中国农村土地集体所有权问题研究
作者：蒋南平
经济学动态 2009年12期
一、中国农村土地集体所有权的理论争论
农村土地集体所有制是我国现行农村土地的所有制形式。农村土地既是广大农民生息劳作的空间场所，也是其最重要的生产资料，更是农民借以生存与发展的根本保障。农村土地集体所有制是当前中国农村处于核心地位的一种生产关系。这种所有制在法律上的反映，就是中国农村土地集体所有权。但是在现实中，这种所有权却未得到充分体现及实现。由于中国的特殊国情，中国农村土地集体所有权的实现具有非常重要的意义。
第一，中国农村土地集体所有权的实现对构建农村的社会和谐意义重大。第二，中国农村土地集体所有权的实现有利于稳定和完善现行农村土地承包经营关系。第三，中国农村土地集体所有权的实现可以加强农村土地的社会保障功能。
由于中国农村土地集体所有权的实现是一个重大难题，理论上多年来争论不休，主要形成了如下三种观点：
第一种观点主张将农村土地集体所有权变为农村土地国家所有权。支持此类观点的学者认为，实行农村土地国有化，可以从深层次上最大限度地理顺土地经济关系和化解当前因土地及地表地涵资源而发生的错综复杂的矛盾和纠纷，有利于国家对土地的规划和管理，便于推进农业规模经营。同时，该种观点还认为，现行的农村土地集体所有权并未实现，并没有真正体现农民集体所有的权力意志，农民集体没有完整的土地产权，农村土地的最终处分权仍归国家所有，所谓的集体所有只不过是“挂名”而已。因此不如彻底实行土地的国有化，这样有利于使农村土地的所有权在实质与形式上达到统一。
第二种观点则主张将农村土地集体所有权变为土地农户所有权。这种观点认为私有制才能保证农民真正对土地拥有排他性的所有权及由此产生的其他一切财产权利，才能造就农民对农业进行长期投入的内在动力机制，才能最大限度地调动农民的生产积极性。只要实行土地农户所有权，就能真正将土地的所有权给予农民，真正实现马克思所说的重建个人所有制。
第三种观点主张将农村土地集体所有权变为多元混合所有权。主张这种观点的学者建议在农村土地国家所有、集体所有的基础上，再加上个人所有。认为这种多元混合所有权使农村土地集体所有权既有上层基础，又有下层基础，才能真正存在和实现。
当然，也有不同意上述三种观点者。另一些学者在坚持现有农村土地集体所有权的基础上，建议完善现有土地使用权。杨继瑞(2008)指出：我国农村土地制度改革必须坚持并完善农地集体所有制，不要在农村集体土地所有权的改革上大动干戈。建议在明晰农村集体土地所有权行使主体的基础上，变农村集体土地的使用权为相对独立和完整的农村集体土地产权。同时，杨元庆、韩立达(2008)指出，土地由于稀缺性并且能够带来收益，因而具有资本性质，因此建议实现土地资本化，把农村集体土地作为资本来经营，即产权拥有者将土地以出租、合作或作为股份进行投资等方式获取一定报酬，并认为农地使用权资本化是解决农民财产性收入的重要途径。
笔者认为上述观点都有失偏颇，改变现有的土地集体所有权为国有、农户私有及实行多元混合所有权的观点并不可行。首先，农村土地国家所有权不可行。一是国家没有足够财力收购集体土地，因而缺乏可操作性；二是如无偿没收或低价收购集体土地就会剥夺农民的经济权利。其次，农村土地农户所有权不可行。农村土地农户所有实质在于实现土地农民私有。实现土地私有，与宪法冲突，有可能导致土地的兼并与集中，有可能引起社会的动荡。再次，农村土地多元混合所有权不可行。因为这只是上述两种观点的折中，不能解决中国农村土地集体所有权的真正问题。而对于完善农村土地使用权，使其成为相对独立及完善的土地产权，实行土地的资本化等观点，尽管在一定程度上合理，但是对于农村土地集体所有权在中国的实现问题仍未给出具体明确的阐释。
二、实现中国农村土地集体所有权的现状
我国农村土地集体所有权的实现现状是：
1.农村土地集体所有权主体不明。农村土地集体所有权也与其他所有权一样，决定其占有权、使用权、收益权、处置权等权能。目前我国与农地集体所有权有关的法律除《宪法》外，主要有《土地法》、《土地管理法》和《农村土地承包法》。其中《土地法》规定，“农村和城市郊区的土地，除法律规定属国家所有的以外，属农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属农民集体所有”。由此可见，农地的所有者是农民集体。但是，农地所有权主体究竟是乡集体、村集体还是村民小组，相关法律中并没有明确的界定。农村土地集体所有权主体的模糊，使得处于弱势地位的农民往往无法维护土地的收益分配等各种权利，其结果导致出现同一土地“一权多主”的现象，严重背离了农地产权特别是农地所有权的排他性原则，并导致了农地产权保护性功能的完全散失。失去保护的农村土地的集体产权实际上处于一种无主状态，当国家强制性低价甚至无偿征用农地时，任何主体无法出面进行干预；当乡村集体领导者贱卖、侵占集体土地，也无人能出面加以制约。
再者，2002年由全国人民代表大会常务委员会制订的《土地承包法》规定农村土地的承包期为30年，这种规定实际上否定了村民集体拥有土地所有权，因为所有权是一种绝对的物权。既然，我国农村土地归属权是集体所有权，则农民集体应有其处分权并根据当地的实际情况规定对农户的土地承包期，而不是由国家来宣布是30年还是50年，由国家宣布土地承包期的本身就表明国家以土地所有者的身份来规定农村土地农民集体这个实际所有者、法定所有权人的经营使用期限。这是农村土地集体所有权主体不明的必然结果。
2.农村土地使用(经营)权主体边界不清。由于现有农地产权主体间的责、权、利关系没有也不可能有明确的规范，农地的所有权、使用权、收益权、处分权等权能自然也缺乏清晰的界定。如此一来，不仅农村土地集体所有权主体不明，其承包经营权主体同样缺乏明确的空间界限，所谓集体组织可随意干预经营权，侵犯使用(经营)主体的利益也就成为顺理成章之事；且农村土地承包经营权缺乏明确的时间界限，承包期限可以随意调整也就不足为怪。虽然我国法律规定农地的承包经营权受法律保护，且承包期从15年延长到30年不变，并按人口或劳动力平均分包农地，然而农地承包期内，农村社区人口及劳动力在数量及质量上都在发生变化，这种变化内在地要求对农地进行重新调整。但是农地承包权的经常调整反过来又会使承包经营权主体处于不稳定之中。而承包经营(使用)权主体空间界限不确定，农民的承包权可能随时被剥夺。承包经营(使用)权主体时间界限不确定，承包土地随时会被调整，于是承包经营(使用)权主体对土地投资的长期收益缺乏稳定预期，使得承包权经营(使用)权主体对未来的投资信心不足，造成承包经营(使用)权主体行为的短期化，忽视地力的培养，对土地进行掠夺式经营等等。再者，不同的农地分配方案要在农民集体之间进行反复磋商，不同的农地使用权主体却有各自利益的出发点，且这些农地使用(经营)权主体边界不清，因而农地调整交易费用极高。
3.农地集体所有权主体不明，使用(经营)权主体边界不清，形成农地管理的混乱。首先表现为集体土地非农建设的利用粗放，流转不规范，影响村容村貌。具体表现在农村宅基地使用方面不规范，村庄外延扩张，耕地破坏和土地资源浪费严重。且农民建房无序，规划不到位，村容村貌差，大量“空心村”造成了土地的闲置，而且乡镇企业用地划而未用的情况屡见不鲜。
再者，农业生产用地配置机制不健全，影响农业生产的发展。这样，以家庭联产承包责任制为核心的农村生产经营体制的制度优势在不断弱化，逐步显露出一些不适应生产力发展的弊端：如单家独户所拥有的生产要素与扩大生产经营的要求不相适应；分散农户的家庭经营与市场需求难以衔接；家庭经营向市场经济的商品生产转化与社会化协作机制不相适应；生产和再生产的各个环节在利益分配机制上的矛盾，等等。
此外，农地数量与质量管理失衡，耕地保护政策落实不到位，一些地方对耕地管理重数量轻质量，致使补增的耕地难以形成产能等问题也很严重。
4.农地集体所有权无法实现导致农村土地征用行为操作不规范，农民权益受到侵害。目前在土地征用过程中因农村土地集体产权模糊，主体不明，缺乏所有权主体对土地征用的制约作用，因此产生了大量的侵权行为。
三、中国农村土地集体所有权如何实现
中国农村土地集体所有权的实现必须解决几个方面的问题。
1.要明确界定中国农村土地集体所有权内涵。中国农村土地的所有权归农村社区集体组织所有，这一点在我国法律上是明确的。但是，农村社区集体组织是一个多层次的组织，农村土地的集体所有权归哪一层次的社区集体组织所有，《土地法》和国家有关政策没有明确的规定。因此，完善农村土地集体所有权制度的主要方向是在进一步明确集体所有权主体、划清集体所有权边界的基础上，建立乡镇、村、村民小组等多层次的公有权制度。
从理论上说，农村集体是由农民们组成的，集体所有就应是农民们所有。但从中国农地集体所有制运作的实际过程会发现，集体所有与农民们所有并不是一回事，原因在于农地集体所有制是一种特殊形式的所有制。农村土地如果乡镇、村集体所有可能造成所有权主体缺位，而土地每一户农民私有不可行，因此，可有一个选择是明确土地集体所有权的主体为村民组。由村民组作为集体所有权主体决定和执行土地的最终管理处置，其直接的理由就是以农民合作团体而不是农户个体的方式参与市场博弈，尤其是可以使土地作为资本来发展自己，这将很大程度上降低受侵害的风险且不会造成主体缺位。在整个社会转型过程中，不能团体化的农民在市场中将处于弱势与无助。现行中国农村土地集体所有制，实际上决定了农民并不是土地的所有权主体，因为除了土地上的种植所得外，不能最终管理与处置土地，也不能在土地的利益增值中得到充分回报。但如果将农村土地集体所有权主体划给村、乡镇或更大范围，则农村土地集体所有权主体会虚置。而将所有权赋予村民组，可以看作一种将土地的最终所有权向下释放至村民组而不是向上集中至村以上的单位的一种真正集体所有制的做法。这是具有真正经济意义的尝试做法。这种尝试与国家一直在基层进行的政治上的自治努力是相一致的，并且可以看作村民自治在经济上的重要体现。
当然，在实际的操作上，将农地集体所有权主体地位赋予村民组还有诸多实践上的问题与障碍。为了克服这些障碍，顺利进行过渡，可选择以村民小组为土地集体所有权的主要主体，以村、乡镇为土地集体所有权的辅助主体的多层次农村土地集体所有权的公有权制度。而辅助主体的功能主要在于调节变化中的土地集体所有权关系，协助主要主体抵抗市场风险。这种辅助主体可由民主决定的基层村、乡镇组织来代表。
2.不能将农村土地集体所有等同于个体私有。农村土地集体所有制度体现了生产资料公有制这一社会主义基本经济制度的要求。在我国《宪法》及相关法律中，我国土地集体所有权的权利主体在形式上其实是很明确的，“农民集体”是土地集体所有权主体，拥有直接对农村土地集体进行占有、使用、收益和处分的权利。而个体私有是和集体所有相对立的，它只存在于劳动工具和劳动的其他外在条件属于私人的领域。农村生地的个体所有即是农村土地私有，也就是使农村土地的实行农民个人所有，赋予农民个人对土地的完全所有权。这样尽管农民个人享有对土地的占有、使用、处分、收益等权利。但不可避免地会使部分农民逐渐丧失土地，两极分化现象必将重演。新中国成立初期有了土地的不少农民因故卖掉土地，重新成为无地农民，以及几千年来因土地私有造成的严重土地问题而引发的农民困苦、农地兼并、农民战争都是教训。农村土地的个体私有，严重脱离集体所有的内涵，社会主义公有制会因此在中国农村不复存在。土地的个人私有的泛化也就意味着经济上的全面私有，这与社会主义方向是相背离的。另外，东亚一些国家和地区如日本、中国台湾的经验也证明，即使小规模的个人土地私有也会逐步阻碍农地的流转，造成社会经济问题。所以，笔者认为，在理论与实践上不能证明中国农村土地私有化比较有利于中国经济的发展，绝不能搞个体私有，也不能将农村土地集体所有混淆为、等同为个体私有。
3.农村土地集体所有权的实现可以依赖于使用权、收益权以及处分权的实现。农村土地集体所有权是农民集体依法对归其所有的土地所享有的具有支配性和绝对性的权利，它决定对土地的使用、收益和处分等项权能。但笔者认为，只有贯彻实现了对土地使用、收益以及处分才能从真正意义上实现土地的所有权。因此，农村土地集体所有权在市场经济条件下的实现依赖于土地的使用权、收益权以及处分权的实现。
(1)一般而言，尽管所有权决定使用权，但在现行农村土地集体所有制下，却可以使所有权“依附”于使用权。因为农村土地集体所有权是以使用权为依托的。所谓农村土地集体所有权其实是所有集体成员土地所有权的集合。当农村集体成员状况发生变化时，农村土地集体所有权势必也发生变化。所以，农民对土地的使用权是以其所有权为基础的，而所有权在形式上又以使用权为平台和依托。在这里使用权实际上是一个符号，代表着或体现着农民对土地的所有权。因此，要实现农村土地的集体所有权必须以其使用权的实现为基础。从中国的实践看，政策上规定耕地承包期可延长30年不变，从某种意义上来看，当承包期延长非常长时，土地的所有权的实现实质上就直接靠使用权来表现。因此，要实现农村土地的集体所有权，可以依赖于其使用权的实现。
(2)农村土地集体所有权的实现还可依赖于其收益权的实现。农村土地集体所有制实质上体现的首先是一种经济关系、一种经济权利。仍从中国的实践看，中央规定土地承包长期不变，保证了农民集体的经营权和收益权实现的时间条件，这样，所有权在经济利益上得到实现。按照一般的所有权逻辑，作为现行农村土地的所有者，即农民集体是有权分享土地的未来收益和增值的。农村土地的增值收益作为公有土地收益的一种，应该由农村土地的主体，即农民集体所有，这样才能体现农村土地集体所有权。否则，至少不能充分地或完全地体现农村土地集体所有权。可以说，收益权不能实现，侈谈农村土地集体所有权则毫无意义。收益权的实现是农村土地集体所有权的根本实现。
(3)通过充分实现土地的处分权，从而可以实现土地的集体所有权。在我国，农地的处分权包括转包、出租、互换、转让、入股、抵押、继承等权益。中共十七届三中全会指出，在农村，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。但是需要注意的是在实现土地承包经营权流转时，应始终坚持农村土地的集体所有权，即不得改变农村土地的集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。这实际上涉及了处分权与所有权的关系。实际上，农村土地集体处分权的实现，是收益权实现的延续及集体所有权主体意志的表达，因此它的实现也体现了所有权的实现。总之，通过农村土地集体使用权、收益权、处分权的实现，使其所有权得以实现有重大理论及实践意义，也易于形成可操作性的政策，从而为中国农村经济的改革作出贡献。
作者介绍：蒋南平，西南财经大学经济学院