放以来，在党中央、国务院和江苏省委、省政府的正确领导下，苏州市先后抓住农村改革、乡镇企业发展、浦东开发开放和建设全面小康社会等重大历史机遇，经济社会保持了持续快速健康发展的良好态势。进入新世纪特别是党的十七大以来，苏州市委、市政府坚决贯彻党的十七大关于形成城乡经济社会发展一体化新格局的决策部署，坚持把加快推进城乡一体化改革发展作为深入贯彻落实科学发展观的重大举措，作为省委、省政府交给苏州的重大政治任务，作为加快转型升级、实现创新发展的重大历史机遇，以农村改革发展的新突破带动全局改革、促进全面发展，对全局工作产生了巨大的推动作用，使新世纪以来成为苏州经济发展最快、面貌变化最大、农民实惠最多的时期之一。目前，苏州市被国家发展改革委列为城乡一体化发展综合配套改革联系点以及中澳管理项目试点城市，成为江苏省唯一的城乡一体化发展综合配套改革试点区。

近几年来，苏州市全面贯彻落实党中央的决策部署，按照国家发展改革委和江苏省委、省政府对改革试点工作的总体要求，以破除城乡二元结构为核心，以创新

体制机制为关键，以优化配置城乡资源为重点，努力先行先试，大胆创新创优，积极探索具有苏州特色的城乡一体化发展新路径，取得了积极进展。中央有关领导同志和有关部门负责人、省委省政府主要领导同志，对苏州推进城乡一体化发展综合配套改革高度重视并寄予厚望，充分肯定苏州改革试点所取得的明显进展、突出成效和创造的新鲜经验，认为改革试点定位高、思路新、力度大、推进快，有效拓展了城乡发展空间，丰富提升了苏南模式内涵，基本形成了有利于改变城乡二元结构的制度框架和政策体系，创造了“四个结合”的苏州经验，即：加快新型工业化与发展现代农业相结合，推进城市化与建设新农村相结合，生产方式转变与生活方式转变相结合，经济建设与社会建设、生态文明建设相结合。现将苏州推进城乡一体化改革发展情况报告如下。

一、主要进展和初步成效

努力实现城乡一体化是苏州发展的一大鲜明特色，也是改革开放以来苏州始终紧紧把握的工作重点。改革开放初期苏州积极探索“以工补农”、“以工建农”新路径，上世纪90年代末开始积极实践统筹城乡发展新思路，尤其是列为省试点和中澳管理项目试点以来，苏州全面加快了城乡一体化发展的进程。经过几年来的探索实践，目前苏州已牢固确立了城乡一体发展的鲜明导向，初步形成了城乡联动的发展机制，加快建立了城乡一体的政策体系，城乡居民收入始终保持在2∶1的全国领先水平，苏州城乡经济社会发展水平进一步提升，城乡发展“五个一体化”取得明显进展。 一是各项规划逐步实现城乡对接。城乡规划分隔局面被打破，按照一体化、全覆盖要求，城镇空间规划得到优化，村镇布局规划加快完善，工业、农业、居住、生态、水系等重大专项规划逐步实现城乡对接。按照“发展新城市、繁荣新市镇、建

设新社区”的思路，以规划为引领，全市形成了一个中心城市、五个副中心城市、若干个中心镇(新市镇) 的城镇发展格局，城市化率达到66.6%，全市2.1万个自然村落按照现代社区型、集中居住型、整治改造型、生态环保型、古村保护型等五种模式规划建设为一批新型社区。

二是城乡产业一体化布局基本形成。按照集聚集约、合理布局的思路，对城镇规划区地区，明确以现代服务业为主要发展方向，提升城市化发展质量；对工业基础较强、人口较多地区，明确以新型工业化为主要发展方向，加快就地城镇化步伐；对农业规划区、生态保护区地区，明确以现代农业为主要发展方向，推动一产与二、三产融合发展，加快农业现代化步伐。在具体落实上，按照形成主体功能区要求，打破行政区域界限，积极推进工业企业向园区集中、农民居住向社区集中、农业用地向规模经营集中，全市82%的农村工业企业进入工业园，70%的承包耕地实现规模经营，35%以上的农户迁入集中居住点。

三是基础设施基本实现城乡联通。城镇基础设施加快向农村延伸，城乡交通、水利、电力、电信、环保等重大基础设施建设形成了统筹推进的格局。全市行政村班车通达率99%，城乡公交一体化覆盖率89%，所有乡镇都能在15分钟内上高速公路；区域集中供水入户率超过95%，农村自来水普及率超过99%；56%的村实现生活污水集中处理，90%以上的村实现生活垃圾集中收集；加强农村绿化建设，连续5年均新增林地绿地12万亩左右，陆地森林覆盖率达23.7%。建立国家级湿地公园2个，省级湿地公园5个。

四是城乡公共服务均等化水平不断提升。教育、文化、卫生、体育等各项社会事业和公共服务设施加快向农村覆盖。近几年来，投入近200亿元建设示范村和新

型社区，全市88%的村建成了集党员活动、就业社保、商贸超市、卫生计生、教育文体、综治警务、民政事务、环境保护等功能于一体的新型社区服务中心。农村小学、初中全部达到教育现代化评估标准，所有公办高中达省三星级办学标准，积极探索外来务工人员子女享受同等教育的途径。城乡医疗卫生服务加快联动，90%以上乡镇和村建成卫生服务中心(室) 。农村公共文化实现全覆盖，图书设施、数字电视、文化活动室在镇村建成。

五是就业社保体系加快城乡并轨。全市形成了一体化的就业社保机制，88%的农村劳动力实现充分稳定的非农就业，85%的村实现充分就业。在2005年全面实现农村社会保障全覆盖基础上，城乡社会保障并轨步伐加快推进，农村劳动力参加基本养老保险覆盖率98.5%，其中133.5万人参加城镇职工养老保险，覆盖率达65.1%；农村基本医疗保险参保率达97%以上，人均筹资标准400元，实现农民持医保卡就诊看病；农村低保应保尽保，昆山、吴江和吴中、相城、工业园区、高新区(虎丘区) 等已实现城乡低保标准并轨。

二、主要改革措施和几点体会

加快推进城乡发展一体化，必须注重改革攻坚和构建长效机制，以破除城乡二元结构为突破口带动配套改革、促进全面发展。近几年来我们致力于推进五项改革。 一是深化户籍制度改革。为加快农民变市民步伐，率先出台政策文件，在2005年实施以居住地登记户口为基本形式的户籍管理制度的基础上，近期颁布了鼓励农民进城进镇落户的实施意见，鼓励和引导农民以集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房置换股份合作社股权、城镇保障和城镇住房(大产权房) ，实行换股、

换保、换房进城进镇，使农民由在城镇落脚变为在城镇落户，全面享受城镇居民同等的权益保障和公共服务，共享改革发展成果。全市累计30多万农户、近100万农民通过“三置换”实现了居住地转移和身份转变。

二是积极创新农村土地使用制度。改革土地使用制度，推进土地节约集约利用，促进土地资源优化配置，实现空间用于“三化”(工业化、城镇化、经济国际化) 、利益留给“三农”。积极探索、完善集体建设留用地、城乡建设用地增减挂钩和“万顷良田”建设等政策措施；加大农民住宅和宅基地置换城镇商品房的力度，盘活城乡存量建设用地，提高土地利用效率；建成56个镇级土地流转管理服务中心，以土地股份合作等新型合作经济组织为载体，加快推进土地流转，发展适度规模经营，全市土地流转面积占承包土地面积达64.6%；坚持城镇化、工业化、农业现代化同步推进，以现代农业园区建设为载体，大力推进 “合作化、农场化、园区化”建设，累计建成农业示范园区万亩以上14个、千亩以上64个，休闲观光农业基地150多个。 三是着力探索农村股份合作改革。探索推进资源资产化、资产资本化、资本股份化，大力发展农村社区股份合作、土地股份合作、农民专业合作等“三大合作”经济组织，使之不仅成为增加农民财产投资性收入的重要途径，形成集体经济发展与农民持续增收的长效机制，也大大促进了农民变市民和土地适度规模经营，进一步创新、丰富和发展了“苏南模式”。在全国率先完成农村集体资产确权发证工作，探索建立了农村产权交易市场。全市农村“三大合作”组织累计达3043家，持股农户占92%；农村集体总资产达900亿元，预计今年村均收入达435万元；农民人均纯收入达14300元，其中财产性收入比重提高到35%以上，城乡居民收入比2:1，农民走上了“户户有资本、家家成股东”的苏南模式的共同富裕之路。

四是逐步建立城乡一体的社会保障制度。制定和出台配套政策意见，被征地农民纳入城镇社保体系，同时加快推动农村基本养老保险向城镇社会养老保险、新型农村合作医疗保险向城镇基本医疗保险、农村最低生活保障向城市最低生活保障并轨，实现城乡社会保障同一平台、同一标准、同一含金量，昆山、太仓、吴江、常熟市和吴中区、工业园区、高新区(虎丘区) 已实现农村医疗保险向城市转轨。

五是建立健全农业支持保护制度。以公共财政制度改革为重点，建立农业支持保护制度，在全省率先对粮食规模经营户实施收购价外补贴，率先探索了基本农田保护和生态补偿机制，不断增强农业发展支撑力，提高农业生产抵御自然灾害能力和农民创业致富能力，在城乡一体化进程中探索农业现代化建设路径。全市政策性农业保险领域和规模不断扩大，基本形成国家、省、市、县四级保险体系，累计承保风险63.5亿元。农业担保体系不断完善，开创性地设立了“农贷通”、“农利丰”、“采购通”、“金色计划”等支农品牌，累计担保65亿元，居全国第一。设立农村小额贷款公司40家，注册规模和数量列全省第一，累计发放贷款超过110亿元。

通过改革实践，我们深切体会到，实现城乡一体化发展是一项全局性、整体性、开创性很强的系统工程，必须着眼长远、立足当前，科学谋划、分类指导，突出重点、有序推进。一是必须确立正确的指导思想。实现城乡一体化发展，确立正确的指导思想至关重要，尤其是在全面贯彻落实科学发展观、加快转型升级的要求下，我们必须把城乡一体化发展作为落实科学发展观的最新实践，作为经济社会全面转型升级的重要抓手，作为苏州在新起点、新平台上加快科学发展的一次重大机遇，摆上重中之重的位置，站在全局高度，统筹协调推进，在目标定位上体现率先科学和谐发展，在思路理念上坚持“三农”与“三化”互动，在发展导向上突出富民强村，

努力在推进城乡发展一体化上走在前列。二是必须明确关键的改革任务。我们感到，改革与发展互为条件，经济社会发展到一定程度，必须通过改革来消除制约发展的因素，为发展注入更强劲的活力和动力。实现城乡一体化发展，首要任务在于破除城乡二元结构，进行一系列新的制度设计，为此我们努力在构建城乡经济社会发展一体化体制机制、农民持续增收长效机制、发展现代农业和农村新型集体经济的动力机制、城乡基本公共服务均等化运行机制、城乡统一的社会管理体制等方面作出探索，推进了户籍制度、土地使用制度、“三大合作”制度、社会保障制度、农业支持保护制度等五大改革，从而有效推动了苏州的城乡一体化发展。三是必须尊重群众的首创精神。现实告诉我们，城乡二元结构由来已久，要消弭“二元鸿沟”，即使像苏州这样经济比较发达的地区也是一项全新的变革，必须解放思想、立足全局、大胆探索。最近几年，我们按照 “三个有利于”要求，不带框框，充分尊重群众的首创精神，鼓励支持基层探索实践，发现好的做法，及时总结推广，各级党委政府和基层群众形成了探索创新的合力，创造了“三集中”、“三置换”、“三大合作”等生动鲜活的做法，引发了生产方式与生活方式的积极变革，苏州城乡显示出蓬勃的生机与活力。四是必须建立以点带面的推进机制。树立典型可以起到示范引领作用，可以在关键环节和领域寻求重点突破，可以有效降低改革成本、减少改革失误。我们在实践中选择了23个经济实力较强、产业特色鲜明、领导班子坚强有力的镇(区) ，作为城乡发展一体化综合配套改革先导区，鼓励先行先试。同时我们也把一些创新做法先在试点乡镇进行试验，取得经验后再形成文件全面推开，从而起到了点面结合、以点带面的积极效果。五是必须建立统一的领导体制。我们认为，推进城乡一体化面临着很多攻坚克难的改革创新任务，尤其是一体化体制机制的建立，各级党委政府的领导作用、主导作用、推进作用至关重要。近年来我们把城乡发展一体化

改革试点摆上重要议事日程，作为苏州当前最大的改革发展任务，成立了市党政主要领导任组长的领导小组，建立了四套班子、市各部门与示范村、先导区挂钩联系制度与督查制度，形成了上下互动、城乡联动、整体推动的领导体制和工作机制，从而保障了这一工作的有序推进。

三、深化城乡发展一体化综合配套改革的目标任务

“十二五”时期是苏州转型升级、创新发展的关键时期，既是加快转变经济发展方式、提升综合竞争力的发展机遇期，也是深化体制机制创新、解决发展深层次问题的改革攻坚期。我们一定全面贯彻党中央、国务院和省委、省政府的决策部署，不断解放思想，大胆改革创新，勇于率先突破，确立新目标、实现新突破、谋求新跨越，全面推进城乡一体示范区建设，继续当好改革开放的排头兵，努力建设新世纪的“人间新天堂”。

按照率先科学和谐发展的要求，我们初步设想，到2012年，全市基本形成城乡经济社会发展一体化体制机制；农民人均纯收入超过1.7万元，其中财产投资性收入占比超过40%，城乡居民收入保持在2︰1；农村集体经济总资产突破1000亿元，村均集体经济收入超过500万元；基本实现农业规模经营，镇村工业集中度达90%以上，农村居民集中居住水平不断提高；农村生态环境和人居环境显著改善，城镇生活污水处理实现达标排放，农村生活污水治理率超过60%。到2015年，城乡发展一体化体制机制更加完善，城乡居民收入差距进一步缩小，城乡公共服务均等化基本实现，城乡空间结构更趋科学合理，城乡生态环境优美。到2020年，全面形成城乡经济社会发展一体化新格局。

第一，在全面推进城乡规划有机融合上取得新突破。以县域为单位，按照适当超前、一步到位，分步实施、循序渐进的原则，高水平推进城乡规划一体化。强化功能片区规划理念，完善城镇规划体系；按照既体现城市文明又彰显江南水乡特色的原则，优化镇村布局，合理确定村庄和集中居住区的集聚规模，提升村庄建设水平。推进规划体制改革，促进城镇建设、土地利用、产业发展、生态建设“四规”有机融合，镇村布局、村庄建设、农业发展、乡村旅游、水系等规划有机衔接。充分发挥规划的引领作用，通过“退二进三”、政府回购等途径，科学配置城乡资源，优化城乡产业布局，盘活存量建设用地，拓展新的发展空间。

第二，在努力提升新型城镇发展水平上取得新突破。强化“新市镇”理念，调整优化城镇空间布局，完善配套设施和服务功能，进一步提升规划建设和管理水平，充分发挥小城镇在吸纳人口、发展产业、积聚资源、活跃市场、提供公共服务等方面的积极作用，使小城镇成为农民变市民、加快城乡发展一体化进程的重要载体。注重保护苏州传统文化特色，创新苏州现代文化特色，妥善协调传统文化与现代文化的关系。将经济发达镇行政管理体制改革试点扩大到重点中心镇，培育区域发展龙头。对一般重点镇进行扩权强镇，增强其社会管理和公共服务功能。高度重视103个被撤并镇区的资源整合和配置，发展特色产业园和集中居住区，进一步挖掘资源潜力，优化功能定位，提升发展水平，建设成为有城镇功能的新社区。加快推进户籍制度改革，探索建立居住证制度，进一步放宽县城和小城镇落户条件，鼓励引导更多农民进城进镇落户。加快制定并落实住房、社保、就业、创业、教育等相关政策，使进城进镇定居农民享受市民的同等权益。探索股权市场化有效途径，真正实现农民向市民转变。

第三，在深化改革土地使用制度上取得新突破。提高土地节约集约利用水平，加快形成有利于城乡发展一体化的土地资源配置机制。用足、用好、用活城乡建设用地增减挂钩周转指标。先导区试点中通过置换复垦节余的建设用地指标，可在县域范围内调剂使用，优先配置到产出效益高的地区，其土地出让净收益全额留给调剂出用地指标的镇或街道，用于农民身份转换的保障支出和基础设施建设。认真落实村集体留用地政策，在城镇规划区或经济开发区为村级经济预留非农建设用地，为发展壮大农村集体经济提供有效基础。深化集体建设用地使用制度改革，加快建立城乡统一的建设用地市场。

第四，在加快推进城乡就业社保体系接轨上取得新突破。继续将就业援助政策向农村延伸，形成城乡统一的就业、创业、培训体系，重点解决好零就业家庭、被征地农民等就业困难人员就业。加快推进城乡居民养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障和社会救助体系全面并轨，实现失业保险基金市级统筹。到2012年，被征地农民和在非农产业就业的农民实现“城保”全覆盖，“三置换”进城进镇落户的农民实现由“农保”向“城保”并轨，农村合作医疗实现向城镇居民基本医疗保险制度过渡，并全面建立大病补充医疗保险制度，最低生活保障制度实现城乡统一。 第五，在加快实现农业现代化上取得新突破。坚持农业生产、生活、生态的“三生”功能定位，认真落实“四个百万亩”农业产业空间布局规划，加快形成以现代农业为基础、先进制造业为支撑、现代服务业为主导的产业体系。按照“合作化、农场化、园区化”建设目标，进一步创新农业经营形式和生产组织方式，发展土地集中型、专业合作型、统一服务型等多形式的农业适度规模经营，扶持培育种植大户等新型农民，发展壮大农民专业合作组织，使其成为现代农业可持续发展的经营主体，让更

少的农民经营更多的土地，获得更高的收入，过上更幸福的生活。创新农业科技体制机制，加大农业科技投入，确保财政科技研发经费用于现代农业比重不低于30%。深化农村金融制度改革，完善引导金融机构服务“三农”、引导信贷资金流向农村的政策体系，积极发展农村新型金融组织，鼓励开展信用贷款和联保贷款，扩大农村有效担保物范围，加快建立有利于增加农村金融资源配置的现代农村金融制度，为农业现代化提供有力支撑。深入推进农业向二三产业拓展延伸、融合发展。保护特色乡村环境，加快规划编制和实施，积极发展观光农业、乡村旅游和休闲度假旅游。注重市场营销体系建设，健全农产品储运保鲜、冷链物流、展示展销、安全质量监测和动植物检疫防疫等新型服务体系，延伸农业产业链，提升农产品附加值。健全生态补偿制度，并建立与经济发展相一致的增长机制。

第六，在巩固完善富民长效机制上取得新突破。改善农村创业环境，充分利用新型社区人口相对聚集的优势，大力发展农村新型服务业态，积极培育服务性、公益性、互助性社区社会组织，形成广覆盖、多层次、社会化的农村社区服务体系，拓展农村就业空间。更加重视农村资产的优化整合和配置，加大富民载体建设力度，鼓励和支持农村新型合作经济组织参与城市化、工业化和城乡一体化建设，通过在规划区内建设标准厂房、打工楼，在社区发展农贸市场、社区超市等，发展物业经济，增强造血功能和发展活力。通过深化股份合作改革，推进资源资产化、资产资本化、资本股份化、股份市场化，促进农村新型合作经济组织转型升级、提质增效，更好地发挥对农民持续增收的促进和保障作用，使股份分红成为农民增加财产性收入的重要途径。

第七，在大力推进公共服务均等化上取得新突破。合理配置基本公共服务资源，建立城乡义务教育均衡发展机制和方便城乡居民共享的公共卫生、计划生育和基本医疗服务体系，鼓励优秀师资和优秀医务人员向农村流动。建立统筹城乡的文化事业发展机制，加速城市文化功能向农村延伸。积极发展农村养老事业，构建农村居家养老服务平台，鼓励社会力量开办农村养老机构。坚持把集多种功能于一体的新型社区服务中心，作为促进城乡公共服务均等化的重要载体，引导农民转变观念和生产生活方式，提高生活质量和水平，建设城乡和谐社区。提升城乡交通、水利、电力、电信、环保等重大基础设施统筹建设水平，促进城乡基础设施共建共享共用。加大农村环境保护力度，加快农村污水和固体废弃物治理设施建设，建立健全农村环境保护监管体系，提高城乡生态环境质量。

第八，在积极探索新型社区管理与服务上取得新突破。积极探索对撤村建居、集中居住新型社区的社会化管理服务，促进从原来村传统管理向社区管理转型。积极探索社经分离，把原依附在村级集体的新型股份合作经济组织独立出来，进一步做大做强做优，更好地发挥对在社区定居农民持续增收的促进和保障作用。探索建立新型社区管理体制，按照城市化社区管理模式，建立新型的基层党组织、民主管理、社(村) 务公开以及文教卫体等管理服务体系，推进新型社区的社会化管理、公共化服务。积极探索“区镇合一”行政管理体制，对有条件的农业示范区，赋予更多的行政和经济管理权限，增强社会管理和公共服务职能。