公共行政的精神

《公共行政的精神》读书笔记

摘要：公共行政的本源在于“公共性”， 乔治.弗雷德里克森的这本书从这一本源出发对涉及公共行政领域的公正、公平、公民精神、自由裁量权等问题进行了深入细致的分析，指出当代公共行政在动荡的变革环境下，必须在政治、价值与伦理方面进行恰当的定位，从而构建公共行政官员所应遵循的价值规范与伦理准则，保证建立现代民主政府和政府治理的有效性。

关键词：公共、治理、背景、公正公平、自由裁量权、代际、伦理、首要远离

正文：

乔治.弗雷德里克森的这本书总共分为11章：

第一章：公共行政中的公共

第二章：公共行政的政治背景

第三章：作为治理的公共行政

第四章：关于行政自由裁量权

第五章：公共行政中的公正与社会公平

第六章：公共行政的代际概念

第七章：伦理与公共行政

第八章：距离悖论和角色差异问题

第九章：爱国主义，乐善好施和公共行政

第十章：作为代表性公民的公共管理者

第十一章：公共行政的首要原理

首先，我觉得需要先大致总结一下每一章的主要内容。

第一章的主要内容和思想：政府是公众集体行动的工具。政府是公共的财产。公众与政府的不同之处在于，公众之间的政治关系式横向的（人与人之间的关系），而在政府，这种政治关系则通常是一种垂直关系（从权威到下级的关系）。现代社会的特征对现代公共行政的有效运作产生了阻碍的作用。当中阐释了“公共是利益集团：多元主义的观点”、“公共是理性选择者：公共选择的观点”、“公共是顾客：服务提供的观点”、“公共是公民的观点”。

第二章主要内容和思想：影响公共行政的首要要素，也是最重要的要素，就是政治，政治是公共行政运作的环境背景，政治的表现形式多种多样，每种形式都以不同的方式影响着公共行政。从最佳意义上而言，政治是人类从事集体活动的能力的杰出表现，它存在于企业，村落或者国家中。正是通过 政治，人们才把分散的个体的特殊利益整合在一起，形成一种共同的或者普遍的意志。

第三章的主要思想内容：在当代公共行政中，治理是人们经常使用的一

个概念。治理是这样一个词语和概念，它使公共行政与政治，政府，官僚体制在言辞上保持一定程度的距离。 在这一章里面，也解释了治理的意义：作为公共行政的治理的第一个和最明确的含义是它包含了参与公共活动的各种类型的组织和机构；治理的第二种含义与现代公共管理研究的趋势有关，通常也与公共政策学家的管理专家有关。治理解释了多元制度—组织环境存在的原因，当代的领导者和政策企业家正是在这种多元的环境中执行政策的；治理的第三种含义不是十分具体明确，通常是隐含的。言外之意，治理意味着重要性，意味着合法性，意味着一种为达成公共的目的而做出的崇高而积极地贡献。尽管人们鄙视政府和官僚体制，但人们却认为治理是可以接受的，合法的，甚至是好的。

第四章中，我们获知对于公共管理者如何将公共决定应用于实践方面，西方传统公共行政有两个不同的观点：柏拉图认为不存在行政自由裁量权的问题，即认为公共管理者能够中立地和成功地使用法律，并且认为让他们并不做有关涉及公共资源配置的决定；亚里士多德则认为人们是在社会实现正义的多种可能方式之间做出选择，但在实际执行任何法律的过程中，官员们必然将遇到一些立法者根本未能料到的问题，原则上，官员们在诉讼问题上，始终面临着做出自由裁量权的问题。而作者比较偏向于第二种观点。此外，作者认为任何权力都可能导致滥用，行政自由裁量权也不例外，行政自由裁量权也存在着失控的可能。为了防止行政失当，公共官员在使用行政自由裁量权时一定要注意过程的公平，即公平、公开、公正的裁决每一个法律案件。因此行政自由裁量权是社会公平变为公共行政精神之必要条件的重要前提。

关于公共行政中的公正和社会公平，第五章有了充分描述，其中介绍了社会公平的复合理论：单纯的个人公平、分部化的公平、集团公平、公平的领域、社会的公平、公平的价值。个人公平，系指一对一的个人公平关系。最好的例子就是“一人一票的原则”，以及市场经济中的价格机制，在市场经济中，在某一价格水平上，商品的价格对于所有想要购买的人都是一样的。在公共行政实践中，单纯的个人公平的例证非常少见的；在实行劳动分工的复杂社会，更倾向于实施分部化的公平，分部公平主张同种类的恶人同样对待，不同种类的人则不同对待，事实上，公共服务都是在分部化的基础上提供的，而且都通过分部的组织层级体系来进行，分部的公平就是在不平等面前人人平等；单纯的个人公平和分部公平实际上都是个人层次上的公平，而集团公平则要求群体或次级群体之间的公平；社会的公平，机会的公平可以分为与其机会公平和手段的机会公平。依据与其的机会公平，如果两个人获得某项工作的可能性相同，他们得到的工作的机会是平等的；而依据手段的公平，如果两个人拥有同样的天资和资格那么他们得到工作的机会是平等的，在任何社会中，人的天资都不可能得到平等的开发。公平的领域可以用实际分配的财物，服务或利益来划分标准，通常在政府领域追求公平，目的上纠正市场带来的而不公平，或是纠正以往政府政策导致的不公平。公平的价值源于“份额的平等”这一概念，份额平等意指每人所持的份额是相等的。份额公平的优势在于，只有个人才能判断他喜欢什么不喜欢什么。

书中还有提到公共行政中的代际概念，在现代的哲学和伦理学中，罗尔斯是积极主张把后代纳入正义领域的代表人。他的正义观包括了广泛的领域。根据社会契约的理论，他建立了一种作为公平的正义原则，即每个人都拥有最广泛的和他人一样的基本自由的平等权利。在罗尔斯的作为公平的正义中，

选择是在无知之幕之后进行的，它避免了一个人在他知道他人的状况后，不能做出有利于自己的选择。查尔斯·哈茨霍恩指出，决策要产生影响，就必须考虑时间问题，就必须在原则上关注未来。的确，当前理性的全部意义就在于它对未来善的贡献。

至于第七章， 阐述道伦理是一个哲学，价值和道德准则的世界，而行政则属于决策和行动的世界，理寻求对与错，而行政则必须完成工作，伦理是抽象的，而行政实践则是具体的。主要介绍了“做出符合道德的决策：对与错”、“民主与伦理：责任问题”、“政策伦理与政治”、“企业问题与政府伦理”。

第八章的主要概念则是距离悖论，即人们相信或者崇敬离他们近的政府官员，而认为离他们远的政府官员则是懒惰的，不称职的和不诚实的，一个人可能认为附近学校的校长或住在街角的警官是一个例外，但同时可能相信教育和法律执行是一团混乱。还有就是角色差异的缺乏，大多数公民并不了解政府官员之间的区别。他们只知道住房和城市发展部是腐败的，而且他们可能只是基于有限的知识而形成他们对政府伦理的看法。在理解政府绩效上的角色差异的缺失可能是由于公众与政府接触不多造成的。

接下来的一章，说的是爱国主义，乐善好施和公共行政作者认为公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上的,乐善好施意味着一种对公民的广泛的和问心无愧的热爱。同时, 乐善好施也意味着一种服务于更大的公共利益、公平地照顾公民的需要的承诺。这样, 公共行政精神就与爱国主义和乐善好施等公民精神紧紧联系在一起了。实现了公共行政精神于公民精神的融合。在重振重振乐善好施上，作者认为我们政府的目的是把政体的价值扩展到所有公民身上，并保护每一位公民。那么，乐善好施就是这个目的的必要条件。然而，问题在于爱国主义要求不仅要爱别人，而且要无私的去爱“从代理人的观点看，在这样的情况下，一个人的行为才是道德的行为，即其行为能够使他人幸福，不是出于自利的动机，也不是出于其他的动机” 。而乐善好施的爱国主义与公共行政的精神方面，作者的观点是公务员必须既是道德的思考者，又是道德的实践者，这要求他们：（1）理解和相信美国政体的价值；（2）有对国家和人民的广泛的乐善好施的意识。因此，公务员的基本责任是作为美国政体价值的监护者和保证人。公共管理者不能轻易地拒绝执行政策，也不能处于政党政治的理由，拒绝执行政策。但是无论在什么地方，如果政体的而价值受到侵犯，正直的官员必须坚决执行这样的决策。

倒数第二章与我们探讨的，主要是作为代表性公民的公共管理者，其中阐释了古雅典的高公民精神与低行政管理、古埃及的低公民精神和高行政管理、古罗马的高公民精神与高行政管理。

作者把公共行政的首要原理留到了最后一章来介绍，这些原理被作者大致总结为八条，即：①公共行政的前辈们明智地选择公共行政而非政府行政一词来表明这一领域的性质。公共行政包括国家的活动，的确也根植于国家。但是，其范围更广，并且应该更广，还包括集体的公共行政的行政或执行层面的各种形式及表现②公共行政的任务在于高效、经济及公平地组织和管理所有具有公共性质的（包括政府、准政府的及非政府）机构③公共行政的范围是执行公共政策，有效地组织与管理公共机构，不带任何党派偏私地支持公共机构使命，为了全体公民的利益而政体的价值④公共行政，无论在学术

研究方面，还是在实践的领域，均应公平地把关注的焦点放在美国联邦体制下的联邦、州及地方政府层级上⑤我们应当以这种方式，即以增强变革的前瞻性、回应性及公民参与的方式，管理公共组织的机构⑥在民主政治环境下，公共管理者最终应向公民负责。正是因为这种责任，我们的工作才显得崇高神圣⑦无论在理论上还是实践上，公共行政对公平与平等的承诺，都应该与对效率、经济和效能的承诺同等重要。遵循公平与平等原则能够把我们时代的人民紧紧联系在一起，同时也使我们与未来一代的联系更加紧密⑧公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上的。

以上就是这本书每章的主要内容小结，我觉得本书的前三章起到了一个铺垫的作用，主要探讨了共行政的公共性和公共行政的政治背景问题，而从

第四章起，才真正进入本书的关键议题，也是作者“新公共行政”观点的集中体现。

首先，弗雷德里克森认为追求社会公平，重视全体公民的合法利益是公共行政的根本目的。接着，弗雷德里克森对“社会公平”进行了解释，他认为，社会公平是作为民主公正社会的基础，影响组织成员行为的因素，是分配公共服务的法律基础和实践基础，是理解复合联邦制的知识来源。在此基础上，他提出了一个从法律和研究的角度来考察公共行政领域中的社会公平的基础——“社会公平的复合理论”，理论包括个人公平、分部化的公平、集团公平，也包括代内和代际的公平，预期的机会公平和手段的机会公平以及公平的价值。该理论为公务员的工作提供了良好的指导。在他们执行政策使用自由裁量权时，公正、公平一直是指导行动的共识。也正是这种社会公平的原则指导着我们对公共行政精神的理解。其次，作者还认为价值是公共行政的灵魂,公共行政的理论和实践不仅仅是技术或管理的问题。公共行政的价值往往和伦理（道德责任）相联系在一起。无论是从“社会公平”还是“行政伦理”的角度去阐述公共行政理论，都说明了弗雷德里克森是一个关心公共行政价值的人，他从价值层面思考行政问题，倡导公共行政精神，为政府改革指明了正当的价值取向。虽然部分学者认为弗雷德里克森关于公共行政的观点可操作性，组织理论也没有详细到具体的组织设计，但是对于公共利益的关注，对公共行政精神的论述，确是最明确不过的公共行政价值倾向——社会公平。弗雷德里克森的行政思想整体是围绕社会公平这个核心价值来论述的，这是贯穿整个理论体系的核心。

在我国，公平情况大致是这样的：自改革开放以来，我国的公共行政是已提高效率为坐高价值的，在很大程度上忽略了社会公平的问题：效率优先，兼顾公平，就说明了我们的效率取向。这在需要大力发展生产力的历史条件下是可取的，问题在于到了今天，公平问题日益突显出来，市场经济必然导致贫富分化：不公平的起点，妨碍了效率，导致了诸多社会问题。如果一如既往的效率优先，将无法使这些问题得到很好的解决。在公民社会里，公平问题是不容回避的，我国公共行政的发展必须正视公平问题，而弗雷德里克森为我们提供了可参考的理论依据。

弗雷德里克森在行政伦理上倡导的乐善好施的爱国主义相对于职业主义和利己主义，更加表现为一种道德责任，在一定程度上可以将之纳入“道德政治”的范畴。道德政治，将对于人民的道德责任置于公共管理人员政府职业的核心，在投入到对国家的责任和职业的同时，充分尊重宪法赋予公民的平等和自由，保障他们的权利，而要杜绝利己主义。在我国，如果想让乐善

好施的爱国主义在公共行政的过程中得以体现，要做到的就是转变立法的观念，行政以法律为前提，以及以制度为载体去调整制度设计。

涉及到行政方面的立法，应该实现由“权力保障”向“权利保障”的转变。过去行政立法观念主要以保障政府的权力为中心，强调公民的“服从的义务”。随着中国特色民主政治建设的不断推进，宪法和法律对公民私权保护的加强，以及公民维权意识的增强，要求在立法的过程中首先要确立公民权利保障的理念；而关于制度设计的调整，应该要从“人情”出发。一个好的制度，比仅仅只是体现在行政效率的提高上，而应该能维护公平、公正，保证每个人的权益都能得到保障。

2013年11月26日