司法现代化与审判委员会制度改革

　　【摘要】当前审判委员会制度具有强烈的行政化色彩，缺乏对办案过程的监督制约，部分委员缺乏专业素养，办案制度缺乏公开性，讨论案件的范围不够明确，上述问题给司法现代化背景下实现司法公开、司法民主、司法公正带来严峻挑战。改革完善审判委员会制度势在必行，这样才能更好地适应司法现代化的要求。 　　【关键词】司法现代化 审判委员会 制度改革 　　司法现代化背景下改革审判委员会制度的必然性 　　审判委员会制度是我国司法审判制度的重要组成部分，同时也是我国司法体制机制改革的重要内容。法院设立审判委员会的初衷，是为了发挥集体的智慧和力量，通过审判委员会对法院正在审判的重大疑难案件进行研究讨论，从而保障法院审判案件的质量。由于目前我国对司法体制机制改革的整体理论水平和实践经验较为薄弱，导致审判委员会制度的改革面临诸多困难和问题。对现行审判委员会制度进行改革，关系到我国审判事业的健康发展以及司法改革进程的推进。审判委员会制度是我国法制建设和政权建设的历史性选择，审判委员会制度的设置具有其科学的理论基础、政治基础、实践经验，其具有强大的生命力和自身优势。随着我国经济社会的发展变化，尤其是在我国法治建设产生深刻变化、司法现代化得到快速推进的背景下，目前审判委员会制度的弊端日益显现，急需紧密结合我国经济社会发展总体形势和法治建设的实际进行不断改革，以更好地适应司法现代化的需要，更好地满足人民群众对司法的特殊需求。 　　司法现代化是用来指称司法和民主政治、市场经济、多元文化等相互协调、相互适应的司法，体现在司法主体、司法内容、司法过程、司法结果和现代法治精神保持一致的过程中。我国当前最为重要的任务之一就是实现现代化。党的十八大指出：“建设中国特色社会主义，总依据是社会主义初级阶段，总布局是五位一体，总任务是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴。”将我国的社会主义现代化建设作为我国建设社会主义的重要任务来谋划和推进。同时，十八大还提出，要进一步深化司法体制机制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。无疑，推进司法现代化是我国社会主义现代化建设的重要内容。法律界人士普遍认为，司法机关独立办理案件、司法权的监督制约、司法公正、阳光司法是司法现代化的重要体现。 　　2013年8月19日，《学习时报》发表了署名“高长见”的文章“司法体制改革的目标及方向”。文章认为，由于审判委员会对案件具有最终决定权，加之法院内部机构设置的等级化，导致我国法院的审判权力由法官向各庭室长、副院长、院长集中，造成了诉讼案件的“审权”和“判权”的分离，不仅造成诉讼资源的浪费，还导致权责不明，模糊了办案责任的界限，一旦产生冤错案，难以准确地实行责任追究。①审判委员会是人民法院的最高审判组织，当前，审判委员会的工作机制和司法现代化之间具有许多不协调的地方。比如，审判委员会行政化色彩过于浓厚，和司法民主的精神相违背。审判委员会工作绩效缺乏考核，和司法效率的要求相违背。审判委员会工作程序机制缺乏必要的公开性，和阳光司法、透明司法的要求相违背。审判委员会办案缺乏监督、难以进行责任追究等方面的问题，和现代司法的权力制约、司法监督、办案负责制等方面的要求相违背。为此，推进司法现代化，就必须对人民法院的最高审判组织—审判委员会进行改革，惟有如此，司法现代化、司法公正、审判公开和透明才能得到真正的保障。 　　当前我国审判委员会制度的主要弊端 　　审判委员会具有较强行政化色彩。审判委员会具有行政决策的职能，对案件的办理做出最终的决策，按照《人民法院组织法》的规定，审判委员会是人民法院的最高审判组织，其做出的决定，合议庭和法官必须遵照执行，这就使审判委员会在法院办案中拥有最高决定权。最高人民法院咨询委员会委员刘瑞川认为：“现行的司法体制中，我国法院除了在法官的任免等人事管理方面受制于地方党政机关以外，在编制、经费的预算、拨给方式、基础设施、装备等司法行政事务方面还受制于行政机关。……需要排除各种非法干预司法的活动，纠正地方保护主义和部门保护主义，克服以言代法、以权压法等现象。”②目前，人民法院审判委员会的组成人员中，有许多是并不具体办案的法官，甚至有许多中院、基层法院的审判委员会委员并非来自司法系统，从党政机关调任法院副院长、院长的委员不熟悉审判工作，却由这些人员组成的审判委员会对重大、疑难案件做出最后的处理决定，和司法现代化背景下对审判工作专业化的要求不相适应，影响了审判职能的有效发挥，成为社会公众乃至国外司法界诟病的根本问题。此外，法院的干部管理、财政保障等均由当地党委、政府负责，亦加重了法院审判委员会行政化的色彩，审判委员会办案可能受到外界干扰，无法保障司法的独立性。 　　审判委员会委员的审判业务素质总体有待于提高。司法现代化的一个重要标志是司法的专业化，由法律和审判专业人员负责人民法院的审判执行工作。但是，当前许多法院的审判委员会委员并非由专业的法律和审判人员组成，审判委员会主要由院长、副院长、庭长、副庭长、政治部主任、纪检组长等组成，审判委员会的组成人员中非法律和审判专业人员的比例过大，部分委员的整体法律素质无法适应办理大案、要案、疑难复杂案件的需要，导致审判委员会办案的质量受到明显影响。为了解决审判委员会委员不够专业的问题，切实推进司法专业化，许多法院配备了“审判委员会专职委员”，并且解决了审判委员会专职委员的行政级别待遇问题，许多法院专职委员的行政级别高于庭长。但是，正是因为解决了审判委员会专职委员的政治待遇，从而使配备专职委员的作用完全丧失，大多数法院把审判委员会专职委员的职位用来解决行政待遇，安排退居二线的下级法院院长、本院庭长担任“专职委员”，使下级法院院长、本院庭长退居二线却又提升行政级别，反而给司法专业化造成负面影响。 　　对审判委员会办案过程的监督制约缺乏。对司法审判工作进行监督制约、防止司法腐败、避免司法不作为和过分作为，是实现司法现代化、推进司法公正的应有之义。但是，在审判委员会办案制度模式下，缺乏对其进行有效的监督制约，从而容易使审判委员会沦为司法腐败的工具。对司法的权力监督、权力制约，是现代民主政治中最为重要的原则之一，司法审判权必须受监督制约，才能保障司法审判活动的廉洁性。但是，目前我国的审判委员会制度缺乏必要的监督制约机制，导致审判委员会的权力过大，审判委员会做出的决定，合议庭和独任法官必须遵照执行，并且审判委员会作为人民法院的最高审判组织，其以“集体”的方式做出对重大案件、复杂疑难案件的处理决定，缺乏必要的责任追究功能。同时，审判委员会由法院院长负责主持，虽然法律规定审判委员会按照民主的方式办案，但是由于法院院长作为审判委员会的主持人，其本来就是法院“一把手”，委员们对法院院长提出的对案件的处理意见根本不敢进行反驳，这就给法院院长办理冤错案提供了方便，并且还无法追究院长的责任，因为这是审判委员会“集体”做出的案件处理决定。为此，在审判委员会办案制度中缺乏必要的监督制约的问题如果不加以认真解决，司法现代化、司法公正就难以得到有效保障。 　　审判委员会办案缺乏公开性。审判委员会办案过程完全秘密进行，按照规定，审判委员会讨论案件的内容属于“秘密”，审判人员、审判委员会委员和相关工作人员不得提前泄露审判委员会讨论案件的情况，审判委员会委员的发言内容也属于“秘密”，不在司法裁判文书中载明，司法裁判文书仅仅载明最后的办理结果。审判委员会办案的不公开，和司法现代化背景下要求实现“阳光司法”、司法公开的要求相违背。审判公开是现代司法制度的重要原则之一，审判公开包括立案公开、办案过程公开和办案结果的公开，而审判委员会中办案制度明显不符合办案过程公开的要求，有违审判公开的原则。在审判委员会办案过程中，由于审判委员会委员的发言内容属于“秘密”，不仅当事人无权旁听审判委员会的讨论，甚至连法院无关人员也无权旁听审判委员会讨论案件。当事人在诉讼活动中有申请回避权，也就是有权申请和案件相关的办案人员回避，但是，法院在办案过程中并不告知当事人审判委员会委员的组成情况，也不告知当事人拥有申请回避的权利，甚至大部分当事人并不知道自己的案件是否需要经过审判委员会的讨论，完全剥夺了当事人申请回避的权利。 　　审判委员会讨论案件的范围不够明确。我国当前的审判委员会制度还存在讨论案件的范围过大的问题，对“重大疑难案件”的范围无法进行衡量和界定，从而使审判委员会成为规避法官办案责任的方式，在产生冤错案时因为案件是由审判委员会办理的，无法追究相应承办法官的责任。近些年来，许多法院先后制定了冤错案责任追究制度，法官对所承办的案件承担较大的职业风险，法官的晋职晋级和经济收入与案件的处理具有十分紧密的联系，从而促使法官在主观上更加愿意将职业风险转移到审判委员会。③同时，审判委员会的议事程序不够规范，目前在大部分高院、中院均设置了审判委员会的日常办事机构，但是，许多基层一线法院并未设置专门的审判委员会日常办事机构，通常由办公室、研究室负责记录审判委员会的讨论及其他日常工作，导致审判委员会的运作随意性较大。 　　改革完善审判委员会制度的举措 　　针对上述问题，改革和完善审判委员会制度必须坚持合法性的原则和自上而下的方式。审判委员会是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，当前部分学者提出取消我国审判委员会制度。然而，完全否定审判委员会制度的做法是不可取的，审判委员会制度在当前我国的司法体制中存在的必要性，利大于弊，应通过继续改革和完善审判委员会制度，更好地发挥我国的司法审判职能。 　　推进审判委员会的“去行政化”、专业化。切实推进审判委员会制度的改革和完善，实现审判委员会的“去行政化”和“专业化”，避免审判委员会制度下“审而不判、判而不审”的现象，同时实现审判委员会委员的“专业化”，要求审判委员会委员均需具备相应的法律素养、办案经验，使审判委员会能够更好地适应办理重大疑难案件的需要，避免法院领导通过行政手段干预司法的独立。在审判委员会组成人员方面，应细化委员的选任条件以及任命考核机制，通过竞争上岗、择优录取和绩效考评、奖惩等方式提升审判委员会的专业化水平，让更多的专业化法官、法官中的法律精英进入到审判委员会委员队伍中，对于担任法院院长、副院长而缺乏法律专业知识和办案经验的，不宜选任为审判委员会委员，最高人民法院应规定各级人民法院审判委员会委员的组成比例，限制法院行政官员在审判委员会中的比例，适当扩大法学精英的比例，促进审判委员会的专业化、去行政化。 　　改革完善审判委员会的表决方式。按照《最高人民法院审判委员会工作规则》的规定：“审判委员会委员超过半数的，才可开会。……审判委员会决定案件，必须获得半数以上的委员的同意才可通过。”该“规则”中上述第一个“半数”是没有争议的，就是指该法院全体审判委员会委员的一半，而第二个“半数”就具有歧义，可以理解为该院全体审判委员会委员中的一半，同时也可以理解为参加审判委员会的委员的一半，在实践中不同的法院也有不同的做法。所以，需要对上述“半数”进行更为规范的规定，结合司法审判实践中的具体需要，应该统一表决的形式，将“规则”中的“半数”全部界定为全部审判委员会委员的一半。 　　明确审判委员会讨论案件的范围。按照《最高人民法院关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》的规定，审判委员讨论案件的范围被界定为“疑难、复杂、重大案件”。很显然，该“规则”对审判委员会讨论案件的界定依然是原则性的，导致在操作中没有具体的标准可以参照，无法在具体的司法审判实践中进行标准化操作。当前，承办案件的法官为了将责任推卸给审判委员会，在主观上倾向于将不符合“疑难、复杂、重大案件”标准的案件提交审判委员会讨论表决，导致审判委员会讨论决定的案件数量过多，并且在产生冤假错案时难以追究责任，导致案件质量的下降。为此，需要对审判委员会讨论决定的案件范围进行严格的限定，将其限定在死刑案件、在当地有重大影响的案件、再审案件、法律无明确规定的新类型案件等，总之，需要通过明确的条文对讨论案件的范围进行界定，达到便于控制审判委员会讨论案件总数的目的。 　　保障当事人申请回避的权利。设立审判委员会办案制度的初衷，就是为了更好地保障诉讼当事人的合法权益，更加有效地保障程序公正的实现。但是，按照目前我国审判委员会制度，审判委员会讨论决定案件是秘密进行的，当事人既不知道审判委员会委员发言的内容，也无从知晓审判委员会组成人员的情况，甚至连自己的案件是否要经过审判委员会讨论决定也无从知晓。这样的做法，实际上已经剥夺了当事人申请回避的权利，因为当事人并不知道哪些审判委员会委员和本案是具有利害关系的。为此，必须改革完善当前的审判委员会制度，将全体审判委员会委员的姓名、基本情况及时纳入审务公开的内容，在案件即将提交审判委员会讨论之前，承办法官告知当事人该案件须由审判委员会讨论决定，并告知全体审判委员会委员的姓名、基本情况以及审判委员会记录人员的姓名、基本情况，告知当事人有申请回避的权利。 　　切实加大对审判委员会办案的监督制约。在监督制约审判委员会办案方面，认真落实检察长列席同级人民法院审判委员会的制度，检察长在列席的过程中负有监督之责权，对发现的问题有权要求审判委员会及时纠正。同时，切实加强人大监督，在人大设置专门的法官弹劾委员会，人大该机构的组成人员有权参加审判委员会的讨论并履行监督职责，对发现的问题有权要求审判委员会予以纠正，对发现审判委员会委员违法办案的，有权进行弹劾乃至调查处理。健全完善人民陪审员制度，让人民陪审员不仅参与法院的具体审判工作，在必要的时候，在一定范围内可以参与对重大疑难案件的讨论，履行监督职责。对于在当地有重大影响的案件，审判委员会讨论的时候，允许社会公众申请旁听讨论，将审判委员会讨论案件的过程置于广大人民群众的监督之下。 　　（作者为南京晓庄学院副教授；本文系江苏省高校哲学社会科学基金项目与南京晓庄学院科研项目“和谐校园视域下高校诚信教育机制研究与路径选择”阶段性成果，项目编号分别为：2013SJD710023，2012NXY28） 　　【注释】 　　①高长见：“司法体制改革的目标及方向”，《学习时报》，2013年8月19日。 　　②刘瑞川：“强化司法管理，提升司法公信”，《人民法院报》，2013年8月5日。 　　③陈瑞华：“正义的误区”，《北大法律评论》，1999年第1期。 　　责编/韩露（实习）