财政收支结构性特征及其潜在风险

　　摘要：在2008年金融危机冲击下，世界上很多国家相继出现了财政危机、债务危机。与此同时，我国财政收支结构性矛盾变得异常突出。这一情况主要源于我国财政收支结构性特征，即以流转税为主的收入结构使财政收入具有明显的波动风险，而以基础设施与惠民工程为主的支出结构具有明显的刚性特征。这种收支增长趋势的反向变动使财政收支结构性矛盾迅速凸显，并潜藏着一定的风险。为此，应当通过完善财政管理体制、提高行政效率等措施来化解风险。 　　关键词：金融危机；财政收支；结构性特征；潜在风险 　　中图分类号：F812.0　文献标识码：A　文章编号：1005-0892(2010)10-0034-07 　　 　　在2008年全球性金融危机的冲击下，我国珠三角地带和长三角地带相继出现了大量中小企业倒闭现象，大学毕业生的就业问题十分严峻。与此同时，此次危机对我国财政收支的影响也变得非常明显。2008年下半年至2009年初，我国财政收入显著下降，且一度呈现负增长；2009年上半年，全国财政收入同比下降2.4％，而财政支出一直保持快速的刚性增长。这种财政收入与支出呈现相反的运动趋势，使收支矛盾凸显，部分地区财政支出与财政能力不平衡加剧，刺激计划所需的地方政府配套资金跟不上，导致一些项目无法继续。这样的财政收支结构会有怎样的风险，它会持续下去吗?如果长期持续下去，会有什么严重的后果?本文主要通过2008年金融危机前后财政收支状况的变化来分析我国财政收支的结构特征，找出影响财政收支的主要因素和原因以及可能存在的一些风险，为化解财政收支结构性风险提供有价值的思路。 　　 　　一、金融危机前后财政收支结构性特征考察 　　(一)金融危机前后财政收支情况的概括性描述 　　为了直观地看金融危机对我国财政收支的影响，本文从我国经济统计数据库搜集了1989-2009年财政收支年度增长率数据和2006-2010年财政收支月度数据，对财政收支变化情况进行对比分析(见图1)。结果发现，最近20年我国财政收支都为正增长。1993年之后一直以15％-25％的增长率增长；2007年在经济非常热的情况下，财政收入增长率达到了32.4％，而在之后的金融危机期间急速下降；2009年的增长率下降到11.7％，明显低于前些年的波动范围。从最近四年的数据来看，财政支出维持刚性增长，而收入的增长不是很稳定，波动幅度较大。尤其是在金融危机的冲击下，收入情况急剧恶化，这给财政收入带来了极大的压力。(二)金融危机期间财政收支运行的趋势特征为了进一步分析金融危机对我国财政收支的影响，本文利用了时间序列数据对金融危机期间财政收支增长情况进行单独分析。结果表明，2008年财政收入增长速度一直在下降(见图2a、图2b)。2009年初这种下降趋势仍在继续，2008年末至2009年初财政收入负增长，直到2009年5月才开始出现正增长。 　　 　　 　　 　　 　　 　　2009年以来，我国财政增收难度加大，前半年出现收入负增长，而财政支出增幅一直保持在20％以上，收支压力很大。2009年下半年，我国财政收入增长伴随经济的企稳回升而逐步回升(如图2b)。(三)金融危机期间财政收支运行的空间特征 　　为了分析各地区财政收支状况在金融危机期间受影响程度的差异，我们将全国各地区分为东、中、西部三个地区进行分析。根据杨灿明的分类，东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、广东、山东等10个省市，中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南等8个省，西部地区包括广西、海南、内蒙古、四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等13个省市区。我们收集了全国所有地区2004-2010年每个月的财政收入和收入增长率数据，由于没有找到各年度12月份的数据，我们从《中国财政年鉴》找到每年各地区财政收入增长率作为全年累积增长率。另外，由于经济在不断发展，为了消除价格指数的影响，我们采用增长率指标对不同年度财政收入进行比较。 　　下面，我们对每个地区2004-2010年的月度收入增长率进行描述。结果表明，2008年的这次危机对全国绝大部分地区的财政收入增长都产生了很大的影响，全国各地财政收入的增长都直线下降。为了全面比较东、中、西三个地区总体受影响的程度，我们分别求出这三个地区的平均增长率，用折 　　从图3可以发现，金融危机期间全国东部、中部、西部地区财政收入均受到了很大影响。虽然危机期间中部、西部地区的财政收入平均增长率均高于东部地区，但是，从增长率下降幅度看，中部、西部地区的下降幅度与东部地区类似。那么，究竟是什么因素引起全国范围的财政收入都受到金融危机的冲击?哪些收入来源受影响最显著?下面，我们将通过财政收支的结构性特征分析来找出影响财政收入的主要因素。 　　 　　二、财政收支结构性特征成因分析 　　(一)金融危机期间财政收入结构性特征及原因 　　目前我国财政收入的形式主要包括税收、国有资产经营收益、政府收费等。税收收入是国家财政收入的最主要部分，一般占到财政收入的90％以上。下面主要对税收收入及主要税种情况进行分析。 　　财政收入的增速有其自身的运行规律，经济增速放缓，企业效益下滑，会直接减少企业所得税；个人收入下降，会对个人所得税直接造成负面的影响，具有累进性质的个人所得税下降幅度更大；经济交易活跃度下降，会直接影响流转税和行为税的征收。为了找出税收收入的主要税种，我们从中国经济统计数据库和《中国财政年鉴》收集了2008-2009年每项税收收入月度和年度数据，通过计算得出：国内增值税、企业所得税、营业税、进口增值税和消费税是财政收入的最主要来源(如表1)。 　　为了找出各项税收增长对财政收入增长率的影响程度，我们通过控制变量进行偏相关分析。分析结果如表2。由表2知，占财政收入比重大的这些税种增长率与财政收入增长率之间偏相关性很强。除了出口退税外，其他的都通过显著性检验，其中企业所得税对财政收入增长影响最大，其次是营业税和非税收入。这可以对我国金融危机期间财政收入受到冲击作出解释。危机影响了经济增长和企业经营状况，再加上结构性减税政策，导致占税收收入75％以上的企业所得税、营业税与增值税大幅度下降，进而导致财政收入大幅下降。 　　收集的数据显示：在金融危机期间，2008年这些主要税种的增长都是呈下降趋势，到2009年却是从比较低的增长水平逐渐上升。2009年收入增长最快的是消费税，同时，得益于金融业、建筑业、交通运输业以及旅游业快速回暖，营业税一直在加速增长。由于金融危机的影响，外贸企业遭遇的外需疲弱困难短期内难以扭转，一些受进出口影响较大的税种收入仍下降，如关税仍同比下降21.5％。另外，由于国家采取的扩张性财政政策，与之相关的国内增值税在2009年一直是负增长。到2009年11月份，直接反映企业经济效益的两大税种―企业所得税和国内增值税相继实现正增长。 　　可见，2008年下半年至2009年初，我国财政收入一直处于下滑态势的原因有：一是受国际金融

危机影响，我国经济增长趋缓，企业利润大幅减少，外贸进出口总额下降较多，使相关主体税种税基缩减。二是实施结构性减税政策。全面推开增值税专项改革，进一步提高出口退税率，继续实施2008年出台的税费减免政策等，相应减少较多收入。三是2008年同期财政收入基数高。2009年下半年财政收入快速增长，是因为宏观经济形势好转、经济刺激计划的拉动以及各项增补政策的落实。另外，国税、地税部门加强征管，确保了财政收入持续增长。还有，受去年收入下降、基数较低，而今年成品油税费改革后消费税增加较多、房地产市场火爆等因素的影响。(二)金融危机期间财政支出结构性特征及原因 　　我国财政支出从2002年的惠民政策开始一直倾向于民生，在金融危机的影响下，财政支出既要保持原来的长期支出计划，又要应对金融危机安排一些新的支出。为了应对这次危机，我国政府在2008年11月5日审议通过了“进一步扩大内需的十项措施”以及“4万亿元经济刺激计划”，在税收和减费方面，实施增值税转型和调整出口退税政策，给自主创新和中小企业税收优惠等政策；在财政支出与投资方面，加大“三农”支出、保障性住房和灾后恢复重建投资以及重大基础设施建设投资。 　　为了分析金融危机期间财政支出特征，我们对2008-2009年的财政支出项目及相应的支出额进行统计分析。结果显示：按照2008年底的“4万亿”投资方案的规划，交通运输、农业、环保、科技、医疗卫生等是重点投资领域，从2008年以及2009年1-11月的支出情况来看，这五个领域的支出增长均较快。尽管教育、社会保障和就业、城乡社区事务支出增速有所降低，但依然保持较高的增长速度，且占财政总支出的比例基本没有减少。这说明国家既考虑了应对当前的困难，又没有放下长期的计划和目标。 　　为了对我国财政支出结构作进一步分析，我们对财政支出的具体项目进行分析。通过对金融危机期间各项财政支出增长率的时间序列分析，得出财政支出的变化情况和特征。结合2009年实行的政府收支分类改革措施，将财政支出按功能划分为社会公共支出、经济建设支出、政府服务支出三大类。(1)社会公共支出。即为满足公共产品需要的支出，包括教育支出、公共安全支出、社保支出、科技支出、文体传媒支出以及医疗卫生支出等。收集的数据表明：2009年教育、文体传媒、医疗卫生支出仍保持较快增长，但增长幅度与前一年相比都稍有所下降(如图4)。公共安全支出、社保就业支出增长在逐步下降。2009年科技支出在20％到40％之间波动性下降，但增幅仍然在20％以上。这体现了国家对科技工作的重视。(2)经济建设支出。即为满足社会服务供给需要的支出，包括城乡事务、交通运输、环境保护、农林水、工商金融支出等。收集的数据表明：2009年环保和农林水支出都从极高的增长速度快速下降(这与2008年同期基数的大小也有关)(如图4)，但最终总体累积增长率仍在30％以上。这是国家经济刺激计划的体现。交通运输支出累积增长率一直很高，且都远高于2008年的增长率，增长率一直在50％以上。(3)政府服务支出。即为保证政权运转需要支出，包括行政管理费和公检法支出。收集的数据表明：2008年政府服务支出一直下降，从最初的70％以上急剧下降到30％以下。之后，又缓慢下降至11月份的13.9％。2009年政府服务支出一直以缓慢的速度平稳增长，增长率一直在10％-12％之间。 　　注：图中横坐标表示对应的年月，纵坐标表示各个月份对应的各类财政支出的累积增长率，单位为％。 　　结合图4和图1可知，从2004年到2009年财政支出一直保持稳定的快速增长，而在金融危机期间的2008年和2009年各项财政支出规模增长进一步加快，总量巨大。这是因为，社会公共支出不仅要继续维持前些年的长期支出项目，而且在经济刺激计划下，为了应对金融危机又要大幅增加一些支出，这导致了财政支出进一步刚性增长。由此可知，2008-2009年我国财政增收难度加大，收入下滑，这使得财政收支结构性矛盾突出。这种突出的矛盾会有怎样的风险?如何化解这种矛盾风险?下面将给出分析和建议。 　　 　　三、我国财政收支结构性特征的潜在风险 　　 　　前面分析表明，外生冲击对我国财政收支影响非常大。从全局看，财政收入突然大幅下降和财政支出刚性增长，使得财政收支矛盾开始凸显。这种突出的矛盾潜在的风险是非常大的，主要表现在以下几方面。(一)财政收支结构性特征下的显性赤字风险 　　由于金融危机期间财政收支的增长出现相反的运动趋势，入不敷出使收支矛盾加剧， 　　2009年我国的财政赤字已经达到7400亿元。如果这次危机持续时间更长，基于2009年财政收支增长率，我们预测未来10年我国的赤字将持续扩大(如图5)。这种入不敷出的收支结构不能满足财政流动性资金的需要，为了解决流动性资金的问题，政府增加发行国债来满足这种结构性特征。我们知道，财政赤字是一把双刃剑，它可以在一定时期内起到刺激经济发展的作用，但一个国家财政赤字比率过高不仅会形成通货膨胀压力，占用借款人的消费，而且会形成沉重的债务负担，使财政状况更加恶化。发行国债弥补财政赤字，是“寅吃卯粮”，其债务的风险承担者是“后来人”。但是，这种风险是以国家信用为担保的，只要国家经济平稳较好发展，这种风险是可控的；如果国家的经济增长长期不稳定，那么就会有国家信用贬值的风险。目一场金融危机导致各国“负债累累”，如迪拜、希腊、英国、美国都先后陷入债务危机。进入2010年以来，世界各国开始担忧全球性“赤字”对经济复苏的无形制约。(二)当前我国财政收支结构下隐性的赤字风险 　　虽然2009年下半年我国经济有企稳回升的势头，但面对社会保障和改善民生以及经济结构调整的长期刚性需求，今后的支出压力依然很大。同时，老龄化的到来以及政府以人为本和“让人们过的有尊严”，的目标进一步增加了社会性财政支出的需求，这种需求将具有长期的刚性。然而，目前财政收入主要来源是增值税、企业所得税和营业税。增值税转型使财政收入的税基减小，从而减少税收。同时，由于受企业活动周期的影响，营业税和企业所得税呈不稳定的周期性波动，因此，这种不稳定的收入和刚性的支出需求不匹配，使现有的财政收支结构难以满足未来财政的需求。考虑到这些隐性因素，未来财政的潜在压力将进一步增大(如图6)。(三)目前财政收支特征对扩张性财政政策的减弱效应 　　在2008年4万亿的经济刺激计划中，中央政府投资总额为1.18万亿元，而地方政府则需要筹集剩余资金。如果实施扩张性财政政策所需的地方财政配套资金跟不上，则使刺激计划的效果大打折扣。由于不同地区的财政收入能力和规模相差很大，目前体制使基层特别是贫困地区财政根本就无力投入地方建设，地方财政配套资金筹措比较困难，这导致一些地方投资项目无法按计划完成，也就无法达到刺激经济的目标。这在一定程度上又导致了地方政府的隐形债务风险。(四)现行财政收支结构性特征存在的管理风险 　　现行的财政体制和收支结构使地方政府的收入难以满足支出需求，再加上危机的影响使地方政府

财政压力加大，预算收入难以满足支出的刚性增长需求，这种矛盾会使地方政府行为扭曲，为了解决入不敷出的矛盾，地方政府必然会增加税收和非税收入。这些行为加大了预算管理的难度，使财政透明化、民主化的进程受到阻碍。另外，由于非税收入的稳定性相对较低，必然会导致财政收入同比增长的稳定性和持续性也不高。更令人担忧的是，土地出让金收入是地方政府非税收收入的主要来源。而土地收入是不可持续的，会把未来一些年份的收入提前消费掉，进一步给未来年份的财政收入带来压力。 　　 　　四、结论与启示 　　 　　由前面分析可知，我国现行的财政收支结构存在一些潜在的风险。虽然2009年底我国经济正在逐渐回升，财政收支压力也有所减轻，但这并不意味着我国财政收支结构的风险就此消失，而且更难保证危机不会再次出现。我国财政收入不稳定因素多，且存在减收的特征，而财政支出一直保持快速的刚性增长。这种收支结构性矛盾难以满足未来财政需求。在危机冲击下，这种矛盾进一步加剧。 　　在目前的财政收支结构下，今后的政策调整要着重考虑以下几点：(1)现有的财政体制需要做出一些调整。由于现有的财政体制使地方政府财权与事权不匹配，目前主要税种如增值税、企业所得税和个人所得税实行中央与地方分成机制，导致财权、财力大部分集中在中央，大大降低了地方政府应对风险的能力，同时地方政府收入的灵活性也很小。因此，财政体制需要进行改革，适当将财权下放或者事权向上集中。这样，可以解决地方政府的财政困难，从而可以解决隐形债务风险和管理风险问题。(2)要尽快完善财政管理体制。一是推进财政预算管理，将预算外收支全部纳入预算。同时，从收到支每个环节都要精细化管理。避免预算外收支带来的不稳定和腐败问题。二是加快对财政支出资金绩效评价体系的建立，加强对财政支出资金利用效率的监督。三是继续减少行政管理支出。虽然最近两年我国行政管理支出增长有所下降，但是，占支出的绝对比例还是很大。相对于西方国家而言，有进一步降低的空间。(3)通过提高行政效率来降低财政压力。行政效率来自组织机构的活力、严格的管理制度和科学的工作程序以及人的综合素质。目前我国有130万人在从事政府收支工作，还有规模很大的预算外收支队伍。一是要考虑降低这些人员的管理成本，提高他们的工作效率。可以通过有效、竞争、公开的用人机制引入高素质高能力的人才。特别是提高中高级官员的综合素质，对改进决策质量，提高管理水平至关重要。二是要改进监督机构的目标，使财政监督包括收支合法性监督和收支效率监督双重职能。同时，推进现代化监督手段，重建监督的激励和约束机制。