从国家福利到多元福利

作者：尚晓援

清华大学学报：哲社版 2002年01期

　　近20年以来，中国和国际社会一样，已经和正在经历着一些大的全球性潮流的冲击，如经济制度的市场化、经济的全球化、新信息技术革命、人口的老龄化等等。在这些潮流的冲击下，国际社会政策变化的主要潮流是从“国家福利”向“多元福利”转变，强调减少国家干预，要求人们为自己的福利负责，为自己的养老和医疗等福利承担更多的责任。与此同时，“多元福利”的主张日益深入人心，即国家支持家庭、社区、社会团体和企业都为帮助最困难的人口作出贡献。这一潮流目前方兴未艾。

　　由于人口基数很大，我国的老年人、残疾人等弱势群体数量庞大。1999年，我国65岁以上的老年人已经超过了9250.7万，残疾人口超过6000万。与过去相比，在各个大城市所发现的弃婴（主要是女婴和残疾婴儿）的数量也大幅度增加。我国帮助弱势群体的主要制度安排为对“三无”人员的供养和照料，对残疾人的特殊就业政策及社区服务，对遇到经济困难的个人和家庭提供的临时性和长期的生活困难补贴。对残疾人、孤儿和老年人的照顾又分为以家庭和社区为基础的分散照顾和以福利院和养老院等机构为基础的机构照顾两类。在改革开放和经济发展的过程之中，经济的、社会的和人口的变化使现存的福利服务体系面对巨大的压力和挑战。这些社会和经济变化是如何影响我国的弱势群体和社会福利服务制度，尤其是对老年人、残疾人以及孤儿提供集中供养的制度？

　　本文将研究南京市和兰州市两个城市的情况。（注：这项研究得到过英国政府海外发展部(ODA)和澳大利亚国家研究院(ARC)的资助，特此致谢。这项研究的前期工作是作者与英国已故的高登教授合作期间完成的，谨以这篇文章纪念高登教授。作者并感谢朱勇和民政部社会发展和社会进步研究所的其他研究人员在南京市和兰州市调查期间的合作，以及窦玉沛先生在1999年的支持。）研究的重点是经济体制改革和经济迅速发展期间对老年人、残疾人和孤儿的机构照顾制度。过去，国有福利院是提供集中照顾的主要机构，民政部主要负责这项工作。下述研究显示在民政部的改革政策的引导下，这个领域正在经历着渐进的，但却是革命性的制度变化，且变化的趋势与国际上福利国家的改革趋势相一致。这个变化可能惠及的人口将以亿计，远远超过孤残儿童或孤寡老人的范围。

　　这项研究的主要发现是，自20世纪80年代中期以来，由于政府给予国有福利院的拨款跟不上通货膨胀和一般生活水平提高的速度，在所研究的两个城市中，国有福利院都遇到了严重的资金短缺。与此同时，对机构照顾的需求则大大增加了。为了解决所面对的问题，民政部调整了过去对国有福利院的政策，以调动来自市场经济的资源，并且制定了新的政策，以促进社会办的福利院以及社区服务的发展。在新政策的指引下，国有福利院试图以创造性的和企业性的方式解决它们所面临的困难。这个新策略是成功的。这些福利院的努力不仅暂时解决了眼前的问题，并且使它们自己的经济来源多元化了。

　　这项研究由实地调查，对有关人员进行的深度访问和一个小规模的问卷调查组成。1996年，作者组织了对150名左右的政府官员、当地居民、老年人及残疾人的深度访问。对老年人问卷调查的200个样本是根据多阶段随机抽样的方法选择的。除此以外，作者还参观了这两个城市的儿童福利院，兰州市的综合福利院（为老人和成年残疾人提供照顾服务），以及南京市的两个街道办和两个区办的养老院。这四个养老院被称为“社会办”的养老院。1999年和2000年，作者访问了民政部社会福利与社会事务司的官员，了解了1996年以后的政策变化情况。

　　这项研究选择兰州和南京两城市作为研究地点。南京市是沿海的江苏省的省会。江苏是我国最富的省份之一，1997年人均GDP为9344元。兰州是内陆省甘肃省的省会，甘肃是我国最贫穷的省份之一，1997年人均GDP只有3137元。南京市有10个区和5个县，总人口是530万，其中城市人口 270万。从1987年开始，南京市的人口迅速老化。至1994年底，南京市总人口的10.7%超过了60岁。这个趋势使对老年人的机构照料和社区服务的需求增长。兰州有5个区和3个县，总人口 280万（其中城市人口只有150万）（国家统计局1998:366）。1997年，江苏省65岁以上的人口超过了总人口的8.8%。对比起来，甘肃只有4.8%。在一定程度上，这两个城市可以被看作是我国比较富裕和比较贫困地区的代表。这种显著的社会经济差异，对于研究社会经济和人口统计因素如何影响城市的机构照料制度提供了很好的条件。

　　一、社会经济和政策背景

　　经济体制改革期间，有两个因素对原有的社会福利服务制度产生了很大的影响。

　　首先，经济发展伴随着经济权力的分散过程，从1980年到1995年间，政府支出在GDP中的份额迅速下降，同时，中央政府的支出在总的政府支出中的份额也在下降。这种情况削弱了政府实现其主要政策目标的能力。城市社会福利和社会救济工作没有得到足够的经济支持；政府用于社会福利服务和社会救济的财政支出，1979年占GDP的0.58%，1997年降低到GDP的0.19%。国家投入已经不足以把福利服务供给维持在原有的水平之上。民政部门更没有办法满足新产生的对机构照料的需要。这种宏观形势对国有福利院产生了很大的影响。虽然国家拨款的总量在这个期间还是增加了，但是，这种增加赶不上生活费用和维持费用的增长。结果是政府拨款和福利院的实际支出之间出现了差距。这些福利院必须通过不同形式的创收行为来弥补这个差距。地方政府也不得不通过各种各样的预算外收入来弥补这个差距。来自地方政府和其他渠道的经费越来越重要。

　　第二个因素是向市场经济的过渡以及人口的迅速老龄化给以前以家庭为基础的照顾模式提出了新问题：老龄化、人口流动以及家庭规模的缩小都削弱了家庭的功能和它所能提供的支持。我们对两个城市中200位老年人的调查表明：超过18.5%的被访者不与他们的孩子们生活在一起，这个百分比在南京市是21%，兰州市16%。21%的被访者说他们愿意在福利院生活。老年人和残疾人对机构照料的需求一直在增加，而现有的供给却非常有限。

　　基于这个背景，民政部门设计了它主要的改革政策。这些政策旨在扩大民政工作的社会基础，即把工作对象从过去的弱势群体——“民政工作对象”扩大为全部城市人口，同时，动员新的经济资源用于福利服务。这样，为了满足对福利服务旧的和新的社会需求，民政部门可以向政府和社会要求更多的投资和支持。新的政策给国有和社会办的福利院创造了以改革和创新的方法回应市场挑战的机会。

　　实践中，民政部门制定的改革政策有两个方面。第一是对国有福利院的以经济基础多元化为主导的改革，这一改革自1983-1984年开始实施。新的政策强调资金来源与服务的多样化，减少对福利院经营的限制，允许福利院从其他渠道寻找收入，如提供收费服务和经营小型企业等等。改革政策的第二个方面旨在利用来自地方政府和社区的力量发展福利服务，建立一个多层次、多支柱的服务体系。这个政策在1984年制定，并逐渐发展成一整套的新政策，后来被称作“社区服务”。

　　城市的社区服务开始于1986-1987年，从1994年，民政部正式把“社区服务”认定为一个新的产业，并为它设定了总产值和增长目标。社区服务项目包括为老年人和残疾人准备的活动中心和福利院，为精神残障者提供服务的“工疗站”，以及许多其他的家务服务、小餐馆、理发店、修理店等等。普通居民和弱势群体都是社区服务的服务对象。来自地方政府预算外资金的小额投入，志愿者的工作以及营业收入构成了社区服务的资金基础。

　　在“社区服务”的名义下，首先民政部门的工作对象从数量很小扩展到包括所有的城市居民在内。其次，民政部门可以以“社区服务”的名义向地方政府要求投资或优惠政策。第三，从政策实施的角度看，除了一系列的由地方政府负责的优惠政策，社区服务没有从财政部门得到必要的资金支持。这可以解释为什么“社区服务”必须既包括盈利企业及行为又包括免费的福利服务。新政策没有给民政部门更多的钱，但是，给了地方民政部门含金量很高的政策，使它们有可能利用与市场经济相关的资源解决它们所面对的社会问题。由于这一政策的实施完全依赖于地方的资源，所以，在操作中，“社区服务”只能是分权的。

　　依靠这些政策的指导，城市中对老年人、残疾人和孤残儿童的机构照料逐渐从“国家福利”转变为“多元福利”，即由各级政府、企业、社区和个人共同出资建立福利院并提供照料服务。目前，在我国已经出现了一个初具规模的“混合福利经济”，包括国有的、集体或企业所有的、合资的，甚至是私有的福利机构。

　　二、兰州和南京对老年人和残疾人的机构照料

　　目前，兰州和南京市中为老年和残疾人提供集中照料服务的有国有的福利院、精神病院和社会办的福利院。每个城市有一所由国家全额拨款的综合福利院，为老年人和残疾人提供照料服务。南京市有两所精神病院，兰州市有一所。经过数年的改革，南京市已经出现了一个多层次的福利院系统。虽然全市仍然只有一个国家全额拨款的综合福利院，区和街道的政府利用社区的各种力量，已设法建立起200所养老院（表1）。兰州没有这种情况出现。

　　兰州市社会福利院是一家政府全额拨款的福利院，成立于1953年，用来接收“三无”老人和残疾人。1996年有185位入住者，70%是残疾人，三分之一是自费入住老人。院里有78名职工，并负担25名退休职工的费用。1995年，它的预算是85万元（不包括40万元供热系统改造费）。这笔钱不足以经营福利院。福利院每年用于职工工资和退休职工养老金的固定支出就有60万元，因此，只剩下25万元用于福利院供养对象的生活支出和经营费用。福利院供养对象的生活费标准是每人每月87.5元（相当于28公斤面粉的价格），包括食物、衣服和医疗费开支。实际上，每人每月的食品费就要116元。因此，福利院不得不设法创收来支付最基本的支出。如果有人生病，只能由本院护士提供最简单的医疗照顾。

　　福利院利用各种途径创收，如吸引自费入住的老人和残疾人。能够基本生活自理的自费入住的老人和残疾人，每人每月付170元，如不能自理并需要特殊服务，每人每月300元。为了吸引更多的自费入住的老人和残疾人，福利院建了一些公寓式房间，安装了较好的设备，并收较高的费用。不过，在兰州，传统观念很强，老人仍然愿意与自己的孩子住在一起，对入住养老的需求不多。除此之外，福利院还出租空房、经营小企业、向社会寻求捐助。通过这些方法，福利院1995年创收超过20万元。

　　兰州综合福利院的情况说明，由于面临着的经济困难，福利院被迫使它的经济基础多元化，从潜在的市场中寻找收入。由于对机构照顾的需求决定了潜在的市场规模，所以，对老龄照顾服务的需求实际上是决定多样化政策成功与否的一个积极因素。对老龄照料的需求越大，福利院的经济情况就越好。这与发生在一些西方发达国家的情况不同：由于政府扮演了免费福利服务提供者的角色，在人口老龄化过程中对老龄照顾的巨大需求造成了政府的财政困难。

　　南京市的综合福利院和兰州的福利院面临同样的问题：国家拨款跟不上物价和生活水平的增长。不同之处在于，南京市的民政部门不但必须面对全额拨款的福利院所面临的资金困难，还要考虑福利服务，尤其是对老龄照顾的更大的社会需求。与兰州市相比，南京市民政部门工作在不同的社会经济环境之下。一方面，南京市人口老龄化的速度比兰州快，另一方面，南京的市场经济比兰州更发达。因此，在南京对老龄照顾的需求更大，社会上的资源潜力也更大。在这种情况下，为了解决福利服务如何更好地满足社会需求的问题，政策比投资更重要。同时有关部门的利益，如扩大经费预算等，也是重要的因素之一。新的社会需求给了南京市民政部门一个机会，即能满足社会需求，又可以追求部门利益。于是，他们尽力抓住机会，促进“社区服务”的发展。

　　社区服务的发展完全依赖于地方的力量。民政部门以社区服务的名义向地方政府要求投资和其他优惠政策。南京市和各区的民政部门设法出台了一系列与其他20个政府部门联合签署的文件，以社区服务的名义，承诺给予区政府、街道办事处和居委会额外的投资、新的用房和税收减免。所有的新房屋和投资都属于同级政府所有，但是，由民政部门控制和使用。这样一来，民政部门和当地政府的利益紧密结合，民政部门在政府中的地位也提高了。由于新政策的实施没有多少资金支持，为了提供福利服务，民政部门必须首先通过盈利性经营创收，并由此得到了大量的预算外资金，估计占区级政府支出的三分之二。南京的民政干部称此为“以实业养事业”。这样，社区服务为自己创造了资金基础并发展得生气勃勃，一个多层次多经费来源的老龄照顾体系正在形成（见表1）。兰州市民政局曾做过同样的努力，主要因为缺乏需求，不像南京那么成功。

　　表1　南京市多层次福利院系统1994

　　

　　资料来源：与南京市民政局的访谈，1996。

　　由于福利院很难在经费上完全自负盈亏，因此，福利院的发展取决于区政府的预算外收入。南京有不少福利院是由区民政部门经营的。从我所访问过的福利院看，它们的设施很简单，但是，生活在那里的老人显得很满足。这些福利院在经费上必须是独立的，这就意味着不需要政府很多投资。下面是一个社会办福利院的案例研究。它说明了这种类型的福利院是如何运作的。

　　这所福利院位于南京市某街道，成立于1987年，隶属于区政府，由民政科经营。这个街道有人口42746,60岁以上的人口占总人口16%。虽然家庭承担着照顾老人的主要责任，但是，仍然有很多老年人需要社会化的照料服务。整个街道共有17个“三无”老人。政府承担着照料他们的责任。这所福利院是名副其实的“社会办”：区政府设法为福利院的主要建设投入120000元资金，其他单位作出了捐助。如家具店捐助了几件家具，电视机厂捐助了一台彩色电视机，等等。福利院共有10间房，260平方米，24张床，起居室里有一台彩色电视。

　　除了初期投资以外，区政府并不为福利院提供维持经费。福利院必须用自己的收人满足所有的支出，所以，经营效率十分重要。院里主要的收入来自对居住在这里的老人的收费。福利院解决经费问题的主要的方法如下：

　　首先，福利院的主要收入来自入住老年人的付费。目前，福利院有两个“三无”老年人和22个自费老年人。街道民政科根据国家规定的“三天”老人生活和照料标准，为院里的“三无”老人支付生活和照顾费用，每人每年6000元（如果“三无”老人不居住在福利院，政府每个月只付110元）。区里的“三天”老人在进入福利院时享有优先权。为了得到最大的收入，福利院必须高效率地利用自己的床位。这所福利院的床位占用率一直是100%。在特殊的情况下，甚至高于这个入住率。

　　这个区的大多数老人是退休工人，他们的养老金很有限。因此，福利院对他们的收费不高。1996年的标准收费为每位生活能够自理的老年人，每人每月260元，餐费在内；生活能够半自理的老年人，300元，不能自理的老年人340元。这个区的平均养老金每人每月在350到360元左右，福利院的收费比平均养老费稍低，给老人留些零花钱。

　　其次，福利院把工资支出减少到最低标准。院里有5个员工：一个经理，一个清洁工和三个护理员。她们的工资每人每月只有260元，低于当地的平均工资，而且没有任何劳保待遇。因此，福利院只能雇用退休人员、下岗人员和农村户口的护理员。这些人能接受较低的报酬。这几个人必须为住在这里的24名老人提供照料服务，一天24小时，一周7天，没有任何节假日。街道办公室的领导说，城市里有很多下岗工人，其中有很多人想在院里找份工作。所以，现在的职工如果不好好工作，就会被解雇，福利院可以很容易地找到替代的护理员和清洁工。

　　第三，福利院努力减少其他的费用支出。如院里最主要的支出之一是食品，每天买食品是经理的责任。她必须比其他人起得更早一些去当地的早市，在这里，她能为院里的老人买到新鲜的肉和蔬菜。由于她每天都到市场去，那里的商贩都认识她，卖给她的东西通常会便宜一些。

　　第四，福利院也为当地居家生活的老年人和残疾人提供一些收费送餐服务。福利院还为自费住在这里的老年人提供一些额外的收费服务，如殡葬服务等。

　　依靠这些经营活动，虽然当地民政科不投入任何维持经费，福利院能够保证自己的经费自给，甚至有一年还结余了5000元。但是，当福利院需要新的设备时，区政府会给予额外投资。1995年，区政府投资10万元为福利院建设了一个新的凉亭，供住院老人休闲纳凉。

　　区里有6个这样的福利院，共有121张床位。当地政府仅为它们投入很有限的资金。然而，由于对这些服务的需求很大，很多老年人不得不等很长时间才能住进去。院里老年人的平均年龄为80岁。

　　总之，市场经济和老龄人口为当地政府带来新的问题和社会需求。新的社会需求在经济发达地区，如南京，要大于经济相对欠发达地区，如兰州。南京市的民政部门正在利用企业化的方法解决这些问题。这个策略使居民受益，当地政府也不需要花很多钱。是社会福利社会办的政策，而不是政府的直接投资，创造了一个多层次和多经济来源的福利院系统。

　　在这个过程中出现的新型福利院在很多方面与旧的国有福利院有显著区别。首先，福利院与政府之间的关系不同了。因为“社会办”的福利院不完全依靠政府提供资金，为了生存，他们必须付出相当可观的努力以平衡收支。因此，这些福利院与政府全额拨款的福利院在经济效率上存在很大差异。其次，福利院与入住老年人之间的关系不同：在“社会办”的福利院里，大多数入住的老年人为自己接受的服务付费，而福利院依靠这些收费生存。因此，福利院必须把这些老年人作为消费者对待，他们再也不是“三无”人员。在一定程度上，他们成为福利院的工作中心。第三，这些福利院与员工之间的关系也改变了：在国有福利院，职工利益是工作的中心；而在“社会办”的福利院内，员工的利益不再是最重要的。他们的服务价值（或劳动力价格）由市场所决定，因此，福利院可以提供比以前便宜得多的服务。第四，这些福利院也不是纯粹的商业化的提供者，它们中的大多数享受政府提供的廉价的用房，而且不用交税，这就可以解释为什么它们能以低收入老人可以接受的价格提供服务。

　　所有的这些差异说明，在南京市新出现的这些福利院本质上一半是市场机构，一半是福利机构。由于社会上存在着大量的对老龄照顾服务的需求，而且政府投资和志愿者的贡献都不能满足对这种服务的需要，因此，可以预计，对老龄照顾的大量需求将主要由市场机构来满足。由于老年人口经济能力的限制，很多低收入的老年人可能在经济上无法负担由完全市场化运作的老龄照顾机构提供的服务。因此，由政府、当地社区、家庭个人和市场经济的合力维持的混合的老龄照顾机构可能是对这个问题的一个解决办法。这就是在民政部所推进的“社会福利社会办”的政策下催生的新型的混合福利经济。

　　混合福利经济的出现同时改变了政府在社会福利供给中所起的作用。改革以前，政府的主要作用是通过国有福利院为弱势群体提供服务。在这篇文章中所讨论的南京市的案例中，政府所起的作用远远不是直接提供福利服务，而是制定政策和法规，提供最低限度的初始投入，使新的经济得到健康的发展。

　　三、兰州和南京对孤残儿童的机构照料

　　在所调查的城市中，每个城市都有一所儿童福利院。它们是南京社会儿童福利院和兰州儿童福利院。

　　在改革以前，“国家福利”代表了我国儿童福利院系统的特点。政府承担着的照料孤残儿童的全部经济和服务供给的责任。儿童福利院的维持和发展完全依赖于政府拨款。因此，福利院能够得到的资源主要取决于国家对财政状况和政治影响的考虑。在这个模式下，不但政府为供养孤残儿童承担沉重的经济责任，而且孤儿的状况也变成了一种政治符号。在顺利的时候，它被说成是“社会主义优越性”的体现；当出现问题的时候，人们也不能提出批评，否则，会被认为是给“社会主义”制度抹黑。在很多情况下，政治上的考虑占了首位，孤残儿童自身的利益反而隐而不现。因此，寻求社会捐助以减轻政府负担的作法，事实上是被禁止的。

　　经济改革期间，除了经费不足的压力之外，儿童福利院面临的一个独特问题是被遗弃儿童的数量在增长。在社会和经济的转型期间，从农村到城市的人口流动持续增加。越来越多的人了解了儿童福利院，结果是越来越多的来自农村的婴儿被遗弃在福利院附近的地区，儿童福利院的扩展赶不上弃婴增长的速度。很多家庭愿意收养健康的女婴。然而，大多数弃婴是残疾儿童，很少有家庭愿意收养他们。这个事实给当地的民政部门和两个儿童福利院带来了很大压力。

　　基于这种背景，民政部制定了主要的改革政策。允许儿童福利院寻求其他的资金来源，如收费服务或社会捐助。这些新的政策最终导致了从国家福利向多元福利的制度转变。

　　南京社会儿童福利院的前身是1951年政府从天主教会接管的两个孤儿院。这所福利院1981年改名为南京社会儿童福利院，是我国仅有的两个二级儿童福利院中的一个。南京社会儿童福利院有332名员工，包括137名医生和护士，以及20名教师，有330张床位用于孤残儿童。它既为福利院的孤儿服务，又为自费就诊的儿童提供康复服务。

　　80年代后期以来，南京社会儿童福利院遇到了巨大的经费困难。从1992到1995年，虽然国家拨款增长了很多，院里的预算仍然很紧张。1993年前，国家拨款是每年100万元，1995年增长到了约400万元。而院里的经费仍然不够支出，不得不寻找其他方式挣钱，以供养孤残儿童，并提高职工的生活水平。

　　当时，由于福利院的工资低，技术好的医生外流，福利院领导意识到必须找到新的方法来加强自己的经济基础。同时也意识到，由于很少有医院专门从事康复医疗，自己在残疾儿童康复方面的能力和经验是有价值的资源，因为康复医疗在我国和周边国家有很大的市场。因此，这所福利院对发展自己的医疗康复服务和提高服务水平给予了更多的关注，并开始使用“南京残疾儿童康复中心”的名义。它还作了大量工作，如引进更好的设备和康复技术，提供更好的服务以吸引消费者。为了寻找潜在的消费者，福利院的医疗工作者还对南京市残疾儿童的状况进行了调查，为有付费能力的家庭建立“残疾儿童家庭病床”，同时，与当地大企业及事业单位签订儿童医疗保健合同。福利院有偿地接收自费入住的儿童。这些方法在创收（1995年创收140万元）和在提高福利院声望方面很成功。在福利院接受康复治疗的残疾儿童来自我国的各个地区以及5个周边国家。由于有了经济来源，福利院能够提高员工的工资和待遇水平。院里所有的护士都有机会到香港接受培训。由于这些成功，民政部正式肯定，在市场经济条件下如何发展国有福利院，南京社会儿童福利院走了一条成功的路。他们经营福利院的方式被称作“南京模式”。

　　福利院创收的另一方法是寻求社会捐助。经过10多年的改革开放，我国社会变得比以前富裕，并且有更大的经济能力来支持弱势群体。南京社会儿童福利院从1993年开始寻求社会捐助。来自社会的捐助增长得很快。南京市市长个人资助了院里的三个孤儿。福利院得到的捐助每年超过40万元。这笔资金有一半用于儿童的食品。因此，院里儿童的营养状况得到了很大改善。1996年，仅仅在春节之前的一个多月，福利院已经得到了40万元捐款。

　　兰州的情况有所不同。1954年，政府把所有以前的孤儿从兰州市移到银川。从1954年到1959年，兰州市没有孤儿院。从1959年到1960年，由于大范围的饥荒，甘肃省有近100万人口死亡，孤儿的数量剧增。省政府不得不新建84个孤儿院。兰州市儿童福利院就是那个时期建立的（甘肃省志编委会1994）。在十年动乱期间，革命委员会曾暂时取代了地方政府。革命委员会把儿童福利院与综合福利院合并。直至80年代，儿童福利院才从综合福利院分离出来，成为独立的实体。

　　同南京社会儿童福利院一样，兰州儿童福利院在80年代同样遇到了严重的经费困难。1993年以前，儿童福利院从政府得到经费非常紧张，以致它无法负担每个婴儿每天一瓶牛奶的费用。从1991到1995年，儿童福利院得到的政府拨款有所增长，但与南京比较，幅度较小。然而，增长的主要原因也许是福利院的职工比孤残儿童更有政治声音。表2说明了虽然从1990年到1994年，儿童福利院得到的政府拨款有很大增长，但是，1992年到1995年，对孤残儿童的生活补贴没有变化。

　　表2　兰州市儿童福利院得到的国家拨款和儿童生活费标准

　　

　　资料来源：与兰州儿童福利院领导的访谈，1996。

　　根据说明，每个儿童每个月得到的政府拨款是83元，这个总数可以分配为：每个月60元食物，10元的医药费，13元的衣物和其他项目。每月60元不够每天买500毫升牛奶，而10元还不够看一次感冒的费用。因此，当地政府每月给每个孩子25元的额外补助。当孩子达到上普通学校的年龄时，福利院还必须付给学校学费。一个福利院的孩子得了肾病，为了他的治疗，福利院已花费了全部孩子一年半的医药费预算。有时，福利院必须用面糊糊代替牛奶喂养婴儿。结果，儿童福利院必须寻找其他创收途径。像南京的儿童福利院一样，院方主要有两种途径创收。一种是寻求社会捐助，另一种是接收自费儿童，或为自费病人提供医疗服务或其他康复服务。

　　兰州的福利院不像南京的那样幸运。院方没有足够的资金对医疗项目和康复设备进行投资。因此，福利院无法从医疗服务中挣到足够的钱而必须依赖捐助。福利院院长是一个责任心非常强的人，他说，从实践中，他已经看到社会上越来越多的人愿意帮助孤残儿童。在福利院组织的募捐活动中，他从未失望过。1995年福利院得到了30万元捐款，大部分用于孩子的食品和衣服。院里孩子们的生活标准从每月的108元增长到220元。过去，在春节期间，他们只能给孩子们提供三天肉食，而现在，他们能提供17天的肉食。他们还可以每周为孩子们提供一顿肉食，以前，这对福利院是一种承担不起的奢侈。现在，福利院的所有婴儿都能喝到牛奶。

　　总的说来，两个儿童福利院的行政管理者必须应付来自四个方面的压力：员工对福利的各种需求，紧张的经费预算，维持孩子们的最低生活水平和满足社会上对福利院照顾服务的更大需求。他们尽了最大的努力对这些压力作出反应，并且利用了所有可能的资源来扩大他们的经费基础。这一过程开始于一个不利的因素：他们主要的服务对象——孤残儿童——缺乏政治声音，因此，福利院很难从政府那里得到足够的经费支持。经费困难迫使他们越来越依赖于以市场和社会为基础的力量。这样，这些福利院的性质就逐渐发生了变化：它们已经不再是以前的“国家全额拨款”的福利院了，他们的经济基础事实上多元化了。在南京市，社会儿童福利院已经不再是传统的福利院，它提供收费的医疗服务，福利院的主要职能从向孤儿提供免费服务转变为向社会上更多的病人提供更广泛的、收费的服务。如果这个趋势持续下去，福利院将逐渐成为一个经费独立的福利“企业”。在兰州的案例中，孩子们的一半的生活费用依赖于非政府来源。从过程看，这种从国家福利向多元福利的转变是渐进，但是，从结果看，福利院性质的转变则是革命性的。

　　四、结语

　　这两个城市的情况表明在没有直接的、大量的财政投入的情况下，政府是如何帮助弱势群体以及通过利用市场和社区力量的运作来满足居民对福利服务的需求。在政府资金短缺的情况下，国有福利院的以经费来源多元化为中心的改革，“社会福利社会办”和“社区服务”等政策在解决社会问题和满足社会需求上取得了有限的成功。

　　首先，这些政策的直接后果之一是使国有福利院面临的极端的经费困难得以缓解，除了“三无”人员以外，其他一些老人和残疾人在老龄照顾机构中得到了服务，这种服务在过去是没有的。

　　这些政策还有它积极的副产品：由于国有福利院经济基础的多元化，由于“社会办”福利院的出现，一个新的福利系统，或一个混合型的福利经济诞生了。对这个新的混合福利经济来说，政府、慈善机构、市场，以及社区的共同努力是至关重要的。这两个城市之间的差异还表明社会需求（如对老龄照顾的需要）和市场机制，在加速新型混合福利经济的发展方面是如何发挥积极作用的。这二者缺一不可。

　　兰州和南京市的情况表明了我国社会福利体制发展的方向。虽然在1996年，这一新的福利经济在这两个城市中刚刚诞生，但是，近几年来，它在很多大城市以很高的速度发展。1999年，民政部把以前的“社会福利社会办”和“社区服务”的政策结合起来并进一步发展成“社会福利社会化”的新政策。新型的福利体制，或更准确地说是新的混合福利经济，正在我国的很多城市蓬勃发展起来。例如，1999年，上海市政府计划每年增加养老院的床位数2500张，总床位数计划达到老龄人口数的1%。实现这些目标的投资将是多元化的。目前，政府提供资金的福利院只占这个城市总床位数的24.8%，混合资金的养老院（如以上南京的例子）占67.5%，完全集体的或私有资金的（没有任何政府投资）占7.7%。再如温州，我国最商业化的城市之一，它的福利院总数在过去三年内增长了近4.5倍。70%的新福利院是由地方“社区”建立和经营的。在其他城市，如广州、重庆和成都，福利院的发展趋势相同。在广东省，90%的福利院由混合资金或私有资金支持。不仅如此，政府还希望，在为老年人和残疾人提供服务的同时，新的经济能够提供新的就业岗位，在一定程度上减轻向市场经济过渡过程中出现的城市失业所带来的沉重压力。

　　新的混合福利经济的发展使政府在福利供给方面的职能发生变化。以上研究表明，南京市的民政部门大量地参与了新型福利院的建设与管理。随着福利制度市场化改革的深入和新型福利院的迅速发展，政府对建设与管理福利院的直接参与将会大幅度减少。然而，民政部门必须制定新的政策，以规范非政府福利机构的经营管理并实现混合福利经济的健康发展。所以，民政部门所承担的规范和监督新型福利院发展的责任将会加重。政府职能的变化从某种程度上反映了国家与社会的之间的关系也在发生转变。

　　在1999年召开的“加速社会福利社会化”大会上，民政部要求地方的民政部门把工作重点从直接提供服务和管理方面转移到制定政策、监督新型混合福利经济的发展，以及促进“非政府组织”的发展等方面去。这样一来，民政部重新确定了自己的职能其实是政策制定者，监督者而不仅仅是直接的福利的提供者。

　　民政部所推进的改革虽然在解决过渡时期的社会问题上取得了成功，但是，也存在着潜在的问题。为了吸引更多的政策支持，民政部努力把工作重点从没有政治声音的弱势群体扩展到其他社会群体。这些新的群体可能在政治上更有影响，有助于民政工作吸引更多的政策关注，能为得到的服务付费。这样一来，民政部门可以从政府申请到更多的投资和得到更多的社会支持。这个策略在实现自己的目标方面取得了有限的成功。然而，对弱势群体来说，由于不但其他政府部门，连民政部门，他们在政府中的传统的利益代表者也把政策重点从他们转移到了其他社会群体，他们政治上可能变得更没有发言权。最终，如果政府内外没有其他的政治力量为这些弱势群体说话，由于这些人的需求已经部分地由慈善机构和市场力量所满足，国家对弱势群体的资金支持可能会进一步减少。这个问题值得政策研究者和决策者注意。

作者介绍：尚晓援　澳大利亚新南威尔士大学社会政策研究中心