划拨上市公司国有股权充实社保基金问题研究

第26卷　第137期2005年9月

财经理论与实践(双月刊)

THETHEORYANDPRACTICEOFFINANCEANDECONOMICSVol.26　No.137

Sep1　2005

・证券与投资・

划拨上市公司国有股权充实社保基金问题研究

郭晓亭,汤　柳

(中国社会科学院金融研究所,北京　100732)Ξ

摘　要:目前我国社会保障基金的缺口很大,是一个需要解决的问题。由于上市公司产权清晰,,有股权进行划拨是可行的。为此,15%的比例用于充实社保基金,,。

:;;划拨方案

::　A　　　　文章编号:1003-7217(2005)05-0084-04

一、划拨国有股充实社会保障基金的依据英国剑桥学派庇古的《福利经济学》以及凯恩斯的《就业、利息和货币通论》为最早的社会保障制度

的发展提供了理论基础。目前西方国家已经形成较为成熟的社会保障制度,[1]而我国社会保障制度是在改革开放以后才得以快速发展的。其中,2000年全国社会保障基金理事会的正式成立,标志着我国在社会保障制度建设的基础上开始了进入社会保障

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基金的实质性运作与实施阶段。全国社会保障基金理事会所管理的资产系中央政府专门用于社会保障支出的补充与调剂基金,具有弥补社会保障债务的功能和蓄水池作用,相当于国家财政的战略储备基金。

有关研究表明:中国养老金改革和维持失业保险体系的财政成本(即弥补社保缺口所需的补贴)会逐步上升,2010年前后将达到GDP的0.6%～0.

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7%,此后40年内逐步下降至0.3%。如果2015～2050年的社会保障资金缺口完全由全国社会保障

财政拨入资金、国有股减持和股权划拨资产、经国务

院批准以其他方式筹集的资金及投资收益所形成,为保证该基金能在一定程度上缓解中长期财政和社保压力,应该尽最大可能以明确的现金或者股权收入形式来保证资金来源。从全国社保基金理事会成立的时机来看,政府希望能够主要通过减持国有股来充实社保基金,弥补过去社会保障的欠账。在理事会成立后不久的2001年6月

12日,国务院颁布了《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》,主要希望通过在首发和增发股票时减持变现10%

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的国有股,来解决社保基金的缺口问题。由于资本市场存在诸多问题,这种减持方法从开始实施到2001年10月22日宣布暂停,实际仅试行不到4个月,划拨到全国社保基金理事会的国有股减持资金仅20多亿元。2002年6月23日,国务院决定除企业海外发行上市外,对国内上市公司停止执行减持办法,同时指出,为了增强全国社会保障基金的实力,除继续采取国家财政增加拨款等方式外,研究把部分国有股划拨给全国社会保障基金。国务院的这一决定为划拨国有股补充社保基金扫清了政策上的

[5]

障碍。

划拨一部分国有资产充实全国社保基金是合情合理的。由于我国长期实行低工资制度,劳动者在得到工资之前已经扣除了隐性的社会保障资金,他们在过去对社会积累所做的贡献并未折算成社会保障储蓄,国家过去把本应用于职工养老和医疗保障

基金理事会所管理的基金支付,该基金需要在今后15年左右的时间内积累起大约相当于GDP总额18.4%的资金,这就要求该基金在基本不发生支出的情况下,每年平均积累GDP的1.2%,按照2002年GDP大约10万亿计算,年积累应当在1200亿以上。

从全国社会保障基金的资金来源看,它由中央

Ξ收稿日期:　2005-04-18

基金项目:　中国博士后科学基金资助项目(2005037412)

),男,河南唐河人,中国社会科学院金融研究所金融学博士后,研究方向:资本市场。作者简介:　郭晓亭(1968—

2005年第5期(总第137期)郭晓亭,汤　柳:划拨上市公司国有股权充实社保基金问题研究85

的资金先用来投资,形成了国有资产的一部分。现

在将这部分资产进行划拨,用于社保支出,是政府对于社会保障隐性债务进行弥补的可行选择。

划拨部分国有资产充实社会保障基金中比较难操作的是非上市公司中的国有资产的划拨,因为非上市国有公司在资产变现过程中涉及的因素太多:首先是产权划分是否清晰,其次是国有资产在评估、转让过程中的价格是否合理等等。而上市公司中的国有股股权变现,由于产权清晰、定价有据、操作便利就相对容易一些。

二、括股票、。它作为中央政府掌握的基金,其功能主要是用于弥补社会保障缺口,在弥补完缺口后作为中央级的统筹基金。省级统筹基金是基本养老、医疗保险基金,来源于职工及其单位的缴费,是现收现付制的基金。省级统筹基金主要用于现时的基本养老和医疗保险基金发放,即使有积累也主要投资流动性强的国债和成为银行存款。根据全国社保基金理事会和地方省级统筹基金的区别,在划拨国有股充实社保基金时,应当建立中央与地方两级社保基金管理机构,进行分级划拨。

按照实际控制权划分,国有股有两类:中央政府股和地方政府股。在充实全国社会保障基金时应该划拨中央级企业所拥有的国有股股权,而将地方政府所拥有的国有股股权划拨给省级统筹基金。要坚持总划拨规模与总缺口相对应的原则进行国有资产划拨。据资料统计,2002年底,中国上市公司股份总数为5875.46亿股,尚未流通股份合计3838.63亿股,也就是说,大约2/3的股份是不能正常流通的。在这些尚未流通股份中,国有股总数为2700多亿股,也即全部上市公司的股份中有将近一半的股份是国有股。目前我国有10万亿的国有资产,全部上市公司中国有股资产总市值为1.96万亿,上市公司的国有股资产只占较小的一部分,大部分国有企业还没有上市。目前全国社会保障缺口数量为1.8万亿,仅仅依靠划拨上市公司国有股来完成充实社保基金的任务是不现实的。

由于上市公司产权清晰,股权的划拨好操作,非上市企业的股权的划拨操作难度则大。因此,先行选择上市公司的国有股权进行划拨是可行的。在现行上市制度下,国有企业基本上都是将好的一块资

产拿去上市,而将大量的包袱、冗员留在母公司。因此,应该将上市公司的国有股权以较高的比例进行划拨。但如果比例太大,也存在其他一些不能很好解决的问题,如能否体现国家公共政策的代际公平、城乡公平原则;全国社会保障基金理事会的发展和管理尚处于起始阶段,管理好诸多上市公司的大量股权存在一定的难度。

,,股权收入

。

三、上市公司国有股的划拨方式与管理为了使国有股股权划拨更具有比较容易的可操作性,可以采取以下方法进行国有股股权划拨与管理:

1.对于国内首次上市的上市公司,如果有国有股,在上市时统一划拨其国有股股权的10%～15%给全国社保基金理事会或省级统筹基金。这部分股权在上市之初就明确属于中央和省级社保基金所有,性质是非流通的一般法人股。中央和省级社保基金虽然没有以现金出资,但和其他一般法人股一样享受同等待遇,在将来非流通股转流通股的过程中,在同等条件下可以考虑优先转化为流通股。对企业海外发行上市的公司继续执行原来的10%现金减持办法不变。

2.国内已经上市的股权属于中央政府所有的上市公司,统一划拨上市公司国有股股权的10%～15%给全国社会保障基金理事会。对于那些中央政府认为在国有经济需要控制的行业和领域,这部分划拨的股权可以为了保持国有控股的地位而长期持有,没有特殊情况一般不得转让、变现,而是通过持有股份的分红(包括现金分红和股票分红)来体现作为股东的权益。由于这些企业一般都是国有大中型骨干企业,在本行业、本领域占据举足轻重的地位,如民航、电信、铁路、军工、电力等,社会保障基金持有的这些股权性质虽然是一般法人股,但按照中共“十六”大报告中提出的国有企业中央和地方分级所有、分级管理的要求,社会保障基金可以代表中央政府享有所有者权益,行使国有股控股的职能,体现国家在这些重要企业中的意志。同时,由于这些行业和领域代表了中国企业的发展水平,长期持有这些股权可以享受国家经济发展而带来的成果。而对于

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那些国有股可以不控股、甚至可以退出的竞争性行业和领域,统一划拨的这部分股权可以在需要现金时通过拍卖、协议转让等方式变现,弥补社会保障基金的资金缺口。

国有股股权的上述划拨,除了新股上市属于增量划拨外,后两种都属于存量划拨,不管上市公司质量如何,只要存在国有股,都应该明确统一的划拨比例。为了解决社保基金掌管大量股权却无法参与上市公司管理的现实问题,可以将划拨给社保基金的这部分国有股由国资委进行托管,并设置成为优先股,权利,四、(一)普通股与优先股的基本分析

息。(2)当公司破产进行财产清算时,优先股股东对

公司剩余财产有先于普通股股东的要求权。(3)优先股股东一般情况下没有表决权,无权参与公司的经营管理。(4)优先股在长期的发展过程中,演化出了不同的种类,如累积优先股和非累积优先股,参与优先股和非参与优先股等。

因此,优先股与普通股相比较,虽然收益和决策,但风险较小(二),适应

稳健型的投资需求。社保基金,但在目前我国上市公司中普遍存在着年终不分红利或分红很少的现象,优先股股息率的确定性,使它具有了股票收益的风险性及债券收益的安全性的双重特点,是一种介于普通股股票和债券之间的投资品种,适合于保守型、稳健型投资者投资。尤其是在目前普通股投资风险较大、公司经营效益普遍低下、股东利益很难保证的情况下,优先股的实行可以使社保基金获得稳定的收入来源。

2.既有利于降低社保基金的股权管理成本,又有利于社保基金资产的保值增值。在目前我国上市公司中,普遍存在着国有股代表人虚位现象和企业内部人控制现象,国有股的控制权、监督权得不到保障,使得国有资产受到很大的侵害。而将社保基金的股权转换为优先股后,不仅可以有效地规避国有资产委托—代理关系中的道德风险,从制度上保障社保基金股权的收益,而且可以实现所有权和经营权的真正分离,不干预企业的具体经营,也不用承担公司经营上的风险,而且在公司清算时,较之普通股有优先分配权。

3.可以缓解对二级市场造成的压力,有利于股

普通股是指在公司的经营管理和盈利及财产的分配上享有普通权利的股份,代表满足所有债权偿付要求及优先股东的收益权与求偿权要求后对企业盈利和剩余财产的索取权,它构成公司资本的基础,是股票的一种基本形式,也是发行量最大,最为重要的股票。目前在上海和深圳证券交易所上市交易的股票,都是普通股。普通股股票持有者按其所持有股份比例享有以下基本权利:

1.公司决策参与权。普通股股东有权参与股东大会,并有建议权、表决权和选举权,也可以委托他人代表其行使其股东权利。

2.利润分配权。普通股股东有权从公司利润分配中得到股息。普通股的股息是不固定的,由公司赢利状况及其分配政策决定。普通股股东必须在优先股股东取得固定股息之后才有权享受股息分配权。

3.优先认股权。如果公司需要扩张而增发普通股股票时,现有普通股股东有权按其持股比例,以低于市价的某一特定价格优先购买一定数量的新发行股票,从而保持其对企业所有权的原有比例。

4.剩余资产分配权。当公司破产或清算时,若

权分置问题的解决。解决股权分置问题的必要性和紧迫性已成为市场各方的共识,但解决股权分置的最大障碍首先在于对市场容量的担心,因为每次二级市场的剧烈波动都与股市的过度扩容有关。目前我国国有股总市值超过2万亿元,如果分10年减持,每年要减持2000亿元,而今后将有更多的股票上市和已有的上市公司配股,此外还有法人股流通的问题,这将不可避免的给二级市场带来恐惧感,造成二级市场的波动。其次是对减持价格的担心。因为作为减持试点的黔轮胎、中国嘉陵因配售价格制定不合理引起的波动还让大家记忆犹新。将划拨给社保基金的股权转为优先股,将大大减少进入流通

公司的资产在偿还欠债后还有剩余,其剩余部分按先优先股股东、后普通股股东的顺序进行分配。优先股是国际通行的一种基本股份种类,是指股份有限公司发行的、与普通股相对称的、在公司利润分配和破产清偿时享有优先权的一种特殊类型股份。

优先股的特点是:(1)优先股有固定的股息,不随公司业绩好坏而波动,并已可以先于普通股股东领取股

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的数量,这样可解决国有股不能流通带来的问题,又

缓解了目前解决股权分置问题对二级市场的压力。

4.有利于公司法人治理结构的规范和完善,最终也有利于中小投资者利益的保护。公司法人治理结构是公司制的核心,它体现的是股权、决策权、执行权和监督权在责、权、利关系明确的基础上的相互制衡关系。在国有企业的公司制改革过程中,国有资产产权关系虽然明确,但是其代表人并不明确。在我国,国有股的代表人是通过委托—代理方式来实现的,由于委托—代理链太长,国有股代表人出现虚位现象,,题,、到应有的作用权与经营权相分离的问题未能得到根本解决。而将社保基金持股转换为优先股后,国有股退出企业的日常经营管理,所有权和经营权彻底分离,解决了国有股代表人的虚位现象。同时,将社保基金持股转换为优先股后,流通股持有人持有的普通股的地位就突现出来了,普通股持有人可以以市场化的方式对上市公司经理人提出要求,从而改善在国有股“一股独大”背后公司经理人独大的状况,更好的保护中小投资者的利益。

5.对国资委来说,这也是一个可以接受的方案。将部分国有股权划拨给社保基金后,这部分股权已

经完全属于社保基金所有,其性质已经发生了实质性的变化,从保值增值和便于管理的角度,把这部分股权设置为优先股,都是一个比较好的选择。

五、结束语

目前我国社保基金的收支缺口很大,不仅存在扩展社保基金投资范围的必要性,而且还存在开辟额外资金来源的紧迫性金,,是建划拨国有资产充实社保基金具有充分的理论依据和政策依据,应尽快起动国有资产划归社保基金的实施方案。

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[5]中国证监会.关于在国内二级市场停止减持国有股暂行办法

[Z].中国证券报,2002-06-24.

StudyontheTransferringState-ownedAssetsto

theNationalSocialSecurityFund

GUOXiao2ting,TANGLiu

(InstituteofFinance&Banking,ChineseAcademyofSocialScience　100732,China)

Abstract:BecausetheshortfallofthesocialsecurityfundofChinaisverylargeatpresent,itisur2genttoexpandthecapitalsourcechannelofthesocialsecurityfund.Clearpropertyrightwillbehelptoidentifywhichpartofequityisownedbythestateandcanbetransferred.Totransferpartofstate-ownedequityfromthelistedcompaniestotheNationalSocialSecurityFund(NSSF)seemsmorefeasiblethanfromothersatthefirststages.Itissuggestedtotransferabout10%～15%ofthestate

-ownedequityfromlistedcompaniestotheNSSFasnewstate-ownedequitiessupervisedbytheState-ownedAssetsSupervisionandAdministrationCommission.Theincomefromthenewstate-ownedequitieswillthenbecomenewresourceofsupplyofthesocialsecurityfund.

Keywords:TheNationalSocialSecurityFund(NSSF);State-ownedEquity;TransferringScheme