责令限期改正的探讨

“责令限期改正”的法律属性和使用探讨

崂山区城市管理行政执法局法制科 刘聚刚

“责令限期改正”是城市管理部门在管理过程中经常使用的行政手段之一，尤其在我们朝着构建和谐城管目标努力的今天，“重教育、慎处罚”的精神越发突显，而责令限期改正就成了提高城市管理成效，缓解管理者与被管理者对立关系的有效方法，这在相关的法律法规中已有体现。例如：2009年5月1日起实施的《山东省物业管理条例》，其大部分条款都增设了责令限期改正的前置条件，当事人逾期未改正，再给予其他行政处罚。在实践中，责令限期改正的应用越来越普遍，但对其法律属性的认识却仍存在不同的意见。有人认为责令限期改正也是行政处罚的一种，应该写入行政处罚决定书，如责令限期拆除，如不写入决定书，则缺乏后续申请强制执行的法律依据；也有人认为责令限期改正只是管理部门在管理过程中的一种行政命令，而非行政处罚决定，不应该归为行政处罚的种类。在本人看来，责令限期改正是一种多重性的行政行为，如何定性，要根据法律的具体规定具体分析。

一、责令限期改正的基本形态

所谓责令限期改正违法行为是指行政主体为了制止正在发生或可能发生的违法行为，而责令违法行为人履行法定义务，停止和纠正违法行为，消除不良后果，恢复原状，以维持法定

的秩序和状态。目前我国现行行政法律、法规条文中，大多设有责令限期改正的规定，但在不同的规定中其表现的性质并不相同，概括起来，责令限期改正违法行为的属性有三种形态。

其一是责令限期改正单独适用，并不伴随行政处罚。例如《山东省物业管理条例》第96条关于专业经营单位无正当理由拒绝、拖延投资建设或接受专业经营设备的规定，条文里只有限期改正的要求而没有处罚的要求。限期整改单独适用，不以行政处罚为前提，而是以教育为目的，通过责令整改，使违法行为人的违法行为恢复到合法状态。

其二是责令限期改正作为行政处罚的前置程序。同样《山东省物业管理条例》里的大部分规定都属于这种情况。在这种形态下，限期改正作为行政处罚的前置，先责令改正，视整改情况再决定是否启动行政处罚程序。

其三是法律明确规定，责令限期改正与行政处罚并行适用。比如《城乡规划法》第六十四条的规定，责令限期改正作为罚种之一与罚款的行政处罚并用。因为在此种情况下，给予罚款不足以恢复正常的行政管理秩序，仅责令限期改正，不足以惩戒违法者，只有两者同步进行，才能更好地达到执法目的，体现立法本意。

二、责令限期改正的法律属性

以上责令限期改正的第一、二种形态存在相似之处，即它在管理中主要发挥的是教育和救济的作用。在这两种形态下，

责令限期改正的性质应该是一种行政命令，而不是行政处罚的种类，为什么呢？我们可以简单分析一下责令限期改正与行政处罚的区别：首先，从他们的特征上看。行政处罚是指行政机关对行政相对人违反行政法上规定的强制性义务、破坏行政管理秩序的行为的一种行政惩戒措施。惩罚性是行政处罚的基本特征，它是通过对当事人科处新的义务来达到这种惩介的目的。而责令限期改正的目的在于制止和纠正违法行为，带有教育和救济的性质，不具有惩罚性。其次，从程序上看，行政处罚的作出除简易程序等特殊情况外都需要遵循立案、调查、取证、决定、告知等严格的法定程序，行政处罚在案件调查终结后才作出。而作出责令限期改正的程序则相对较为简单，行政机关可以根据实际情况在管理需要时作出。第一种形态的责令限期改正只起到教育和惩介的作用；第二种形态的责令限期改正是作为行政处罚的前置程序，若违法行为人不服从命令，才会引起行政处罚程序的启动；第三种形态则是行政处罚的内容之一，往往与罚款等行政处罚并行适用。

从不同的法律规定中我们分析出责令限期改正的以上三种形态，最根本的还是基于《行政处罚法》第二十三条的规定：“行政机关实施行政处罚的同时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为。” 这一规定实际上是为行政处罚机关设置了一种作为义务，对行政处罚提出了要求，即针对违法行为，不能仅实施行政处罚了事，而应当责令改正违法行为，恢复良好的行政

管理秩序，这种作为义务应该是贯穿我们管理过程的始终，并把它放在首位。正是基于责令限期改正具有多重的法律属性，所以《行政处罚法》第八条在规定行政处罚的种类时，未用列举方式将责令限期改正作为行政处罚的种类加以列明，但该条第（七）项规定：“法律法规规定的其他行政处罚”，可以理解为包涵了前面我们分析的第三种形态，即在法律明确规定的前提下，可以将责令限期改正作为行政处罚的罚种之一。

三、适用时应注意的问题

前面分析了责令限期改正的法律属性，下面笔者想简单谈谈在城市管理过程中使用《责令限期改正通知书》时应注意的几个问题。

1、关于责令限期改正的期限问题。在我们城市管理法律法规中一般都没有对责令改正的期限做出明确规定，根据“合法、合理”的法律原则，需要我们根据违法行为的性质和实际情况来确定一个合理的整改期限。比如临时性占道的，占道物的清除根据现场情况给予几个小时或者半天、一天等；比如大型户外广告的拆除，则要考虑实际情况，给予合理自行拆除期限。

2、作出责令限期改正的程序问题。前置性的责令限期改正虽没有像实施行政处罚一样设置有严格的程序，但它的作出也应当遵循一般的行政监督管理程序，即表明身份、进行现场检查、指出问题、听取当事人陈述、申辩、下达《责令限期改正通知书》、当事人签字确认等等。作为一项管理手段，它也是我

们行政机关作出的一项具体行政行为，当事人也同样享有法律救济的权利，如提起复议、诉讼等，所以必需要在程序上做到规范。

3、《责令限期改正通知书》整改内容的表述问题。首先书写要规范，违法行为发生的时间、地点及行为内容和违法依据等基本要素要具全，最重要的是，整改要求一定要表明，达到整改状态的意思表示内容要简短，意思要准确。

4、责令限期改正的严肃性问题。责令限期改正虽然不是行政处罚，也不是行政强制措施，但作为一种具体行政行为，是行政机关下达的一种行政命令，也带有一定的强制性和权威性，对违法行为人具有约束力。所以在管理过程中作为管理者要体现和维护执法的威严，文书不能随意发放，更不能有始无终。在现实中会有这样的情况，发现问题不先了解详细情况，先发个限期改正的文书再说，发了就了事，不顾整改的效果，没有后续的监管和跟进，如此，不仅损害了执法的威严，更使管理成效大打折扣。所以，对整改不到位或要并处罚款而立案查处的，在案卷材料中就要体现对整改情况的复查。比如在笔录里询问当事人有没有收到限期整改通知书，有没有按要求整改到位，在调查终结报告里经办人应当记录对当事人整改情况的后续监管和复查情况意见，附上整改后的现场照片，并应结合当事人的整改情况提出处罚的建议供领导参考。