为民间投资创造良好的政策环境

作者：国家计委政策法规司研究小组

中国经济导报 2002年07期

　　启动民间投资对保持国民经济持续快速健康发展的重要性

　　（一）民间投资是保证固定资产投资快速增长的重要力量

　　从这几年的情况看，国债投资主要是带动了国有投资的增长，集体、个体和私营投资还处于低迷状态。2001年，城乡集体经济投资5189亿元，增长8.1%；城乡居民个人投资5308亿元，增长12.7%。尽管比前几年有所增长，但总的看，这种回升还是恢复性的，远未达到过去的增长幅度，对全社会投资的贡献还不理想，作用也没有得到充分发挥。在扩大内需任务依然很重、国有投资增长机制尚不健全的情况下，为了解决长期建设国债停发以后投资增量不足的问题，保持适度的固定资产投资规模，必须立足于调动民间投资的积极性，挖掘民间投资的巨大潜力，充分发挥民间投资对全社会固定资产投资增长的基础性作用。

　　（二）民间投资是推进城镇化的重要动力

　　积极稳妥地推进城镇化，是优化城乡经济结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大举措。提高城镇化水平的关键在于繁荣城镇经济，完善农村市场体系和社会化服务体系。从目前情况看，民间投资有相当一部分来自农村。如果把他们聚集在城镇里，使这部分民间投资的作用尽快发挥出来，城镇化才会有一个良好的发展基础。据有关部门测算，如果每年有1250万农村人口转为城镇居民，就可相应增加消费需求1000亿元。这不仅可以增加可观的消费需求，而且将扩大城市市政和公共基础设施建设的投资需求。同时，进城的“农民”将在生产、生活、消费方面发挥重要的示范作用，进而带动农村市场的活跃。

　　随着我国经济的快速发展和社会主义市场经济体制的初步建立，以往那种计划经济下主要由政府“包办”的城镇建设体制已经严重制约着城镇化的建设进程，必须通过深化改革，改善投资环境，广辟融资渠道，把在城镇和农村的民间投资的积极性调动起来，吸引非公有制企业、个人以多种途径参与城镇基础设施的投资、建设和经营，多渠道投资城镇教育、文化、卫生等公用事业，走出一条在政府引导下主要依靠社会资金推进城镇化的路子，多种方式兴办繁荣小城镇经济的产业，带动城镇建设，改善农村的生产、生活环境，为整个城镇化战略的实施奠定良好的物质基础，为经济发展提供广阔的市场和持久的动力。

　　（三）民间投资是促进产业结构调整和升级的重要途径

　　经过多年的发展和积累，目前民营经济已具备进入垄断性和公益性领域的实力，也有条件参与国有经济布局的战略性调整。通过启动民间投资，适时促进民间投资进入各竞争性领域和部分垄断性行业，可以有力地促进国有经济布局的战略性调整，使有限的国有资产得到更有效的配置。我们要把启动民间投资与产业结构升级紧密地结合起来，努力形成良性互动。通过推进产业结构的调整升级，拓展民间投资领域，不断创造新的民间投资需求，使民间投资者对未来的投资前景产生良好的预期，合理有效地引导企业和银行的资金投向，支持民营企业更快更好地发展；通过启动民间投资，为产生结构调整和升级提供充足的资金支持，促进其他企业特别是国有大中型企业的技术改造、设备更新和产品结构调整，并在市场竞争中发挥示范带动作用，使各类不同所有制经济根据市场需求，按照经济持续增长的需要，不断优化产业结构、产品结构，并培育以技术改造和设备更新为主导的投资热情，通过增量调整和优化配置，推进产业结构、地区结构、城乡结构的全面调整。

　　部分地区1999年民营经济投资来源

　　资金来源自筹利用外资其他

　　　国内贷款

　　湖北

　　54.3　3.2 　29.3 13.2

　　四川

　　78.8　2.2 　 2.9 16.1

　　甘肃

　　71.2　0.8 　18.4　9.6

　　海南

　　82.2　1.2 　12.1　4.5

　　黑龙江　62.7　3.6 　31.4　2.3

　　山东

　　77.6　2.5 　 7.8 12.1

　　济南

　　68.9 16.9 　 3.5 10.7

　　长春

　　51.3 17.3 　25.2　6.2

　　资料来源：中国投资统计年鉴2000年

　　部分民营经济在采掘业中进入深度（按固定资产投资算）

　　地区

　　　百分比

　　　地区

　　　百分比

　　　地区

　　　百分比

　　浙江

　　　89.59%

　　　云南

　　　31.72%

　　　吉林

　　　12.93%

　　湖南

　　　73.14%

　　　湖北

　　　31.69%

　　　海南

　　　12.79%

　　河北

　　　50.67%

　　　河南

　　　25.45%

　　　广东

　　　9.77%

　　福建

　　　46.93%

　　　安徽

　　　22.32%

　　　山西

　　　3.70%

　　资料来源：中国投资统计年鉴2000年

　　2000年金融保险业非国有经济投资进入深度

　　地区百分比

　　　地区

　　　百分比

　　　地区

　　　百分比

　　海南1.30%

　　　陕西

　　　18.44%

　　　山东

　　　42.93%

　　重庆15.15%

　　　江苏

　　　19.17%

　　　北京

　　　46.72%

　　江西16.92%

　　　湖北

　　　35.08%

　　　上海

　　　95.75%

　　黑龙江

　　　17.82%

　　　广东

　　　27.71%

　　　全国

　　资料来源：中国投资统计年鉴2000年

　　民营经济在新型服务业中投资份额

　　

　　资料来源：中国统计年鉴1999年

　　（四）民间投资是实现工业化的重要保证

　　经过50多年特别是改革开放20多年的发展，我国建立了门类齐全的工业体系，工业总量已具有相当规模，整体水平有了明显提高，奠定了较为扎实的工业现代化基础。但也面临不少矛盾和问题，主要表现在规模不经济，产业集中度低，工艺、技术、装备落后，资源利用率不高，低水平生产能力过剩，而高附加值产品短缺。这些问题，在乡镇和农村的一些企业里表现得尤其突出。当前，以加工工业为主体的乡镇企业已经具有相当大的规模。随着商品短缺状况的基本结束，整个工业品的市场供求关系发生了重大变化，乡村工业的进一步发展正面临着一系列的重大挑战，民营企业投资实力的积极性也有所下降。因此，要从总体上完成我国工业化的任务，必须进一步激发民间投资的热情，积极投资于乡村工业，为整个工业化的发展提供充实的资金支持，使乡镇工业成为我国整个工业不可或缺的重要方面和有益补充，以推进工业化目标的全面实现。

　　当前制约民间投资的主要障碍

　　（一）一些不正确的传统观念束缚了民间投资和民营企业的健康发展

　　过去很长一段时间，我们一直把社会主义经济制度的基本特征局限于公有制特别是国家所有制形式上，对发展民营经济特别是非公有的民营经济，一般持反对态度。这种传统观念的影响依然存在，一些人对发展民营经济仍心存疑虑。有的担心这样做可能违背社会主义的原则和方向，会出现新生资产阶级，影响党的执政基础和社会主义政权的巩固；有的担心可能产生收入差距过大和贫富两极分化，导致社会秩序的不稳定；还有的担心可能造成不合理和低水平的重复建设，影响产业结构的优化升级等。有些地方和部门对民间投资仍自觉不自觉地实行歧视政策，甚至有意无意地设置某些障碍，造成民间投资待遇和民营企业发展机遇的不平等。

　　与此同时，由于在发展过程中曾经出现一些民营企业钻体制空子，拉关系、走后门，通过非经济手段开展竞争，以及生产假冒伪劣商品，不讲信用等现象，造成社会上一些人对民营企业的不信任。加上确实有个别民营企业，采取不正当甚至非法手段扰乱经济秩序，破坏了自身的声誉和信誉，进一步加深了社会各界的偏见。另外，民间投资者自身也存在着影响投资的观念障碍。这主要有两种情况：一是“小富即安”，不思进取，缺乏投资冲动，一些民间投资者宁愿把钱存在银行，享受低利息而不愿投资实业；二是投机思想严重，缺乏科学的投资理念和现代资本运营知识，难免会做出与风险承受能力不相适应的投资决策。

　　（二）市场准入限制仍制约着民间投资领域的拓展

　　从目前情况来看，对民间投资的市场准入还存在一些限制，甚至有的外资企业可以进入的行业或领域，还不允许民营企业进入。例如，在铁路、公路、水运、机场、港口、城市地铁和供排水等基础设施建设中，有的已对外开放，允许外资企业进入，而对民间投资建设经营尚无投资许可。尽管沿海一些省市已有少数民营企业开始进入部分领域，但民间投资主体仍难以顺利参与市场竞争。在金融、保险、电信、民航、旅游、文化、非义务教育、体育、非基本医疗等新兴服务业领域，市场准入门槛高，经营大多由行业垄断。目前，金融、证券、保险、电信的部分领域已允许外资进入，或承诺将在加入WTO后若干年按期对外开放，但至今尚不允许或没有明确规定是否允许民间投资参与。在大型装备制造业、汽车、大型集成电路、航空航天等资金技术密集型产业和高科技领域，有不少是国家定点企业，这也在一定程度上限制了民营企业的进入。即使在国家法律和政策没有明令禁止和限制的一些行业或领域，民营企业进入也存在一些歧视性政策和不公平待遇。比如，有的地方对民间投资建设用地的审批程序和面积的限制不仅严于国有投资，甚至严于外商投资，大大影响了民间投资的启动和发展。

　　（三）融资渠道狭窄影响了民营企业的投资能力

　　资金短缺一直是困扰民间投资发展的瓶颈。当前民间投资的资金来源主要还是靠民间集资、借贷和自我积累，金融机构的信贷支持十分有限。据统计，2001年，金融机构对个体私营企业贷款占各项贷款额的比重还不到1%。民营企业出于自身积累和利益的考虑，只能依靠民营企业和个人之间的相互拆借，这无疑增加了企业的融资成本，抑制了民间投资的积极性。浙江省宁波市1996～2000年民营企业融资结构中，企业自筹资金占70%，银行贷款占20%，其他资金来源（包括财政资金和利用外资）占10%。究其原因，一是民营企业大多需要小额贷款，贷款风险评估成本高，加之存在抵押担保难、跟踪监督难和债权维护难等问题，不少金融机构认为贷款风险大而不愿提供信贷服务；二是大部分民间投资者缺乏信用评级，或资信度不高，不能满足银行贷款的基本要求；三是最新发展的各类担保公司和基金由于数量极为有限，对民营经济的贷款担保也是杯水车薪；四是民营企业通过资本市场直接融资的机制还不完善，大多数民营企业难以利用股票上市或发行债券、商业票据融资及利用二板市场等直接融资方式来弥补资金缺口。

　　（四）民间投资在某些方面还难以充分享有“国民待遇”

　　尽管各地在扶持发展民间投资方面做了大量工作，先后出台了不少相关政策，但与国有企业和外资企业相比，民营企业享有投资待遇和竞争机会平等的问题并没有得到完全解决。这主要表现在以下两方面：一是民间投资的税费水平偏高，导致投资成本增加，抑制了企业和个人的投资积极性。比如，对民营企业所得税重复征收，企业除与国有企业同样要缴纳33%的企业所得税外，税后利润还要缴纳20%的个人收入调节税，这种双重征税的税收政策极不利于民营企业的投资扩张。二是民间投资及民营企业在工商登记、广告宣传、劳动工作、土地使用以及享用各种政策和社会服务等方面，不能与国有企业和外资企业享受同等待遇。比如，在企业自营进出口权方面，公有制企业在省级外经贸主管部门登记即可，而个体、私营等非公有制企业必须经国家外经贸部许可。某些税收优惠政策，如国家对企业技术开发费、技术改造投资购买国产设备低扣所得税的政策优惠，将个体、私营企业排除在外。企业所得税减免政策，对外资企业是“从获利年度起”实行，对民营企业则是从开办期起执行，而企业在开办初期往往没有利润或者获利甚微，这大大降低了优惠政策的效应，减少了民营企业的投资收益，直接影响企业投资积极性。

　　启动民间投资的政策建议

　　为了做好下一阶段启动民间投资的工作，我们要根据现阶段改革和发展的客观实际，按照“一放开二改善”的政策思路，努力创造公开、公平、公正的体制和政策环境。

　　（一）清除进入障碍，放宽民间投资的准入领域

　　要配合国有经济布局的战略性调整，适应加入WTO的新形势，进一步明确鼓励、允许民间资本进入的行业和领域，对外商开放的领域，应先行向国内各类企业开放。

　　一是基础设施和基础产业。要按照“政府引导、市场运作”的思路，尽快建立公共产品的合理价格、税收机制，鼓励和引导国内民间投资参与供水、污水和垃圾处理、道路、供热、桥梁等城市基础设施建设。要加快推进电信、电力、铁路、民航等行业管理体制改革，引入竞争、打破垄断。加快基础产业国有企业的股份制改造，实现投资主体多元化，对那些股份制改造条件暂不成熟的企业应通过发行可转换债券等方式，分步骤进行股份制改革。鉴于目前民间资本总量大但较为分散的特点，要积极探索建立多种形式的投资基金，把分散的民间资本集中起来，使民间投资能够进入资金密集型领域。

　　二是高新技术产业。鼓励民营科技企业增加在电子信息、生物制药、新材料及计算机等产业领域的投资，通过创办科技企业孵化器、鼓励以智力资本作价参与投资、拓宽国内外风险投资融资渠道、强化保护知识产权等措施，促进民营高新技术企业的健康发展。

　　三是新兴服务业。包括金融、保险、电信服务、咨询等服务领域，这些既是外商投资急于进入的产业，也是民间投资发展潜力较大的领域。要尽快疏通民间投资的市场准入渠道，使其成为民间投资的新增长点。在文化娱乐、体育健身、房地产、旅游、非义务教育、非基本医疗、社区服务等领域，进一步理顺体制、完善配套政策，发挥民间投资更为积极的作用。

　　（二）转变政府职能，为民间投资创造良好的政策环境

　　一要加快民间投资管理体制和行政审批制度改革。鼓励民间投资采取多种方式，包括合资、合作、联合、联营、控股、参股、特许经营等方式参与基础设施和公益项目的建设与经营；通过招投标方式自主选择项目业主或投资经营主体；完善民间投资的引导机制，合理调节投资方向。建立面向中小企业的投资项目信息网，引导民间投资按照专业化分工的要求，进行投资活动。改革现行政审批制度，简化程序、提高工作效率，逐步建立民间投资的登记备案制度。政府对民间投资主要审核其是否符合国家的产业政策、城乡规划、环境保护、资源利用、土地使用和公共安全等方面的要求。

　　二要进一步调整税收政策，认真清理和规范涉及民间投资的各种税费。要进一步完善税收政策，调整不公平的税赋，取消不合理收费；对尚处于创业阶段的民间投资要给予一定的税收支持，实行减免税政策；有条件的地方，可以通过财政贴息、设立担保基金、种子基金和投资补贴等形式，引导民间投资投向高新技术、基础设施、公益事业和西部地区，帮助民营企业进行研究开发、人员培训和市场销售。政府要对已出台的各项优惠政策狠抓落实，依法保护民间投资的正当权益，坚决制止各种乱摊派、乱集资、乱罚款现象，在登记注册、土地使用、进出口、工商管理、上市融资等方面，对非公有制经济实行“国民待遇”、一视同仁。要加快立法进程，确立民营产权不可侵犯制度，坚决反对各种随意剥夺、侵犯、损害民间投资合法权益的行为。

　　三要研究调整有关政策，逐步建立一套全国性的不分所有制的企业发展管理规则，使民间投资者在评定职称、户籍管理、子女就学以及因商务和技术交流需要办理出国（境）手续等方面，享有与国有单位人员同等的待遇。鼓励建立为民间投资者服务的商会、行业协会等自律性组织，发展为民间投资者提供政策、法律、财会、技术、管理和市场信息等服务的中介组织，帮助民间投资者建立规范的产权制度、财务制度，搞好服务。

　　（三）发展多层次的现代金融体系，拓宽民间投资的融资渠道

　　一要打破国有独资商业银行高度垄断的局面，规范发展地方性中小金融机构。在合理布局和适度竞争原则下，有步骤地开放民间资本参与城市信用社和城市商业银行的重组改造，发展中小金融机构。加快国有独资商业银行综合改革步伐。积极推进农村信用社改革，完善农村金融体系。积极开展民间投资项目利用国际金融机构贷款的试点工作，鼓励和帮助民营企业利用国外政府和商业贷款，组织民间投资项目招商引资。

　　二要制定并完善鼓励民间投资的信贷政策。各级各类商业银行要把支持民间投资作为信贷工作的重要内容，制定有针对性的贷款政策和管理办法；在规范民营企业财务制度的基础上，增加贷款种类和贷款抵押物种类等新的服务品种，只要符合信贷条件，银行应接受民间投资以财产抵押、上市公司以市值抵押等方法，并适当提高现有资产抵押率。

　　三要积极发展信用评级、贷款担保等社会中介机构。鼓励建立为民营企业服务的多类型的信用担保体系，设立贷款担保基金。担保机构一般应实行商业化运作，吸收社会力量、企业群体和其他资金入股，扩大担保的覆盖面。抓紧建立贷款担保的再保险机构，分散担保风险。有条件的地方，政府应该对建立贷款担保和再担保机构给予必要的财力支持，有关部门也应加强对担保行为的监管，防范和化解风险。要积极发展信用评级机构，建立有效的信用征集、评价、发布系统和严格的违信惩罚制度，强化整个社会的信用基础。银行可与信誉好的民营企业签订银企合作协议，提供一定的授信额度，在授信范围内简化贷款手续和担保手续。对于实力雄厚、信誉良好的民营企业，可以发放信用贷款。

　　四要建立多层次的资本市场体系。为了促进民间投资发展，要按照积极稳妥、市场化运作的原则，积极创造条件，建立产业投资基金和风险投资基金。要进一步改革股票债券发行方式，尽快实现由审批制向核准制的转变，支持具备条件的民营企业，特别是民营高科技企业，通过发行企业债券、股票上市直接融资。要不失时机地推出二板市场，为广大民营中小型企业提供更为便捷的融资渠道。在加强监管的前提下可考虑将原来的证券交易中心、现有各地的产权交易中心以及技术产权交易市场改造成区域性小额资本市场，切实解决民间投资融资难的问题。

作者介绍：本课题组组长曹玉书；成员：李朴民、杨洁、程晓波、丘元直、李冰