浅谈划拨国有土地使用权
・20064国土资源科技管理
文章编号:1009-4210(2006)04-72-04
浅谈划拨国有土地使用权
张统生
(淄博同生地产评估有限公司,山东淄博255300)
摘
要:在简析我国划拨国有土地使用基础上,
式取得土地使用权的,除法律、行政法规另有规定
[2]
外,没有使用期限的限制”。
阐述了划拨国有土地的概念、取得、出租、抵押、价值等状况。通过国企改革中土地处置中的横向比较,分析该土地使用权是一种财产权,同时提出了我国国有划拨土地使用权改革的一些建议。关键词:划拨国有土地;取得;转让;出租;抵押;评估
中图分类号:F301.2
文献标识码:A
划拨土地使用权含义有:①划拨土地使用权包括土地使用者缴纳拆迁安置、补偿费(如城市的存量土地和征用集体土地)和无偿取得(如国有的荒不论是何种形式,土地山、沙漠、滩涂等)两种形式。使用者均无需缴纳土地使用权出让金;②除法律、法规另有规定外,划拨土地没有使用期限的限制,但未经许可不得进行转让、出租、抵押等经营活动;
土地权利体系设置是指由国家对土地权利的种类和内容做出规定。土地权利体系设置在土地制度的构建中占有极其重要的地位。我国现行的土地权利有所有权、使用权、他项权利。其中所有权包括国家所有权、集体所有权;使用权包括出让国有土地使用权、划拨国有土地使用权等;从操作登记上,他项权利包括抵押权、租赁权等[1]。
悠划拨土地相对于出让土地而言,虽然历史“久”,但长期以来对划拨土地的相关法律问题缺少深入的研究,以至于无论在理论上还是在实践中对划拨土地使用权都存在着许多模糊甚至错误的认识。澄清这些错误的认识,还划拨土地使用权以本来面目,是市场经济体制下的新要求。
③取得划拨土地使用权,必须经有批准权的人民政
府核准并按法定的工作程序办理手续;④在国家没有法律规定之前,城市范围内的土地和城市范围以外的国有土地,除出让土地以外的土地,均按划拨土地管理。
二、划拨国有土地使用权的取得
用地者申请取得划拨国有土地使用权需征用集体土地或占用其他用地者正在使用的国有土地的,申请用地者应向集体土地所有者或原国有土地使用者支付土地补偿安置费或拆迁补偿安置费。申请用地者取得划拨国有土地使用权的土地为国有荒山、荒地的,经依法批准后,可无偿取得。
根据《城市房地产管理法》第22条及《土地管理法》第40条和47条的规定,划拨国有土地使用权经县级以上人民政府依法批准,土地使用者可在缴纳补偿、安置等费用后低偿取得或无偿取得。可见,取得划拨国有土地使用权基本方式为无偿取得和低偿取得。
按《土地管理法》第40条规定:“开发未确定使
一、划拨国有土地使用权概念
《中华人民共和国城市房地产管理法》第22条规定:“土地使用权划拨,是指县级以上人民政府依法批准,在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用,或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。依照本法规定以划拨方
收稿日期:2006-01-23;改回日期:2006-05-22
作者简介:张统生(1955-),男,高级工程师,从事工程技术、不动产估价研究。
资源调查与评价
第23卷
用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的,经县级以上人民政府依法批准,可以确定给开发单位或者个人长期使用”。这是无偿取得划拨国有土地使用权的特别规定。这里所称“荒山”,包括荒沟、荒丘、荒滩等未经开发利用的土地。对国有荒山、荒地加以利用有利于土地资源的利用和保护,应予鼓励。开发荒山、荒地、尤其是农、林、牧、渔业,其成本较高,回收较慢,回报较低,因此采用无偿划拨的做法是可取的。
关于加强国有土地资产管理30日国务院发布的《
的通知》中明确规定:“以营利为目的,房屋所有人将以划拨方式取得国有土地使用权后所建房屋出租的,应将租金中所含土地收益上缴国家”。
划拨国有土地使用权出租是出租人将权力租给承租人使用一定年限,出租人并不因此失去土地使用权。这不同于划拨国有土地使用权转让。在转让的情况下,土地使用权人将权利彻底让与受让人,由受让人取代原土地使用权人的地位。因此,划拨国有土地使用权出租不需要进行土地使用权的变更登记,只须办理租赁证,以便登记机关公示和管理。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第45条规定,划拨土地连同地上建筑物、附着物出租的,可经批准后办理土地使用权出让手续。对于那些打算长期出租物业,而且对未来地价有较高升值预期的用地人来说,这不失为一种可取的选择。
三、划拨国有土地使用权的转让
划拨土地使用权的转让,是指划拨土地使用权人依据法定程序,通过买卖、交换、继承等方式,将其划拨土地使用权转移给他人的行为。划拨土地使用权转让,作为一个独立的名词,当前在我国法律、法规中还未出现,但实质意义的转让行为,在现实生活中已经存在。例如:当前国企改革中处置土地资产的“出让方式”,房地产等地上附着物转让引起的划拨土地使用权转移等,事实上就是划拨土地使用权转让[3]。
《城市房地产管理法》第39条对划拨土地使用权的转让有两种规定:①有批准权的人民政府审批,准予转让的,应当由受让方办理土地使用权出让手续,并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金;②可以不办理出让手续,但转让方应将所得的收益中的土地收益上缴国家。
从严格的法律意义上讲,在办理土地使用权出让的情况下,所谓划拨使用权转让,实质上不过是一种权利更新,即原有的划拨国有土地使用的终止和新的出让国有土地使用权的设立,当然,从实务的角度,将这种现象理解为以权利更新为条件和后果的土地使用权交易,也未尝不可。
五、划拨国有土地使用权的抵押
划拨土地使用权抵押,在我国当前经济生活中相当普遍。关于划拨土地使用权抵押,最早出现在《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中,其第45条规定:“符合下列条件的,经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准,其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押:①土地使用者为公司、企业及其他经济组织和个人;②领有国有土地使用证;③具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明;④依照本条例第2章规定,签订土地使用权出让合同,向当地市、县人民政府补交土地出让金或者转让、出租、抵。这是我押所获收益,抵交土地使用权出让金……”国法律明确规定划拨土地使用权可以抵押的法律依据。我国《担保法》第56条和《城市房地产管理法》第50条的规定:“设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的,依法拍卖该房地产后,应当以拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后,抵押权人方可受偿”。可见,设定抵押权时,法律将房屋所有权和土地使用权视为一个整体。也就是说,在设定抵押权时,实行“地随房走”或“房随地走”的原则。以划拨方式取得国有土地使用权,只有在地上有合法的房屋等建筑物或其他附着物时,才能与房屋一起设定抵押权。
四、划拨国有土地使用权的出租
划拨国有土地使用权出租,是指划拨土地使用权人作为出租人,将划拨土地在一定期限内交给承租人使用,并收取租金的行为。可见,土地使用权出租中的出租方为土地使用权人。根据《城市房地产管理法》第55条规定,房地产所有权人以营利为目的,将划拨土地使用权的地上建筑物出租的,应当将租金中所含土地收益上缴国家。在2001年4月
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在抵押权实现时,拍卖该房地产后,必须从所得价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的数额后,抵押权人方可优先受偿。
在划拨国有土地使用权抵押的情况下,一旦发生抵押权实现,即产生同划拨国有土地使用权转让一样的效果。因此,抵押权实现后,原有的划拨国有土地使用权存在着两种可能:①按照国有土地出让程序转变为出让国有土地使用权;②继续保持为划拨国有土地使用权。
在土地使用制度改革以前,我国城镇国有土地供给都是通过行政手段无偿划拨,实行的无偿、无限期和不允许流转的使用制度。因此,无论在理论上还是在实践中,都不承认这种权利具有财产权的性质,也就是说,不承认划拨土地使用权是某一使用者的财产权。土地使用制度改革后,随着我国土地市场化进程的加快,人们逐渐认识到,土地所有权与使用权可以分离,相互成为各自相对独立的财产权,划拨土地使用权的合法利益开始受到尊重。
六、对划拨国有土地使用权的处置
国有企业改革中涉及划拨国有土地使用权处置的,根据企业改革的不同形式和具体情况,可分别采取保留划拨国有土地使用权、国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资(入股)或国有土地使用权授权经营的方式处置。
需要注意国家以土地使用权作价出资(入股)与国有土地使用权授权经营的区别。这两种方式规定了国家在一定年期内对国有土地使用权作价,但作价后土地使用权利的具体内容是不同的。首先,获得权利的主体不完全相同。前者规定的获得权利的主体为“改组后的新企业”。而后者规定的权利主体为“经国务院批准设定的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司”;其次,权利的内容不同。前者的权利主体是土地使用权的持有者,对该土地使用权利有较完备的处分权,如可以依照土地管理法律、法规关于出让国有土地使用权的规定转让、出租、抵押土地使用权,国家只享有股权。后者的权利主体是土地使用权的经营管理者,一般并不直接使用土地,而是将土地使用权在授权范围内以作价出资(入股)或租赁等方式在其直属企业、控股企业、参股企业范围内配置土地,其向集团公司以外的第三人转让土地使用权时,须经有权土地管理部门批准,并交纳土地出让金。
2001年2月13日,国土地资源部发布了第44号
文件《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》,首次明确了企业国有划拨土地权益,承认划拨土地使用权是一种财产权。
其实,划拨土地使用权人长期使用土地不可能对土地没有投入,况且一些用地者在取得划拨土地使用权时也缴纳了拆迁安置、补偿费用,并非完全是“无偿”。土地使用权作为一种财产权,它包括占有、使用、收益和处分四种权能。对划拨土地使用权而言,土地使用者具有占有、使用、部分收益和一定程度的处分权能。
八、划拨国有土地使用权的评估
根据《城镇土地估价规程》划拨土地使用权价格评估可采用市场比较法、收益还原法、成本逼近法、基准地价系数修正法等。
划拨土地使用权评估思路,主要是在《城镇土地估价规程》规定的基本原理和方法的基础上,考虑划拨土地使用权的无限年期、有效收益等基本特点,在几种不同的基本评估方法中,不考虑年期修正,并扣除土地出让金或划拨土地年租制土地租金标准,从而测算出划拨土地使用权价格[5]。
(一)市场比较法
即直接采用划拨土地的可比交易案例,运用市场比较法评估待估划拨土地使用权价格。在实际操作中要注意的是,由于划拨土地使用权与出让土地使用权其内在的权能和交易内涵的不同,因此划拨土地的各因素修正系数与出让土地的各因素修正系数也是有差别的。至于差异多少,有待于实际经验的积累。
(二)收益还原法
收益还原法是将待估土地未来正常年纯收益,
七、划拨土地使用权是一种财产权
划拨土地使用权属于土地使用权人的法定财产权益,与出让土地使用权相比,这是一种不完全权益,可根据划拨土地的平均取得和开发成本,评定划拨土地使用权价格,作为原土地使用者的权益,计入资产[4]。
以一定的土地还原利率还原。由于划拨土地为无限年期,利用收益还原法评估划拨土地使用权的基本公式为:
(五)剩余法与基准地价系数修正法
两种方法实际上是出让金扣出法的具体运用,即运用剩余法、基准地价修正法计算得出出让土地使用权价格,然后再扣除土地出让金就得到划拨土地使用权价格。要注意的是:用基准地价系数修正法时,不考虑年期修正。
(六)综合法
就是从多方面考虑划拨土地使用权价格影响土地收益情况、土地市因素,如当地土地取得成本、
场的健全和完善程度、政府确定土地出让金的标准等,通过采取以上评估方法进行测算,综合分析后,剔除不适宜测算方法,对合理的测算结果进行平均或加权,求得划拨土地使用权价格。
V=a
式中:V为划拨土地价格;a为划拨土地纯收益;r为划拨土地还原利率。
划拨土地的纯收益如何求取,在《城镇土地估价规程》中未作说明,在实际操作中可通过调查与待估宗地属于同一区域的国有企业租赁和租金水平间接计算。国有土地租赁水平由土地出让金水平来确定,是国家权益在土地收益上的体现,所以用土地纯收益减去国有土地租赁的租金可得到划拨土地的纯收益,再经过区域、个别因素比较修正,求得待估划拨土地纯收益,再利用上述公式求得划拨土地使用权价格。
(三)出让金扣除法
在同等条件下,划拨土地使用权价格与出让土地使用权价格是不一样的,根据《城镇土地估价规程》规定:
划拨土地使用权价格=出让土地使用权价格
九、结论
我国在确定土地出让制度后仍保留土地划拨制度的目的在于减少投资公益事业的成本,从而促进公益事业的发展。以往公益事业都是由国家投资,而目前投资主体呈现多元化,特别是越来越多的民营企业加入到公益事业的建设中,因此在法律上对划拨土地使用权的有关问题予以关注,对保护投资者的利益,促进公益事业的可持续发展意义重大。所以,在处理划拨土地使用权问题上,既要保护土地使用权人利益,又要同时兼顾土地所有权人的利益。
在划拨土地使用权管理上,不要只强调行政手段,要注意运用民事权利理论,分清政府依据行政管理权力进行审批,作为国有土地权利所有者的代表对国有资产处置的不同。明确不同的情况依据不同的主体身份,实施行政行为或民事行为。参考文献:
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-土地出让金
出让金扣除法是基于以上依据,首先选择成本逼近法、市场比较法、基准地价系数修正法、剩余法、收益还原法等两种或两种以上常规土地估价方法,评估出出让土地使用权价格,再扣出土地出让金,就得到划拨土地使用权价格。至于扣除土地出让金的标准需按照当地政府规定的标准执行。
(四)成本逼近法
根据《城镇土地估价规程》的规定,采用成本逼近法评估土地使用权价格为土地的成本价格和土地增值收益之和。根据国土资源部《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》,“为支持和促进企业改革,企业改制时可依据划拨土地的市场取得和开发成本,评定划拨土地使用权价格”。因此,在测算过程中不需要考虑土地增值收益,也不需要考虑年期修正。但土地成本应以待估宗地所在区域划拨土地平均取得成本为依据来评估待估宗地的划拨土地使用权价格,此时的基本公式为:
划拨土地使用权价格=土地取得费用+土地开发费
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AReviewofUrbanLandPriceIndexTheoryandPracticeinChina
ZHUJian-ning1,WUQun1,GANLing2
(1.CollegeofLandManagement,NanjingAgriculturalUniversity,Nanjing,210095,China;2.CollegeofGeographicScience,NanjingNormalUniversity,Nanjing,210097,China)
Abstract:Landpriceindexisanimportantindexintheprocessoflandpricevariationandanimportantpartoflandpricemanagementbythegovernment.ThispapersummarizesthetheoreticalresearchesinChinaonurbanlandpriceindexanddiscussesthecurrentstateoftheresearchesoflandpriceindex,withaconclusionthatwhilefruitfulachievementshavebeenmadeintheareaofurbanlandpriceindextheoryandpracticeofChina,furtherresearchesandperfectionarestillneeded.Keywords:landpriceindex;urbanland;review
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ADiscussiononUseRightofState-ownedAllocatedLand
ZHANGTong-Sheng
(ZiboTongshengRealEstateAppraisalCompany,Ltd.ZiboCity,ShandongProvince,255300,China)
Abstract:Basedonananalysisoftheuseofthestate-ownedallocatedland,thispaperexplainstheconceptoftheallocatedlandaswellastheobtaining,renting,mortgageandvalueoftheland,andarguesthattheuserightoftheallocatedlandisessentiallyarightofproperty,alongwithsomeproposalsforthereformofuserightofthestate-ownedallocatedlandofChina.Keywords:state-ownedallocatedland;obtaining;transfer;renting;mortgage;appraisal