商品交易市场立法调研报告

宁阳县工商局关于《山东省商品交易市场管理条例》

立法意见的调研报告

商品交易市场是我国市场体系的重要组成部分，与人民群众的生产主活密切相关；在发展过程中，一些商品交易市场存在食品安全、假冒侵权、虚假宣传、侵害消费者利益的突出问题 , 个别商品交易市场甚至成了藏污纳垢的庇护所；因此，加强商品交易市场规范管理，是执法部门当前乃至今后很长时期的工作任务之一，如何适应市场监管的新趋势新要求，达到对商品交易市场规范管理标本兼治的目的，就亟需制定一部专门的法规来调整，有法可依很有必要。

（一）本辖区商品交易市场管理的基本情况及存在的主要问题

一、商品交易市场现状：

宁阳县商品交易市场在经历了70年代恢复 ,80 年代中后期和 90 年代快速建设和培育发展之后，商品交易市场一度达到58处，曾对地方经济发展起到了全面的带动作用；大致分为三种类型：一类是历史上沿袭形成的“农村大集”，一般每隔3、5天进行一次集中交易，大多占用农村道路两侧、村头等闲臵场地，摊位呈断续分布状态，占市场总数的68%。这类市场占用场地多为农村集体公共场地，土地所有权虽属村委会所有，但绝大多数村委会并不对集贸市场进行设施的投资，市场仍处于自发状态，基本没有进行法人登记；第二类是在乡镇政府驻地开办的商品交易市场，这类市场在建设前期，是对之前传统旧集贸市场进行的改造体，市场设施的修建、地面硬化一般是有乡镇政府、驻地村和工商部门共同投资兴建，日常保洁一般由驻地村或工商机关承担（90年代末期随着“办管脱钩”工商部门退出了市场开办和物业管理角色，交由驻地村）；这类市场摊位比较集中，占市场总数的20%左右。

第三类是近几年有企业、村委会或其他组织开办的市场，一般有专门场地、设施、物业保洁，占市场总数的12%。

随着市场竞争的加剧，人们生活水平的提高，消费观念和消费方式的改变，近10年来，商品交易市场的发展出现了巨大变化，经过市场的优胜劣汰，截止2014年上半年，全县正在运营的商品交易市场仅有47处，比九十年代末期减少了11处。除县城北关市场、南关市场、富源商城、四季城、八仙桥家具城和个别乡镇驻地市场，因为地理位臵和投资政策的开放，市场运作方式转型比较突出，市场规模有所扩大外，其他农村市场的运行状况不容乐观。

二、存在的问题：

问题一、现有市场主体法律地位模糊，权属不明确

形成的原因：

一是上世纪末之前，工商行政管理机关曾承担了市场开办和监管的双重职能，随着“管办脱钩”改革，市场开办呈现多元化的趋势。由于不同的政策体制、不同的筹资渠道，一些市场投资主体不明确，责任不清，权利义务不明，有利益的事有人管，没有利益的事无人问，有了问题，政府总还是拿工商部门“出气”，免不了“背黑锅”的尴尬，虽然工商部门已经与市场的开办脱钩，但对政府的抱怨也只能是哑巴吃黄连。

二是市场管理法制规范不完善，没有一部完整的市场开办、运营、管理规范，由于《城乡集贸市场管理办法》立法较早，未明确规定商品交易市场的法律地位，内容已经严重滞后；96年的《商品交易市场登记管理办法》于2004年又被废止，加上大多数商品交易市场没有土地使用手续，产权和主体资格不明确，开办者对市场经营者的内部管理责任得不到落实，习惯于扮演“房东”角色，只收钱，不管事，缺乏责任意识和服务观念，对市场的设施维护、消防安全等方面的管理职责不到位；市场设施落后、卫生状况差、划

行规市混乱、商品质量低劣等问题一直长期存在，有的开办者甚至成为市场经营者违法经营的庇护者。造成目前现有商品交易市场法律主体资格的确认模糊不清，市场开办者责任很难落实。

问题二、正在运营的市场中，很多农村市场规模在不断的萎缩，上市人员、上市摊位和上市商品的品种及成交额正在逐年减少，成了标准的青菜、杂货小摊点群，日用、工业消费品大幅度退去；

形成的原因：

一是个体私营经济得到蓬勃发展；改革开放30多年来，由于物质的丰富，市场上的逢集期经营的业户逐步进入店内经营，从事各类经营活动的业户和连锁店每村都发展到1至4户，再加上流动性商贩走村串巷，零售到门，极大地方便了群众生活，百姓足不出村就能购买到需要的日用生活必须品和生产必须品,大到冰箱彩电农资大宗商品，小至针头线脑、生熟食品，不需再进入市场进行交易；随着新农村建设的逐步实施和交通、通讯、生活水准的日趋发展和提高，带有物质匮乏色彩拾遗补缺的一六、二七、三八、四九、五十禁锢性聚集式交易方式，已经不再适应人们日益增长的物质、文化、生活需要和社会的发展，对商品的可选择交易范围和区域得到扩展，市场体系已经从过去那种单一的传统式集市贸易向现代大市场、大流通转移。

二是人员大规模流出；随着我国改革开放的深入和经济的快速发展，劳动密集型的企业用工给富余劳动力外出务工创造了机遇，敞开了大门，新一代劳动力有知识、有文化、有技术，接受新生事物的能力很强，生活和生存的思维方式发生重大改变，他们已经不再满足于过去那种依靠一亩八分地为生的小农意识形态，从90年代末期就开始大规模外出从事各种务工、经商活动，而这部分人员的消费大多在外地，有条件的还在外成家立业或将父母子女接到外地生活，造成一些村庄成了老人儿童留守村，消费群体的大量减少，

致使本地市场消费和交易规模受到了限制。

三是市场热时期成立的所谓的专业市场岌岌可危；八九十年代，由于地方政府受发展环境、商品资源规模和人为因素的影响，盲目追求建设数量和政绩，违背经济和社会发展规律，拍脑袋决策建设市场，很多市场造成投资失败，在资金、土地、人力、物力方面损失相当严重，出现了“有场无市”的现象；如：我县的许多蔬菜、花生、生姜、种子、磁窑大市场等几个批发市场，有的投资几十万甚至上千万，政府虽然通过各种方式在政策上给予扶持，在运作上给予推动，但由于市场的设立与当地的生产规模和资源配臵不适应，大部分已经不复存在。

问题三、农村商品市场无法人登记、无配套设施、无专业管理人员、设施陈旧，无人投资的市场再现，脏乱差的情况比较严重；

形成的原因：在具有上述问题的特性外，一是农村集体经济薄弱，财力受限；按照国家统筹城乡发展的有关政策，县、乡政府应当将市场的发展列入地方经济社会发展规划。但是，长期以来，农村市场一直处于自发状态，虽然八九十年代工商部门曾承担过“开办人”的职责，投入大量人力、物力，但当时建设的大部分市场已经破烂不堪，基层政府对辖区市场发展和管理存在一定程度的“缺位”现象。近年来，国家虽然在“三农”问题上给予了大力支持，但仅限于粮食、生产资料、土地直补和新农村改造及村村通建设，在财力方面对于农村商品交易市场的扶持力度弱之又弱，随着农村商品交易市场的萎缩，市场设施停留在八九十年代的底子上，而且多数市场都是历史沿袭的倚街市场，沿街住户只收费不投资。

二是由于农村消费群体、交易量的局限性，地方政府、村集体、投资者认为对市场投资无利可图，得不偿失，建设、改造、经营市场的思维受到抑制。

（二）《商品交易市场管理条例》立法的必要性

商品交易市场是由市场经营管理者开办并经营管理的，企业、其他组织等在场内集中进行商品交易的固定场所。改革开放以来，在逐步建立社会主义市场经济体制的过程中，各类商品交易市场对活跃地方经济、方便人民生活起到了一定的作用。

但由于设臵缺乏有序规划、管理缺乏有效机制等原因，有些商品交易市场产生了一系列问题，甚至成为本地区经济秩序混乱的重点区域。一是场内经营者缺乏依法经营的约束，出售商品数量不足、销售假冒伪劣商品、强买强卖、欺行霸市等行为时有发生，使得消费者购物没有安全感，不同程度上破坏了市场经营秩序，侵害了消费者合法权益，影响了市场的繁荣。二是行政管理部门缺乏强有力的监管措施。相关行政管理部门对市场的管理职责不尽明晰，监管措施和手段缺失或乏力，使得行政执法人员直接面对众多场内经营者，增加了政府对市场监管的难度和成本。

2001年国务院决定，在全国范围内开展整顿和规范市场经济秩序的工作。经过几年的专项整治，商品交易市场的规范管理取得了较为明显的进步，已基本形成多层次、多门类、跨区域的商品交易市场体系，在社会商品流通中发挥着越来越重要的作用。如：我县的白马蔬菜批发、北关农贸市场、富源商城、四季城、八仙桥家具城等一批商品交易市场，通过不断改进经营方式、扩大经营规模，对内抓管理、对外树形象，已发展成为商品交易市场的骨干力量，并逐步成为地方经济发展的龙头。

为了进一步提升商品交易市场监管规范的法律地位，依法规范商品交易市场秩序，切实保护商品交易市场各方的合法权益，更好的协调政府职能部门的相互关系，引导商品交易市场从自发形成向制度规范的转型升级，我局认为有必要尽快制定出台《山东省商品交易市场管理条例》。

（三）希望通过立法解决的主要问题及相应的立法建议

一、解决市场的发展及布局规划问题

对于商品交易市场的发展和布局，《条例》应将一般商品交易市场开办，通过规范开办标准，由市场机制予以调节；对与群众基本生活密切相关的农产品市场的开办，因其具有满足市民基本需求的公共服务特性，法规应当对其发展和布局有所规范；同时给予一般商品交易市场以更宽泛的发展空间，以符合对商品交易市场业态培育和发展的要求。

因此，《条例》的制定必须作了两方面的规定：一是要求一般商品交易市场的设臵应当符合城市规划，符合有关设臵标准和规范的要求；二是为了保证农副产品市场的设臵规划符合民意、体现民情，农副产品市场的设臵要结合新农村建设、城市社区规划纳入布局规划管理。

二、解决市场经营管理者的管理责任问题

商品交易市场的开办者从事的是对市场的经营行为，《条例》中应当将市场的开办者作为市场日常经营管理的第一责任人，对商品交易市场根据不同情况和类型分类登记，赋予市场经营管理者对市场内经营活动的管理责任，这样有助于强化对市场内经营者商业行为的规范和约束，降低行政监管的成本，提高市场的管理水平；市场经营管理者履行的市场管理责任应包括四个方面：第一，制定市场内的各项管理制度并组织实施，对进场经营者的资格进行核验，与其签订进场经营合同，并督促其依法经营；第二，向场内经营者提供各项物业管理服务，维护好场内日常交易秩序和场内设施；第三，协助执法部门工作、查处违章违法行为，调解消费纠纷；第四，建立消费者先行赔偿制度；并对违反规范的行为设定相应的法律责任。

在法律责任的设定上，《条例》应着重强化市场经营管理者的责任。2001年国务院办公厅要求工商部门与商品交易市场彻底“管办脱钩”以后，市场

经营管理者作为独立的市场经营主体，应该与其他市场主体一样承担经营管理方面的责任，并依法接受监管。通过强化市场经营管理者的法律责任，可以促使其强化对商品交易市场的经营管理意识，避免出现“只收租金、不顾管理”的现象，也有助于提高行政监管的效能，弥补行政监管成本过高、监管力量不足的问题。

三、解决场内经营活动的监管问题

商品交易市场内的场内经营者是直接从事商业经营活动的独立主体。针对目前商品交易市场内经营活动不规范，各类违章违法行为比较严重，损害消费者权益的行为比较突出，在《条例》规定中，有必要在重点规范市场经营管理者的同时，根据商品交易市场交易方式的特点，对市场内的商业交易行为加强规范，对销售“敏感”商品的来源加强控制和监督，以保障经营秩序、消费者的健康安全和其他合法权益。为此，《条例》在制定中应对场内经营者作三方面规定：第一，场内经营者应当查验商品质量并保存能够证明商品来源的原始发票、单证，经销特许经营商品的，应当取得供货方的授权证明；第二，对涉及人体健康、生命安全的商品，场内经营者应当建立购、销货台账，向供货方索取相关证明文件；第三，场内经营者出售商品，应当按照国家规定和商业惯例向商品购买者开具购货凭证或发票。

四、解决市场监督管理中执法部门职责问题

与传统商业模式相比，商品交易市场中的市场经营管理者和场内经营者是两个不同的独立法律主体，对商品交易市场监管具有不同于一般商业活动监管的特点；为此，《条例》应对市场的政府监管职能设专章进行规范：第一，明确有关行政管理部门在市场管理中的相关责任，明确政府经信贸主管部门负责对各类商品交易市场进行协调、指导和管理；工商部门负责对市场主体资格的确认和经营行为的监督管理；各行业主管部门负责对与本行业有关的

商品交易市场实施管理；食药监督、质量监督、税务等其他行政管理部门，依据各自的职责，依法对商品交易市场实施监督管理。第二，建立市场监管的四项制度。为了进一步明确并落实政府相关管理部门的管理职责，加强政府监管部门与市场的沟通，《条例》应设定市场巡查、商品抽检、政务公开和快速处臵、信息发布等四项具体的监管制度。

0一四年七月三十一日 二