行政管理基础理论研究综述
行政管理基础理论研究综述
摘 要:任何一门学科基本理论的发展, 都是当代学者在变化了的现实基础上对传统理论不断进行批判、反思完成的。西方行政学发展了百余年,其基础理论为我国行政管理研究奠定了坚实的理论基础。深入了解西方行政管理基础理论,理顺其发展脉络显得十分必要。本文基于西方公共管理发展视角,探讨影响我国公共行政发展的行政管理基础理论,期望对我国的行政学或公共管理学学科的发展有所帮助。
关键词:行政管理基础理论、官僚制、人性论、政治行政二分法、政府失灵
1887年, 美国学者W 〃威尔逊发表了著名的《行政(学) 之研究》一文, 这成为公共行政学诞生的象征性标志。在百余年的发展、演变的历程中, 作为政府管理研究领域的行政学经历了三次研究“范式”的转换, 即从传统的公共行政学到新公共行政学, 再到(新) 公共管理学的三次重大突破。本文将基于西方(主要是美国) 行政学视角, 探讨影响我国公共行政的相关基础理论,期望对我国的行政学或公共管理学学科的发展有所帮助。
一、传统公共行政理论视角
传统公共行政理论产生于19世纪末20世纪初。它建立在两个全新的理论基础之上:一个是由伍德罗•威尔逊提出并由古德诺系统化的“政治-行政二分法”理论;另一个是马克斯•韦伯提出的“官僚制”理论。
(一)政治-行政二分法
行政学界一般认为,美国总统威尔逊所著的《行政学之研究》(1887),是现代意义上的行政学产生的标志。[1]威尔逊认为,“行政是一切国家所共有的相似性很强的工作,是行动中的政府,是政府在执行和操作方面最显眼的部分,政治是政府在重大而且带有普遍性事项方面的国家活动,而行政是政府在个别、细致而且带技术方面的国家活动,是合法的、明细而且系统的执行活动。”美国学者古德诺在其著作[2]《政治与行政》中提出,“在所有的政府体制中都存在着两
种主要的或基本的政府功能,即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。” “政府的这两种功能可以分别称作政治与行政”。
在政治-行政二分法理论中,国家政府被分解成两种职能及过程:一种是政治领域, 即政策和法律的制定过程, 其中包括民主的种种程序如意见表达、投票和政党等; 另一种是行政领域, 包括法律和政策的执行, 它所包含的机构及程序才是行政学研究的对象。威尔逊认为政治就是法律和决策程序的确定, 在宪法制度中, 行政原则不同于政治原则; 当然, 好的行政原则在任何政府系统中都应当是相同的。古德诺在《政治与行政》一书中对“政治-行政”二分法加以系统的发挥。在他看来, 政治是“国家意志”的表达及其执行之间达到协调, 舍此之外, 便只能是冲突和瘫痪了。可是, 尽管政治应该对行政有某种程度的控制, 但它却不应该因此扩张到一定的程度和方向。
(二)官僚制理论
在官僚制中以马克斯〃韦伯的理论最具有代表性。[3]官僚制是以立法为核心,以效率为中心,而表现出来的组织模式与管理体制是专业化分、层级制、下级对上级的服从、遵从法定规则以及非人格化等等。
韦伯的官僚组织理论首先从界定社会的统治类型开始,即我们所说的组织权威或社会权威。有社会组织的地方,就应该有合理的社会统治,也就理所当然有社会权威。他对权威分为三种历史形态—法理型权威、传统型权威和魅力型权威。社会组织结构方面从理论上探讨了官僚制的效率机制,探索了工具理性在行政管理中的适用性。对效率的追求,同样也是古典管理主义的理性选择,泰罗、法约尔直接将工具理性应用到管理学的理论与实践之中,并推动了一场从经验到科学的管理学革命。泰罗将科学实验引用到生产管理之中,完成了管理学从经验向科学的转变,所以以泰罗为首的管理学家群体被誉为科学管理学派。法约尔在《工业管理与一般管理》中提出了5项管理要素和14项管理原则的思想。这些思想的出现促成了管理学意义上的科层制—直线职能型组织的广泛推广,管理原则的归纳也正好回应了官僚制的特征。
但是传统公共行政模式在理论和实践中饱受质疑。行政学者罗伯特•达尔和沃尔多都曾指出,威尔逊提出的“政治与行政二分”实际上是做不到的,政治与行政必然是相互关联的,因此是不切实际的。对于“官僚制”理论,学者们认为,
由于官僚制的理性形式、不透明性、组织僵化以及等级制的特点,使得它不可避免的与民主制发生冲突,管理主义与政府管理的公共价值产生矛盾。
在实践中,传统行政模式直接导致了政府规模过于庞大,浪费了过多的紧缺资源。同时关于政府的“范围”也引发了争议,政府权限不明确,介入的活动过多;在公共部门运行过程中,官僚制的方法也造成了工作效率低下,公共行政人员缺乏积极性,人浮于事,缺乏竞争意识等。
二、新公共行政学理论视角
20世纪60年代,以系统科学综合研究为方法论基础的公共政策研究开始成为行政学研究的重要领域。D. 瓦尔多[4]于1968年召开了一次青年学者会议(密诺布鲁克会议), 中心议题是公共行政学者如何将道德价值观念注入行政过程, 如何有效地执行政策, 政府组织与其服务对象的恰当关系等。以此为标志,西方行政学进入“新公共行政学”时期。
新公共行政学理论强调公共行政学以公平与民主作为目的及理论基础,主张政治与行政、事实与价值关联;重视人性和行政伦理研究,倡导民主主义的行政模式以及灵活多样的行政体制研究。尽管由于新公共行政学自身的一些原因,例如,缺乏概念的连贯性,没有明确限定的宪法基础等。它没有成为行政学研究的主导范式,然而正是由于它对社会公平与正义的追求,对公共行政“公共性”的关注,公共行政学自此开始步入“自觉构建公共性”的历史阶段。新公共行政学的主要贡献在于将社会公平提高到公共行政追求的首要价值目标,倡导民主行政,增强了公务员的内省伦理道德意识等。它扩大了公共行政学研究的视野,极大地丰富、发展了公共行政学。
三、新公共管理理论视角
新公共管理是在80年代以来兴盛于英、美等西方国家,也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。[5]它以现代经济学为自己的理论基础,主张在政府的等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制,重视公
共服务的产出,强调文官对社会公众的响应力和政治敏感性,倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。
这一时期主要以公共选择理论为基础。公共选择理论的创始人布坎南从“有限理性”的“经济人”假说出发,把市场制度中的人类行为与公共行政领域中的人类行为纳入统一的分析框架,研究在传统官僚制基础上“政府失败”的成因,通过政府与市场、政府与社会关系的重新界定,进而寻求补救“政府失败”的政策建议。
(一)“政府失败说”理论
所谓“政府失败”,[6]是指个人对公共物品的需求在现代民主政治中得不到很好满足,公共部门在提供公共物品时趋于浪费和滥用资源,致使公共支出规模过大或者效率降低,预算上出现偏差,国家或政府的活动并不像应该的那样“有效”,或像理论上所说的能够做到的那样“有效”。布坎南指出,政府作为公共利益的代言人,其作用是弥补市场的不足,并使所作决策的社会效应比政府干预以前更高,否则,政府的存在就无任何意义。然而,政府成员不可避免地带有“经济人”的特征,其行为会具有明显的自利性,因此,政府决策往往不符合弥补市场不足这一目标,有些政府的作用甚至恰恰相反,从而导致政府行为的失败。
公共选择的政府失败论是对西方市场经济发展进程中政府与市场关系实践的一种反思,尤其是对20世纪30、4D 年代后,政府全面干预经济的一种反思,是西方市场经济发展的产物。[7]尽管公共选择的政府失败论不可避免地带有西方政治及意识形态的色彩,其本身也存在着种种缺陷,受到主流经济学派的话难,但它确实指出了市场经济发展的某些一般性和共同特征,剖析了与“市场失败论”相似的“政府失败论”,这一切对当前我国市场经济条件下的政府改革和有效管理都具有重要的借鉴意义。
四、结论
目前我国正处于社会转型和经济转轨时期,市场经济的发展要求转变政府职能,建立、勤政、廉洁、务实、高效的政府,形成新的管理模式。了解西方行政管理理论基础,研究当代西方政府改革的“新公共管理”取向及模式对于我国市
场经济的发展和行政改革的深化,对于在市场经济条件下处理好政府与市场、政府与社会的关系,完善宏观调控机制,形成新的管理模式,提高政府行政效率具有重要的作用。
参考文献
[1]Wilson〃Woodrow. “The Study of Administration. ”Political Science Quarterly:1887年版.
[2] 丁煌. 《西方行政学说史》. 武汉:武汉大学出版社, 2004年版.
[3]马克斯〃韦伯. 《论官僚制度》. 北京:中国社会科学出版社,1988年版.
[4]德怀特〃沃尔多. 《公共行政学之研究》. 北京:中国社会科学出版社,1988年版.
[51][美]丹尼斯〃缪勒. 公共选择理论[M].北京:中国社会科学出版社,1999.
[7][美]房姆斯〃布坎南. 自由、市场和国家[M1.北京:经济学院出版社,1998.
[7][法]亨利〃勒帕日,美国新自由主义经济学网. 北京:北京大学出版社,1985.