行政事实行为法律救济的必要性

　　事实行为虽不以直接影响相对人权利义务关系为目的，但并非等同于事实行为产生的后果会不影响相对人的人身财产权益、并不牵涉到任何法律责任问题。事实行为虽然目的并不在于处理公民间权利义务关系，但行政事实行为也可能会影响行政相对方的合法权益，对公民财产权、人身权等合法权益很可能造成事实上的损害。早在耶律纳克提出“单纯公权力行政”概念时就已指出，事实行为如果造成不法的后果，此时仍不免国家赔偿的责任与刑事制裁。由于耶律纳克所处的时代遵循“依法律行政”之思想，行政法对事实行为的规范尚未清晰，只能着眼于其后的国家赔偿或刑事制裁，此外再无法律救济的可能。因为事实行为非基于一个行政决定，所以无法提起行政诉讼。行政法无法拘束事实行为，事实行为便成为“行政法法外之行为”。 　　任何行政行为都不得与依法行政之理念背道而驰是现代法治国家的基本要求，既然事实行为是行政行为的一种，自然不能免除，故事实行为必须服从依法行政的理念，服从法律优先、法律保留以及比例原则。事实上由于行政机关多为维护社会公益而行为，其所为的行政事实行为往往对不特定公民、法人或其它组织的安全、经济、环境等利益产生重大影响。因此当行政机关为某一事实行为时，例如对社会公众发布勿食用某种农产品的警告消息，行政机关必须遵循相关法律之规定，特别是关于行政权限之规定。如果此警告由食品检验机构发出自无问题，但如果由公安或教育机关所发，则显然逾越权限，即非合法之警告行为。另外，行政机关为某一事实行为时，如并未侵犯他人合法权益，便不需要明确的法律授权，可由行政机关自由决定该如何实行。因为实行行为，特别是执行行政决定的执行性行为，本身已获得法律授权可以执行。如果此警告已经涉及侵犯第三者的权益（例如在行政警告中指明勿购买某农场出产的产品，或该农产品使用某品牌生产的致癌农药），则必须要有法律授权，方可行为。另外，近年来颇受行政法学重视的“行政警告”，指的是行政主体向社会大众提供的各种警告或呼吁行为，这种行为大多针对农业、工商业产品的安全卫生问题，或疫情的传播，行为的危险性等。此种警告的公布可能会会影响公民、法人或其它组织经营权或财产权，名誉权。在公布这种会影响公民、法人或其它组织经营权或财产权的警告消息前，行政主体必须要仔细考量危害公益之行为是否确实存在，并且是否可以先采取其他补救措施……这属于行政法比例原则之要求。行政机关如若小题大做或者基于疏忽大意错误判断所为的警告行为即为不法之行为。然而由于行政机关的专业性存在，这种警告往往被社会大众所接受，其影响力不可小觑，事实上，这种所谓的软性规制手段的影响往往超过许多具体行政行为带来的损害。因此现代法治国家基于人权保障的理念应当为诸如此类的行政事实行为提供必要的权利救济途径。行政事实行为救济的必要性可从以下几个方面理解： 　　（一）行政事实行为纳入法律救济轨道体现行政法治的必然选择 　　公权力的行使必须依法进行，违法就要承担法律责任，这是现代行政法治的基本要求。这里的“法”不仅仅包括狭义的法律，也包括其它“实质的法”，例如法的本质，法的原则，以及其它的法规与法理。行政权由受法律的约束扩展到受法的约束，体现的是整个行政法理之转变，对公民权利的保障更加周全。 　　保障人权是依法行政的根本价值取向，行政行为必须维护公民的切身权益，凡是行政权力侵犯到公民权益，都应当对行政主体做不利推论，视作行政机关未能依法行使行政权。为了避免行政的滥权，保障依法行政的实现，需要建立行之有效的监督保障以及对相关责任主体的责任追究制度，实现对行政机关所为行政行为的有效监督。首先，严格的行政程序可以从程序上保障对行政主体的行政行为各个阶段进行必要监督；再者，落实行政责任，从制度上确保行政主体各司其职、各负其责，以此监督行政机关严格贯彻行政法治之要求，杜绝行政滥权现象发生。行政事实行为作为行政机关秩序行政与服务行政的实现方式，必须遵守行政法治原则的基本要求。行政机关所为的事实行为可能产生违法之后果，例如不当使用警械而伤及无辜、捕杀野犬而杀及他人家犬、未依行政决定而短少给付金额。由于在现代国家，行政事实行为较多表现在“服务行政”方面，具有较大的灵活性，若法律不主动以依法行政之精神来规范行政事实行为，恐怕会造成行政权的滥用，引起更多的混乱。因此，为了将行政事实行为纳入依法行政的体系并使其顺利运行，亟待建立并制定完善的行政程序法，将其纳入行政诉讼范围进行事后审查监督并辅之以责任追究制度。如果说依法行政对行政事实行为的规制具有事前性，那么诉讼则是在权益受到侵害后给予公民申请救济的机会，它是公民权益保障的最后一道防线。事实上，由于行政事实行为经常体现为行政机关的自由裁量，并且也鲜有具体明确的法律规范作为该类行为作出明确约束，通过行政诉讼的方式对行政事实行为进行监督显得尤为重要。 　　（二）行政事实行为的法律救济全面体现信赖保护原则 　　改革开放的深入发展，我国政府职能发生重大的转变的同时，行政机关的行为方式也发生了很大变化。现代社会中服务行政，给付行政等大量新型行政活动大量增加，这些行政活动突破原有的行政范畴，形式种类繁多又具有灵活性，自主性和大量自由裁量的空间。法律无法对所有行为均作出详尽之规定，在缺乏明确的法律条文依据的状况下为保证行政机关积极行政，减少侵权行为的发生，现代行政法上创设了信赖保护原则对此加以规制。随着现代法治文明的发展，信赖保护原则在行政法原则体系中越来越重要，大有成为全法域之基本原则之趋势。较之西方国家，我国的信赖保护原则起步较晚，但发展势头很快，几十年的时间社会主义民主法治建设已取得了巨大突破。作为行政法治原则的信赖保护，不但有利于行政机关诚信观念的树立、行政相对人对法律的信赖，更重要的是，有利于减少肆意行政。这一基本原则，有助于解决政府的朝令夕改问题，体现了法治国家的诚信意识，更体现了现代法治公平正义、保障人权的基本精神。 　　信赖保护原则源自古罗马法的诚信原则，二次世界大战以后发展到行政法领域逐渐成为行政法的重要原则。信赖保护原则要求行政机关对自己的行为负责，发布的信息真实准确、政策的制定保持稳定，可以为公民行为提供可靠依据，如若政府的失信行为损害到相对人的合法权益，则政府应为此承担相应责任。虽然在我国至今在立法上信赖保护原则之明确规定，但这项肇始于德国行政法院判例，后经日本及我国台湾地区等效仿、继受与发展，现为大陆法系行政法之一般原则在我国也应对行政事实行为同样适用。行政事实行为中有大量属于服务行政、给付行政的内容，在为这些行为的过程中，可能会由于行政主体的失信行为而损害到相对人的合法权益。例如行政主体发布的信息虚假、错误，行政相对人基于对行政主体的信赖而在此虚假、错误信息的基础上为一定行为，就会导致利益的受损。给因行政主体失信行为受损的行政相对人相应的救济并追究失信行政主体的责任，可以更好的督促行政主体在作出行政实施行为时守信，是一种有效的监督和救济方式。 　　在为一定行政事实行为时，信赖保护原则有助于行政主体确立诚信意识，虽然行政事实行为本身对行政相对人来讲并没有确定的法律约束力，但信赖保护原则的运用会令行政主体受“客观标准”之约束减少行政主体的“恣意妄为”、滥权行为的产生。因此，行政法之信赖保护原则可以增强行政主体的责任感，通过责任承担机制来约束具体行政行为，使行政主体在为某一事实行政行为时受此原则的拘束，防止行政主体行为的恣意性，防止不守信用行为的发生，维护社会秩序的稳定性和社会生活的可预测性。 　　（三）行政事实行为法律救济的完善是保障公民权利的需要 　　公民权益的保障，就是保护各种合法权益，其中也应该包括当公民受到违法的行政事实行为侵害时寻求法律救济的权利。行政事实行为贯穿公民政治经济社会生活的各个方面，其违法性往往较为明显，受害人运用常识即可判断。但在实践中，由于很多行政机关的法律意识淡薄，工作不力，导致对于相对人确认违法的申请互相推诿，甚至置之不理。致使行政相对人往往多次上访奔波，申诉无门。事实上，行政机关自行确认的主动性很差，能够主动作出明确答复的机关相当少。行政权的侵害面前，个人往往无法自保，行政权本应是公民权利的最大保护者，但有时也会成为公民权利的最大侵害者。与此同时，司法实践中很多法院将行政事实行为的诉讼当做民事案件审理。行政实施救济制度的完善，有利于司法救济制度的健全，最大限度保障公民权益，这是中国法治建设的必然要求。