论我国城市规划的公众参与

　总第126期

〔文章编号〕　1002-2031(2005)04-0074-05

城市问题2005年第4期　

论我国城市规划的公众参与

胡　云

　　〔摘　要〕　,对公众参与的法的依据与保障、公众参与主体、。

〔关键词〕　城市规划;公众参与

〔中图分类号〕　T　济、文化、人文等诸多因子,涵盖规划、建筑、设计、美

　　一

　前言

学、管理等众多学科。让公众参与城市规划,广泛听取各方面的意见,集思广益,可最大限度地避免规划结果脱离实际,使之更趋于合理化、科学化。因此,公众参与城市规划是现代城市管理发展的趋势,是衡量一个城市、一个社会是否现代化的重要尺度之

一。

所谓公众参与,是在社会分层、公众和利益集团需求多样化的情况下所采取的一种协调对策。它强调公众参与城市社会发展的决策和管理过程,使公众自下而上的参与和政府部门自上而下的管理形成合力,以促进社会的和谐发展。从法的意义出发,公众参与是指公民或单位不通过国家代表机关直接参与处理社会的公共事务,是实现依法治国、依法治市,促进社会主义民主和法制的基础。

社会主义民主的本质与核心是人民当家作主。我国宪法规定,人民不但拥有对国家事务的参与权,而且拥有对国家事务的知情权和监督权。我国宪法还明确规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民。”根据宪法的规定,我国的各级人民政府是由人民选举产生的,其宗旨是为人民服务的,其作为是为人民利益负责的。城市规划作为政府的公共行政职能之一,其目的就是通过一系列的城市建设活动来满足广大公众的最大利益。城市规划是一种政府行为,更是一种公众行为,公众自始至终都应是被服务的主体,而不应是规划活动的被动接受者。因此,从理论上说,公众参与城市规划不应成为引入的新概念。问计于民,不仅能够提高规划方案的合理性和科学性,更是对公民知情权和参与社会公共事务管理权利的尊重,是社会民主进步的体现。

城市规划是一门综合科学,同时又是一项综合性很强的政府职能。它包括了技术、行政、社会、经・74・

　西方国家城市规划的公众参与

发展情况

　　西方城市规划的公众参与兴起于上世纪60年代。其产生的特定社会背景,一是受自由主义思想的复兴和民权运动的影响,公众的自我意识开始觉醒,对社会提出了自我权利的要求,城市规划公众参与的兴起正是这种民意在长期由政府和利益集团控制的城市规划领域里的体现;二是城市规划界内部针对现代建筑运动主导下的城市规划所出现的弊病和在多元化思想影响下的反省,使技术部门的城市规划人员从象牙塔走向了社区和民众

。

在公众参与兴起之初,仅是市民对现状不满的一种表现,它既是自下而上的消化这种不满的手段,又被用来当作解决这些不满的措施。也就是说,公众参与兴起的最初目的是为了解决人们对社会不满的问题。随着近五十年的发展,西方国家在城市规划公众参与的理论研究与实践两方面都已经越来越完善和成熟。

11理论的发展

城市管理

　　二

《城市问题》2005年第4期

论我国城市规划的公众参与

从西方城市规划公众参与的思想理论基础发展来看,Davidoff和Reiner于1962年发表的《规划的选择理论》,从多元主义出发建构了城市规划中公众参与的理论基础。其后,在此理论的基础上建立起了“倡导性规划”。随着多元主义思想的进一步发展深化,Sandercock在此思想引导下建构起新的城市规划范型,即以基层民众和社区为基础的规划。1969年,SherryAmstein发表的《市民参与的梯子》一文,被视为公众参与的指标性文献。与多元论密切相关的是“利害相关者”这一概念,这个概念揭示了各个利益团体之间的相互关系。“利害相关者”概念的兴起,正是要寻找到一条使权力能够得到重新分配与执行的民主道路,1989,JohnForester织、竞争与调停论框架;1996年,“重叠共识”的概念,并在1971年提出的正义两原则的基础上进一步提出了“多元宽容”的原则。而以“国家—市场—市民社会”三分法为基础思想的GordonWhite的定义则更具代表性。他指出:“市民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域,这一领域由与国家相分离的组织所占据,这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成,以保护或增进他们的利益或价值。”而JohnFriedmann认为,市民社会表现出四部分自主和重叠的活动以及有价值的社会实践领域:与国家相对的领域、与公司经济相对的领域、资本领域、政治社区或政治斗争的领域。他和MikeDouglass认为,市民社会的再兴起充分反映了市民权利意识的重新苏醒,并且公众争取市民权利主要反映在对三部分紧密相关内容的争取上:发言权、有差异权利和人类发展的权利。在综合了诸多方面的共同作用的基础上,Friedmann提出规划要从过去的以国家直接行动为基础的对城市变化进行仔细控制的欧几里德式规划向后欧几里德规划转变。1998年,Sandercock指出,强调多元主义就会在城市和城市规划中发生本质性的改变,也就是要用更规范的、更开放的、更民主的、更灵活的和更负责的方式来对待文化的差异性。

21西方城市规划公众参与的实践

目前,在国外城市规划中公众参与的法定内容、实质内容都已经较为完善。在美国,从1968年的新社区计划和之后的示范城市计划中,美国联邦政府在审批援助款项时,条件就是要证明市民是否真正

城市管理

有效地参加了规划。美国大多数的土地用途只有在人人都发表了肯定或否定的意见的听证会后才能决定,土地使用证的裁定也必须是在公众的监督检查下进行。在城市规划体系划分的十个阶段(社区价值评价、目标确定、数据收集、准则设计、方案优选、规划细节、设计执行、规划修批、贯彻完成、信息反馈)中,公众参与分别扮演了不同的角色,特别是在规划阶段,公众的角色更是不可或缺。并且,为了保证公众参与的顺利进行,,。,》将公众参与1971年的《城乡规划法《城乡规划条例》、1984年的第二十1990年的《城乡规划法案》中得到进一步的确认和重申。英国政府认为,公众参与是英国规划法律体系的“骨架”。1990年的立法明确规定,编制规划必须完成八项法定程序才能具有法律效力,其中公众参与即是一项非常重要的内容。如一项新的规划在审批前,需要公示60天,期间任何人都有权利向规划制定部门提出意见;即便审批通过,还会有一个公示期。在公示期内,若有重大的意见,规划同样可能被修改。并且英国采用的参与方式是“公众评议”,而不是“公众听政”。

在加拿大,公众参与城市规划的全过程被视为规划合法的不可缺少的因素。公众参与城市规划通过分散—集中—再分散—再集中的方式,使市民参与城市规划的全过程。如魁北克省的《城市土地利用规划与土地开发法》,安大略省的《规划法》都明确规定了要保证市民自始至终参与规划的全过程。加拿大各省的规划法虽略有差异,但从立法角度来讲,有两条基本原则是必须具备的:一是公众必须知道目前正在进行的规划活动以及规划中将要着重考虑的问题;二是公众应知道他们有机会就规划问题发表自己的意见。可以说,加拿大城市规划的公众参与程序以及方法、途径最具代表意义。

德国的城市规划将公众对规划的直接参与以法的形式固定下来。其公众参与城市规划的程序是:(1)在报纸、广播、电视上公告将在某地区进行建筑规划。(2)提出并公告规划草案,供公民讨论,与各部门沟通。(3)议会召开会议讨论各方意见,并表明态度。(4)修改后的规划按法律程序审批后正式公布,并在各区或学校张贴,公示时间为一个月。(5)一个月后,将收集到的意见送交议会讨论,答复公众意见,并进行表决,若无太大意见,议会通过,报

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论我国城市规划的公众参与

州审批。如有重大修改意见,则重新执行程序(1)和(5)。(6)州审通过,正式公告,如基层单位有意见,还可提出协商,协商未果可上诉至法院。(7)一旦该规划得到州批准,建设者即可依法开工。

接轨,如重大、重要规划采取国际公开招标,鼓励公众积极献计献策,引入听证会制度,建立社会监督机制,实现规划的批前、批中、批后公示等一系列举措。

21问题

(1)缺乏应有的法律保障我国现有的城市规划法规没有明确公众参与的主体、具体权利以及相关的法律程序,只注重于对规划建设部门的行政行为的授权,而对规划行政控制的立法相当少。

(2),普遍都流,,被动地听听、看看,,对自己,所以应以法规的形式明确规定公众的参与内容、方式与途径。因为拥有一个严肃而权威的制度作保障,是确保公众能够真正参与城市规划的前提。

(3)公众参与的意识淡泊

由于长期以来的惯性作用,在公众心中,城市规划是国家、政府的事,规划主管部门或其他部门都很少向社会公布有关规划信息,规划好像是一件很“秘密”的事,公众已经习惯游离于之外了。加之,相关部门出于各种原因而忽略对公众参与意识的培养和媒体宣传力度不够等原因,导致了我国公众参与城市规划的意识和热情都极端缺乏。

　我国城市规划公众参与的现状与存在的问题

　　11现状

我国现行城市规划工作从工作性质上可分解为城市规划制定和城市规划管理两部分;按工作进程又可以分为城市规划立项、城市规划编制、城市规划审批和城市规划执行管理四个阶段。。新中国成立以来,体系模式,、监督的。与之相应的是,公众也认为规划是政府的事,与己无关,参与热情不高,或根本就没有参与意识。这种情况到上世纪90年代开始发生了变化。

随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立,各种利益冲突使公众参与的民主意愿日益凸显,政府也逐渐认识到公众参与城市规划是现代城市管理的重要内容。按美国SherryAmstein将公众参与分成的三种类型和八个层次来看,我国现阶段的公众参与处于初级阶段,属于象征性参与,即公众尚处于被动的告知与接受地位,还未进入合作性参与、代表性参与、决策性参与的实质性参与阶段。之所以如此,一方面是由于我国的城市规划尚未社会化;另一方面,在我国,城市政府为追求政治业绩,自觉不自觉地受到开发商的影响,城市规划部门和规划师面对的是“棋子”会自己走动的“一盘棋”,规划像一块橡皮泥,经常处于可以被任意揉捏的状态。规划管理监督的欠缺,长官意志、行政判断在很大程度上左右着我国的城市规划。

不过值得欣慰的是,近几年来,我国一些沿海经济较发达的地区已经开始了公众参与城市规划的实践探索。如上海在城市规划展览馆专门辟出空间展示规划方案,将市民的意见作为规划修改和完善的重要依据;青岛市制定了《规划局公众参与城市管理试行办法》,规定了市民参与城市规划管理的范围、方式、权利,规定了规划建筑设计方案的公示期限及方式,聘请市民为城市规划监督员等;海口也提出了启动“阳光规划工程”,力图使城市规划与国际・76・

　　三

　对我国城市规划中公众参与几

个问题的思考

　　11基于法的思考

随着我国民主法制建设进程的加快,人民参与国家公共事务的民主意识会进一步提高。特别是在当前我国正在大力倡导和推行政治文明建设的背景下,公众参与城市规划应该提升到实质性的阶段了。而将公众参与城市规划提升到实质性阶段的诸多措施中,首先就应该确定公众参与城市规划的法律的依据和保障,所谓“名正”才能“言顺”。以法律的方式明确规定公众参与城市规划的地位、渠道、方式、方法以及意见的采纳、信息的反馈形式等。同时要完善和严格公众参与城市规划的程序,只有完善了执法、司法程序,建立了执法、司法的民主监督制度,才能切实保障公众的参与权,既而才能有效解决公众在规划方面与政府之间,与各利益团体之间的矛盾、冲突与纠纷。

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　　四

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21基于公众参与主体的思考31对我国公众参与的社会化功效的思考

现阶段我国城市规划的公众参与主体可分为四类,即与切身利益相关的市民、追求利益最大化的利益集团(开发商等)、技术实施者(规划师、建筑师等)和公众利益的代表者(政府)。陈有川与朱京海对其四者的参与动机进行了概括。由于公众参与主体的观念、知识背景、所处社会地位、利益诉求的不同,其参与的深度与广度也不尽相同,当然其参与动机自然也不一样。就市民而言,其参与抽象、概括和远期规划的效果不佳,比较起来,他们可能对与自身利益直接相关的规划活动更有兴趣参加,就目前而言,与其说其是参与,不如说其是“维权”更合适;就利益集团而言,谋求寻租,不可避免的动机,变原有的规划,,以,从而在能够及时倾听群众的反馈信息,矫正自己的行为的同时,又能提升公众对政府的信任度,进而使做出的决策更趋于公正、公平、科学与合理;就规划师而言,由于社会分层的复杂性决定其操作的纯技术性和人文知识的相应缺乏,很难使之客观、正确、全面地了解公众的需求和价值观,而通过公众参与可以在一定程度上弥补规划师技术有余、人文不足的规划缺憾。

以上四种主体在城市规划中能否实现利益均衡,是公众参与是否有效和成功的重要检验指标。在城市规划中,以上四种主体如果要成功地实现利益均衡,进而造就出社会的和谐,就要求政府在“多元宽容”、“重叠共识”“公平正义”、“民主平等”等理论的支撑下,积极做好协商、协调,均衡各利益团体的利益,维护公众的整体利益。这也要求规划师不能仅站在中间立场上对城市未来发展进行规划,而是要融入到整个规划的互动过程中。虽然其他三种主体都比其更有最终决策权,但其可利用特有的地位———对政府而言是专家,有科学性;对开发商而言是合作伙伴,有互惠性;对公众来说是引导者,有权威性。正因为规划师对于某个团体来说都有一种同属感或团结感,因此更能在城市规划中承担各种不同利益集团之间的协调者角色。正如Ann2Fe2rebee所说的那样:“除了必须有能力进行大规模发展规划外,他还要起到发展商、现行政策的辩护士、政府公共部门与公众之间的居间调停者、城市公共设施的管理人和鼓吹者的作用,有时他本人甚至是一个经理人员。”

城市管理

我国现行的规划模式是开发商与城市政府的

“两元对立”,造成的结果是非公共开发领域由于资金、建设项目运作同政府没有直接关系,当管理者对业绩的追求与开发商的利益达成一致时,公众的利益往往被搁置或忽视;而缺少开发商参与的公共开发领域,则更多地反映了政府的目标,有时会违背市场规律,造成城市土地利用的不经济。

,地方政府为追、,,。结果是城市大、政绩工程,到处大拆大建、大兴土木,大,超强开发严重。由于片面追求经济利益而不注重对生态环境的保护与对环境污染的治理,有些城市规划和建设严重影响了市民的居住与生活品质。

针对这种情况,在城市规划的各个环节科学、有效地引入公众参与机制,就能打破原有城市规划体系的封闭性,就能大大增加规划决策的正确性与合理性,就能避免长官意志和行政判断对城市规划的干扰。

这里需要补充的是,由于我国公众分层复杂,意见分散难于统一,所以公众以何种组织形式进行参与集中表达公众利益需要进行深入探讨。以欧美发达国家的实践来看,单个市民参与城市社区规划,并对规划决策层起效应的成功案例几乎没有,而由个体组成的团体或利益集团却起着不可忽视的作用。

41对我国城市规划公众参与模式的思考

孙施文博士认为:公众参与规划是社会经济水平发展的产物,在任何时候都不应该脱离一个国家的实际发展需求和政治、社会制度的客观情况来空谈公众参与。如西方市场经济国家所有制形式是私人所有制,对其来讲,规划中解决矛盾的根本办法是矛盾各方的相互磋商与妥协,只有各方利益的均衡规划才能取得市民的支持与理解,城市建设才能有效地得以实施。当然,在城市规划编制和决策中最大限度地吸收公众参与是必不可少的。同时,西方市场经济国家标榜民主政治和个人权利,公众参与城市规划是民主政治的需要;同样,市场经济体制作为国家的经济制度,使西方公众参与城市规划成为城市健康发展的根本保证。所以,由于我国的社会制度与西方不同,不能照搬西方国家全民公决、“三堂会审”那一套。盲目追求绝对的社会公正,得到

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论我国城市规划的公众参与

的将是缺乏效率和丧失发展机遇的“公正”,这决不是人民群众真正所需要的。实践告诉我们,只有把外国的东西与中国本土的东西有机结合起来,才能创造出属于自己的有用的新东西。

由于各个城市的历史文化、城市发展、规划实践等各有特色,公众参与应根据具体情况采取与规划工作相适应的,同时符合当地人们习惯的方式、方法来实施和推进。采取何种参与方式、参与的广度与深度等,都需做长时间的实地调研,是一项复杂的工程。这里最为重要的是,要培养公众的参与意识和能力,提高群众对公益事务的关心度和判断力。此外,规划师素质的提高也是关键因素之一,合格的规划师不单是技术人才,更是一个社会、查者。

【Abstracteffectivediscussionon

thatensuringthepationrule,themainbodyofpub2licparticipation,thesocialeffectandthemodeofpublicpartici2pation,whichbasesontheanalysisonthemeaningofpublicpar2ticipationandthetheorydevelopmentandpracticeactivitiesofpublicparticipationinurbanplanninginwestcountry,concerningthestatesandproblemsofpublicparticipationinourcountry.

参考文献

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2　孙施文,殷悦.西方城市规划中公众参与的理论基础及其发展.国

外城市规划,2004(4)

3　吴茜,韩忠勇.国外城市规划管理中的“公众参与”.城乡建设,

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4　郭建,孙惠莲.城市规划中公众参与的法学思考.规划师,2004

(28)

5　陈有川,朱京海..城市规

划,2000(7)

6　闵忠荣,,———以南昌为例.

(3)

　..城市开发,2003(8)..城市规划,2000(1)

〔作者简介〕　胡云(1974—),女,四川邛崃人,北京大学管理学硕士,北京市社会科学院《城市问题》编辑部编辑。

〔收稿日期〕　2005-04-15〔修回日期〕　2005-06-04

【Keywords】　urbanplanning;publicparticipation

(责任编辑:胡云)

【Keywords】　mall;commercialenvironment;identifi2

ability;positivespace;acquisitiveness

(上接第61页)角度来看,则需要安定、繁荣的经营

环境;从政府管理的角度来看,希望通过商业街区的发展,提高国民生活消费水平,强化零售业者的经营素质;同时政府也希望借此促进区域商业健全平衡地发展,提高城市商业形象与品位,使城市形成良好的商环境。而要营造这样的商环境,就必须坚持以人的行为作为出发点,协调好环境和人的关系,创造出人情味浓厚的商业街空间;通过对这种空间的营造,使人们在其中获得亲切、舒适、轻松、愉快及安全的心理感受,产生归属感,满足人们享受购物的需求。

【Abstract】　Withthedevelopmentofsocietyandecono2

my,mallhasbecomeacitywindowwhichshowsadevelopmen2tallevelofeconomy.ByinvestigatingtheKunmingDongsistreet,andbasingenvironmentanalysisofhumanbehaviour,whopointDongsistreet’sstatusquoandsomeimprovingaspectsinitsprocessofdevelopment,andthenputforwardrelevantmeasurestodealwith.Itisimportantforpeopletogotoshopingthatmakethecommercialenvironmentmorecomfortableandproperlyenlargeitscapacity,inordertokeepwalkingandim2proveitstrafficconditions.TheaimisthatcankeepprosperityofDongsistreet,enhancethecitystatusanddevelopitseconomy.

参考文献

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〔作者简介〕　余翰武(1975—),男,湖南科技大学建筑与城乡规划学院讲师,昆明理工大学硕士研究生,研究方向为城市设计与规划;杨毅(1970—),男,昆明理工大学副教授,同济大学建筑系博士研究生。

〔收稿日期〕　2005-04-19〔修回日期〕　2005-05-09

(责任编辑:辛章平)

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