城市农民工社会保障缺失原因及政策建议

　　提要城市农民工的社会保障严重缺失,许多研究将原因简单地归结到制度上的不健全。本文分析指出,城市农民工社会保障缺失的主要原因是他们的农民身份及相应不充分的公民权;根本原因是他们素质技能低下;直接原因是不健全的社会保障制度。要健全城市农民工社会保障,首先应确保城市农民工的公民权,其次是提高城市农民工的素质技能,最后建立健全城市农民工社会保障制度。

　　关键词:城市农民工;社会地位;素质技能

　　中图分类号:D632.1文献标识码:A

　　

　　社会保障是现代社会生活的必要环节,但我国的社会保障体系覆盖的并不全面,从社保基金的供给看,严重向城市倾斜,占35%的城市人口得到将近80%的社会保障基金。在农村,集体制解体后则基本只有农民的“家庭保障”,以农民身份进城打工的农民工则无法同城市人口一样享受到同等的社会保障。城市农民工的社会保障问题不是由单一因素决定的,而是多个因素共同作用的结果,而这些因素的地位也不是并列的,而是有层次和其内在逻辑的。本文将从主要原因、根本原因、直接原因三个方面深入分析城市农民工社会保障缺失。

　　

　　一、城市农民工的身份仍是农民

　　

　　20世纪八十年代以来,联产承包责任制在农村施行后,农民从集体制下解放出来,获得相对较为充分的劳动力所有权,但他们的农民身份和地位没有根本的改观,相反由于经济趋利机制的影响使得等级更被强化,农民的社会地位更为低下。在农村劳动力严重剩余,很多农民进城打工,但农民的身份和地位仍然限制他们获得与市民等同的公民权,而行政集权政治体制下的户籍制度则限制着城市农民工农民身份的转变。

　　户籍制度是“身份社会”的一个标志,是中国历史等级制度的产物。建国后所实行的户籍制度则是在社会主义制度的行政集权政治体制下“身份社会”的一种延续。在中国社会尚未进入“公民社会”阶段时,户籍制度规定了中国社会成员的身份,从另一角度也可以说是规定了社会成员的社会地位和权利范围。

　　我国社会保障立足于保障城市企业职工的基本生活,基本只面对城市居民,尽管城市农民工在城市里谋生,但户籍制度限制他们的农民身份,无法得到与市民平等的相对充分的公民权,从而也无法获得公民权利中的完善的社会保障权利。没有充分的公民权,这是城市农民工社会保障缺失的主要原因。

　　

　　二、素质技能对城市农民工的限制

　　

　　刘永佶认为,“人类社会的基本矛盾,是人生及其社会关系的矛盾,从劳动者角度看,就是劳动者素质技能与社会地位的矛盾”。劳动者的素质技能是指身体素质、技能素质和文化精神素质三个方面。其中,身体素质是基础;技能素质是主体,包括人的受教育程度、知识、各方面的技能;文化精神素质是主导,包括价值观、思想、道德、意志、精神状态等。劳动者素质技能的提高,使得他们以此为根据争取更高的社会地位,提高的社会地位又会促使劳动者素质技能提高,这是二者的辩证关系和辩证运动过程。

　　劳动者的素质技能水平,是决定他们社会地位及权利的根本因素,而城市农民工素质技能低下,是他们社会保障严重缺失的根本原因。他们素质技能的限制,主要体现在技能素质和文化精神素质上。

　　1、技能素质的限制。劳动者的技能素质是素质技能的主体,受教育的程度、知识、各方面技能是其表现。由于农民身份导致的不充分的公民权和农村教育中的一些实际困难,使农村的教育无论从覆盖面还是质量都是无法和城市中、小学教育相比的。尽管进城打工的农民工多是农村中素质技能较高的一些人,但他们的技能素质普遍低下则是事实,曾有课题组对城市农民工的文化程度进行过调查。(表1)这一调查数据从一个侧面反映了城市农民工普遍低下的技能素质。

　　农民工到城市打工,其本质是将劳动力使用权出卖给雇主,而其技能素质是劳动力使用权质量如何的标志,这决定了在劳动力市场农民工的地位。但无论在哪个行业,技能素质相对低下的他们所承担的都是低技术含量、最苦、最累、最脏、最危险的劳动,而且劳动时间长、强度高。如此的不利地位使得农民工能维持自己的工作已属不易,更不能奢谈向雇主争取社会保障的权利了。

　　2、文化精神素质的限制。中国农民在集权官僚制下形成了农民的个体意识――小农意识,是农民个体利益的表现,因此不可能导引农民联合形成劳动者势力。尽管建国后社会主义对小农意识进行了批判,但两千多年集权官僚制的统治使得小农意识延续至今。

　　城市农民工来自于农村,没有被克服而延续至今的小农意识作为文化精神素质中的重要内容在他们身上仍有很大的影响。在当前社会中,单个的个体农民工并未联合起来,因而尽管这个群体数量庞大,但这个体农民工的松散群体是今天中国社会的弱势群体,弱势地位使得他们的社会保障缺失并体现为不健全的社会保障制度。

　　

　　三、不健全的社会保障制度

　　

　　长期以来,我国社会保障立法不完善,尤其缺乏对农民工的法律、法规保护,没有建立完善的社会保障制度。至今尚无一部关于农民工社会保障的全国性专门法律、法规,虽然1991年国务院《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》对农民工社会保险有所涉及,但局限于全民所有制企业,适用范围很窄,远远不能满足现实需要,关于农民工社会保险的专门规则也仅停留在地方性和政策性规定上,如2003年北京市政府出台的《北京市农民工养老、失业保险暂行办法》。

　　城市农民工社会保障法规不健全主要表现在以下几个方面:第一,迄今为止我国仍然缺乏全国性的农民工社会保障立法,只有一些零散的地方性法规及一些规范性文件加以规定;第二,因为各地法规不统一,做法也各不一样,从而使社会保障不能发挥应有的效果;第三,由于缺乏全国性的法律规定,使企事业单位在交纳农民工保险金义务的履行方面很难获得法律的强制力;第四,农民工社会保障制度没有建立的原因还在于我国现行各部门立法中缺少相应的制度加以配合。

　　尽管1998年以来我国就建立了城镇职工养老、医疗保险的相关法律、法规,但关于农民工的社会保障问题却没有相应的立法。法律制度的欠缺给农民工社会保障带来一系列问题,这是目前侵害农民工社会保障权益现象存在的直接原因。

　　

　　四、政策建议

　　

　　城市农民工社会保障缺失严重,原因是系统的,只有系统地制定政策并实施,才能从根本上提升农民工的社会地位,充分发挥社会的功效,保障农民工在城市的生活,体现出社会的前进步伐。

　　1、确保农民工的公民权。在今天的中国社会,应当也必须明确城市农民工的公民权,这既是社会主义当然要求,也是建国后作为素质技能提高了的劳动者的农民和农民工争取社会主体地位和自由发展的内在要求。城市农民工和城市职工一样,在城市中工作谋生,是城市的建设者,应当和城市职工成为城市共同的主人,获得和城市居民平等的公民权。

　　户籍制度是“身份社会”的产物,对户籍制度的改革,并非取消其作为公共权利机构管理手段的作用,而是针对其对公民身份的规定和限制进行改革。改革户籍制度,首要的是取消规定公民身份、限制公民迁徙的相关条款,以实现公民权中的迁徙权,即取消限制身份的户籍制度。

　　2、提高城市农民工素质技能。素质技能的提高,要通过实践与理论两个方面的学习来实现。城市农民工的工作为他们提供了生产实践的学习条件,在此之外,他们可以通过各种形式来实现这两个方面的学习,提高自己的技能素质和文化精神素质。第一,改善农村的基础教育。一方面保证九年义务教育的实行,为农民将来素质技能的进一步提高打下基础;另一方面,明确教育的目的是提高农村劳动者的素质技能并在农村基础教育中落实。第二,成立城市农民工工会组织。要实现城市农民工文化精神素质的提高,一方面要通过宣传、教育和他们自身的理论学习;另一方面则是在以社会主义为导引的实践中学习,目前可行的办法就是在行政集权体制下利用其集权的特点,督导城市农民工工会组织的成立。第三,注重农民工的职业培训。以城市农民工为主体,充分调动其积极性与主动性,提高他们的技能素质和文化精神素质,必将促进城市农民工社会保障问题的解决,从而推进完善的城市农民工社会保障制度的建立。

　　3、健全城市农民工社会保障制度。第一,普遍性原则指导,建立城市农民工工伤保险制度。在这一保险项目上应按照普遍性的原则为农民工建立工伤保险制度。城市农民工的工伤保险,可以参照《企业职工工伤保险试行办法》的规定,实行社会统筹,建立工伤保险基金,企业或雇主必须履行义务,按国家相关规定按时缴纳工伤保险金(一般不超过工资总额的1%)。第二,建立分类医疗保险。对于城市农民工的医疗保险应根据农民工的不同类别区别对待。城市农民工群体本身构成相对比较复杂,这个群体内部也出现了分化,根据其职业特点、市民化程度及流动程度不同,可分成三大类型:一是市民化的农民工,有稳定的职业和固定的住所,除没有城镇户籍外,与城镇职工没有太多的不同;二是流动性的农民工,他们的职业不稳定,没有相对稳定的住所;三是季节性的农民工,以务农为主,务工为辅,农闲时到城市打工,多数时间在农村家中从事农业生产。针对城市农民工的特点,应建立分类分层的社会保险制度。对于第一类农民工,可以实行与城镇职工相同的社会统筹与个人账户相结合的医疗保险制度。对于第二类农民工,我们主张以“以支定收,收支平衡,略有结余”为筹资原则,采取现收现付机制,即通过以支定收,使社会保险收入和支出在年度内大体平衡的筹资模式。对于第三类农民工,他们具有典型的兼业性质,他们出外打工只是为了增加收入,本质上还是农民,而且不具备连续缴费的能力,应把他们纳入农村社会医疗保险体系。第三,建立城市农民工有区别的养老保险。对于第一类城市农民工,应当纳入当地社会养老保险体系,其养老保险费的缴纳办法可以参照城镇职工的标准执行。对于第二类城市农民工,应为其单独设计一种过渡性的方案。在缴费上可以实行低费率,低保障待遇。其次,可以个人身份为基础,为农民工建立个人账户,所有缴费都进入个人账户,此账户随参保人员工作变动、转移而接续。对于第三类季节性农民工,他们只是在农闲时出来务工,农忙时在家从事农业生产,本质上还是农民,其养老保险问题应通过健全农村养老保险来解决。第四,建立分类的失业保险制度。对于城市农民工的失业保险,也应分类对待。第一类农民工应参加城镇职工失业保险。对于第二类就业不稳定、收入低的农民工,应由专门机构设立农民工失业保险基金,农民工可以按自己的意愿缴纳一定期限的失业保险费。对第三类农民工,由于他们进城务工时间较短,仍然主要从事农业生产,因此没有必要为他们设立失业保险。

　　(作者单位:河北金融学院河北省科技金融重点实验室)

　　

　　主要参考文献:

　　[1]刘子操.城市化进程中的社会保障问题.北京:人民出版社,2006.

　　[2]杨思远.中国农民工的政治经济学考察.北京:中国经济出版社,2005.

　　[3]刘永佶.劳动社会主义.北京:中国经济出版社,2007.

　　[4]邹农俭.江苏沿江农民工现状调查报告.南京师大学报(社会科学版),2008.3.

　　[5]申静.农民工社会保障的政策效应分析.现代物业、新业主,2008.10.