转变政府职能是完善我国市场经济体制的关键

转变政府职能是完善我国市场经济体制的关键

——读《经济转型与政府角色定位》有感

医药开发区分局支部 姜曲

社会主义市场经济的发展是我国政府行政改革的经济基础, 推进了我国政府职能的转变。但是,也使在计划经济时期形成的我国政府职能受到了强大冲击, 转变政府职能还任重道远,进一步转变政府职能已经成为完善社会主义市场经济体制的关键,势在必行。

一、进一步转变政府职能是深化经济体制改革的关键

我国经济体制改革的基本目标是建立社会主义市场经济体制。改革二十余年, 社会主义市场经有了较大发展,社会主义市场经济体制已初步建立,市场在资源配置中的基础作用也日益明显地表现出来。与此相适应的政府机构改革和职能转变,取得了很大进展。本来,在市场经济条件下,政府的作用就是通过宏观调控来维护市场的公正和纠正市场配置的失误。但是,由于我国政府管理经济的方式是在计划经济时期形成的,至今仍未摆脱传统计划经济的羁绊其主要表现是:

首先,政府直接参与市场活动的问题仍然存在。客观地说,在发展社会主义市场经济和改革开放的形势下,虽然政府管理经济的方式有了明显进步,但仍然不够规范,存在不少与市场相悖、市场配置资源的基础作用未能很好发挥的问题。目前,制约我国经济发展的突出矛盾和深层次问题,依旧是经济结构不合理、国民经济整体素质不高的问题。这一问题实质就是资源配置问题。因为改变不合理的经济结构,最重要的就是改革资源配置方式,让市场手段来替代政府分配资源。政府的介入是为了使市场失灵的范围和程度缩小,使市场机制能够承担更多的配置功能,而不是为了用政府来代替市场。简言之，凡是市场能做的,应该放手让市场去做,决不要由政府去包办代替。其次,政府审批存在多而乱的弊端。随着我国行政管理体制的改革,政府的行为已发生较大变化。但从总体上看,政府行为仍然没有真正摆脱靠文件、政策和垄断这样一些行政支配的行为模式。特别是在政府审批制度上存在的问题比较突出。不仅审批事项多、手续杂、效率低、责不明,而且审批的监督管理机制不健全。一些部门和地方由于受到利益驱使,在法律之外创设审批,寻租现象较为严重，成为滋生腐败的温床。

再次,权力与利益未脱钩的现象较为明显。不盈利,为公众服务是我国行政管

理的一条基本原则,也是党的宗旨在政府行政中的集中体现。但是,由于种种原因,在政府机关和公务人员中,存在着自费行政、靠权力吃杂粮、权钱挂钩等企业和群众反映较为强烈的问题。本来,政府就是要无利可图。否则,政府直接干预经济、有利可图,这只看不见的手就有可能干扰正常的经济秩序,不利于对内对外开放。

这些问题的存在,清楚地说明,政府行政中还存在着越位、缺位、错位的弊病, 并未真正懂得在市场经济条件下,政府应该管什么,不应该管什么,怎样管才会合法增效。正如有人批评我国经济是审批经济、政府管制经济。鉴此,不加快政府职能转变,要深化经济体制改革和完善社会主义市场经济体制,只能是不切实际的幻想。政府及其公务人员,必须进一步解放思想、与时俱进,自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制中解放出来,从而遵循市场经济规律并结合国情来转变政府职能,改变政府管理经济的方式,规范政府的行为,正成为经济运行过程的调控者,经济活动的维护者和经济活动的仲裁者,决不要再扮演过去的阿姨角色。

二、进一步转变政府职能是推进政治体制改革的重点

经济基础决定上层建筑,上层建筑积极地反作用于经济基础。这一辩证关系原理揭示了上层建筑一定要适合经济基础状况这一人类社会发展的普遍规律。我国多年来所进行的政治体制改革,主要是侧重于政治上层建筑的变革,包括中国行政体制改革。这一改革正是遵循了上层建筑一定要适合经济基础状况的规律。政治体制改革取得了一定的成效,但这方面的改革明显滞后于经济体制改革,与社会主义市场经济的发展不相适应。加快政治体制改革已经成为当前深化经济体制改革,完善社会主义市场经济体制必须要解决的重要课题。然而,要加快政治体制改革,必须加快转变政府职能。因为转变政府职能是政治体制改革的重要内容, 又是政治体制改革和经济体制改革的连接点。加快转变政府职能,既可以推进经济体制改革,又可以推进政治体制改革。

事实也是如此。以下放权力,转变职能这一中国行政改革的重点为例来说。从八十年代初开始,国务院逐步向地方政府下放了经济管理权限、财政收支权限和人事管理权限等。国务院主要掌握国民经济的重大决策权,即货币发行、基准利率确定、汇率调节和重要税种税率调节等宏观调控权,以保证经济总量基本平衡和经济结构优化。地方政府有权按照国家法律、法规和宏观政策结合本地实际,

制定地方性法规和相关政策;通过地方税收和预算,调节本地区的经济活动;运用地方资源优势,促进本地区的经济发展和社会进步。尤其是推动直接为群众服务的教育、卫生、住房和社会保障事业的发展。通过国务院向地方逐级下放权力,既从经济利益和权力责任方面调动了地方特别是基层政府的积极性,又使地方权力设置和权事划分趋向科学、合理,符合各地千差万别大国的国情。与下放权力同时进行的转变政府职能工作也取得了较大的进展。政府在该做什么,不该做什么,从认识到行动有所进步;在管理手段方面,过去主要依靠行政手段,忽视法律手段和经济手段的倾向有所改变;在坚持为公众服务的原则上,自觉性明显增强,好人好事不断涌现。这些方面的变化,明显地改变了过去权力过分集中的不良状况, 强化了政府的宏观调控经济的职能和服务功能,从而促进了政治体制改革和经济体制改革以及社会主义市场经济的发展。但是,必须清楚地看到,在政府机关及其公务人员中,不严格按照法定的权限和程序办事,滥用权力,甚至利用职权营私舞弊、贪赃枉法、索贿受贿和设置关卡、阻碍商品流通、妨碍公平竞争等问题依旧存在;靠行政命令、分任务、压指标等不是个别现象。为此,必须进一步转变政府职能,坚持好的,改正错的,朝着办事高效、运转协调、行为规范的行政管理目标继续前进,在经济体制改革和政治体制改革中起好桥梁作用。

又如,国企改革更和转变政府职能直接相关。搞好国企改革,对建立和完善社会主义市场经济体制,对巩固社会主义制度和完成21世纪国民经济的宏伟任务,都具有十分重要的意义。正因为如此,朱镕基总理把今年推进经济体制改革的工作,概括为以深化国有企业为中心的各项改革。因为国有企业改革的实质,在于使企业真正成为法人实体和市场主体,而不是改用一个公司的形式。凡是涉及实质进展的改革措施及其相关的配套改革,尤其是切实加强现代企业制度建设,都必须认真进行,注重实效。然而改革的主要难点是实行政企分开。它涉及到产权关系的调整、企业经营机制的转换和政府职能的转变,有许多复杂的问题务必妥善解决。而矛盾的主要方面在于政府对企业干预仍然过多。政府作为社会管理者, 负责搞好宏观调控,制定和实施产业政策,进行行政管理,维护正常的经济与信用秩序,营造公平竞争的市场环境,严格执法监督。这些对各种所有制经济的企业都应一视同仁。政府作为国有资产所有者,对其出资兴办和拥有股权的企业,行使所有者的职能。但不能直接干预企业的经营活动。所以,各级政府都必须加快转变

政府职能,按照精简、统一、效能的原则搞好机构改革,改变政府直接经营管理企业、承担无限责任、企业多方面依赖于政府的状况。真正把生产经营权和投资决策权交给企业,把社会可以自我调节和管理的职能交给社会中介组织,把群众自治范围内的事情交给群众依法办理,明确市场机制、中介组织和政府机关各自的功能。这样做,有利于政府和企业的关系,由原来的行政隶属关系转为资产纽带关系,既实现政企职能分开,又使所有者职能到位,促使企业转换经营机制,实现自负盈亏,政府承担有限责任。由此可见,要深化国企改革,必须依赖于加快政府职能转变。政府职能转换了,真正实行了政企分开,不仅能推进经济体制改革,而且能推进政治体制改革,有利于实现建设社会主义民主政治的根本目标。

三、进一步转变政府职能是依法行政的本质要求

社会主义市场经济也是法制经济。正如江泽民同志指出,一个比较成熟的市场经济,必然要求并具有完备的反映市场经济规律的法制。到2010 年,我国要建立起比较完善的社会主义市场经济体制。市场经济活动的运行,市场秩序的维系, 政府对经济活动的宏观调控和管理,以及生产、交换、分配和消费等各个环节,都需要法律、法规进行引导和规范。加入WTO 后,我国要进一步扩大开放,使我国的经济更直接地运行在世界经济统一的轨道上,也必须按WTO规则和国际惯例办事。这些都是现代市场经济的内在要求。作为政府在转变职能过程中,应该在法律的范围内来转换和履行职能,使其行为合法,依法行政。

依法行政本身就是要转变政府职能。在实施依法治国方略中,依法行政是关键。在我国,宪法和法律法规的许多规定主要是靠行政机关来执行,各级政府是行使行政权的主体。因此,依法行政是对行政主体,即政府机关及其公务人员的要求,是治官而不是治民。行政是指公共行政,这是其他社会组织无力、无法承担的,只能由政府来管理社会公共事务。可见,依法行政本身就是要转变政府职能。所以在社会主义市场经济条件下,作为政府立法工作和行政执法活动的一个取向,法律法规确定的行政管理制度及其运作应该达到这样一个效果:奉公守法的人办事, 处处方便,感觉不到谁在管他;违法乱纪的人办事,处处受阻,感觉到许多环节都在管他。而不应该反转来,好人办好事,不方便,很为难;坏人办坏事,无所谓,管不住。但是,应该清醒地认识到,在依法行政、转变政府职能过程中还存在不少值得注意的问题: 一些政府部门在政府立法工作和行政执法活动中。积极地争取

那些给本部门、本系统带来实惠的审批权、发证权、收费权、收款权;一些政府公务人员,淡忘了全心全意为人民服务的宗旨,在公务活动中搞不正之风,利用职务和工作之便,收取回扣,损公肥私或化公为私;政府运作缺乏应有的公正、公开、公平;行政监督机制不健全,违法不究,以罚代刑的现象较为突出。如此等等,说明在缺少法治或法制不健全的国家,政府失灵的后果往往比市场失灵更为严重。也说明我国政府机关虽经改革有所成效,但存在的问题不容忽视。必须按照社会主义市场经济规律和依法治国的要求,进一步转变政府职能,转变工作方式和作风,努力提高依法行政的质量和水平。

四、进一步转变政府职能是我国应对入世的首要工作

WTO是靠一系列规则运作的世贸组织,我国入世必须按照WTO规则来组织运作。这就意味着我国必然转向规则经济。换句话说,我国政府对WTO所作的承诺,概括起来就是遵守规则,开放市场。其实质是我国经济体制和经济运行机制,都要按照WTO的一般原则向国际社会实行全方位、多层次、宽领域的对外开放,使我国的经济政策、经济体制、经济法规,尽快符合WTO的规范要求。如何应对入世、趋利避害、迎接挑战,各级政府面临的工作繁多、责任重大。其中,进一步转变政府职能,就是应对入世、与现代市场经济规则接轨的首要工作。为此,中央政府和地方政府及其公务人员的政府观念、职能理念,都要适应情况的变化,与时俱进。正如有的政府领导人说得好,入世必须政府先入世。

朱镕基总理在今年的政府工作报告中,在指出机构改革和职能转变所取得的成绩与存在的问题后,特别强调指出: 切实把政府职能转变到经济调节、市场管理、社会管理和公共服务上来。这就给政府职能的进一步转变, 指明了方向,提出了要求, 明确了责任。为此,我们的政府在进一步转变职能中,应该努力做好以下工作:

首先,学习WTO规则,更新观念。入世后,与国际惯例接轨,主要是政府行政行为必须符合WTO规则要求。政府行为要跟上,其思想必先行。因此,政府及其公务人员应首先认真学好WTO的有关知识和规则。真正弄清入世后我们的权利与义务; 真正明白在世贸规则范围内可以运用哪些保护措施来最大限度地趋利避害;真正理解在现代市场经济条件下,应该做什么,不应该做什么。通过学习与研究,使思想认识彻底摆脱计划经济的传统观念的束缚,坚决克服不思进取、沾沾自喜、满

足现状,与时代竞争不合拍的小富即安、自我感觉良好的观念意识,树立大开放、大市场、大发展、大竞争等观念,增强国际竞争意识和制度创新意识等。

其次,规矩方圆,加快与WTO规则接轨过程。国家和政府应认真按照WTO规则和我国的承诺,并结合国情,加快对现行法律、法规和政策的清理与修订工作。尤其是要按照法制统一、非歧视、公开透明的原则,抓紧完善既符合世贸规则,又符合国情的涉外经济法律法规体系;加快制定和修订质量、卫生、防疫、环境、安全等方面的市场准入标准。只有从法律法规和政策上规矩方圆了,才能保证政府职能的转变和解决过去政府行政中,由于主要靠行政手段而忽视经济手段与法律手段所出现的越位、缺位、错位的问题,从而提高依法行政的质量和服务水平。为了适应加入世贸组织的要求,近年来特别是入世后的几个月,国家和政府在这方面做了大量的工作。全国性的相关法规、规章的清理工作已基本完成, 废止和修改、制定了一批法律法规。从今年1月1日起,我国关税总水平已由15.3%降到12%, 涉及5300 多个税目。一批重要条例法规从今年元旦正式实施,如外国律师事务所驻华代表机构管理条例、外商投资电信企业管理规定、中华人民共和国反倾销条例、中华人民共和国技术进出口管理条例和国务院关于旅行社管理条例的决定等;一批同人民关系密切的法规也从今年元旦开始生效。如行政法规制定程序条例和价格违法行为举报规定等。这些条例具有中国政府履行世贸组织协定和对外承诺, 加快社会主义市场经济法律环境建设的鲜明特点。

再次,以加入WTO 为契机,进一步扩大对外开放。加入世贸组织标志着我国对外开放进入一个新的阶段。国家和政府除了完善前面所述的法律和政策,改善投资环境外,还要在对外开放上有新的思路、新的举措。一方面,面对入世后,按照我们应履行的义务和赋予我们的权利,把利用外国资本、技术和知识,采取引进来的方式和主动地到境外去利用外国资本、技术、知识的走出去方式有机结合起来, 使两个市场、两种资源相互融合、相互补充、相互受益,推进我国参与经济全球化的进程。另一方面,坚持标本兼治,大力整顿和规范市场秩序。市场经济秩序混乱、坑蒙拐骗、假冒伪劣横行,严重损害消费者权益,也败坏国家形象,影响投资环境,其害无穷。对此,必须大力整顿和规范市场秩序。严把市场准入关,对各类市场主体的资质进行严格审查;依法解决市场经济秩序混乱的问题,如地方保护和行业垄断等;加快金关、金税、金卡、金盾工程信息网络建设,使各种扰乱市场

秩序的活动无法遁其形;大力推广连锁经营、物流配送等现代营销方式,使假冒伪劣商品难于进入市场; 充分发挥行业协和其他中介组织的作用以及新闻媒体与社会舆论的监督作用,使各种扰乱市场的行为如同过街老鼠,人人喊打。

总之,进一步转变政府职能是完善社会主义市场经济体制之所需,是适应现代市场经济发展之所求。在这方面,政府工作相当繁重、任重道远。只要认真按照三个代表的要求,解放思想,与时俱进,坚定信心,扎实工作,转变政府职能的目标就一定能够实现。