论我国社区矫正立法的主要问题及完善对策 (1)
第５卷 第６期 ０１１年１２月 ２
社会科学版） 中南林业科技大学学报（
）ＪＯＵＲＮＡＬ ＯＦＣＥＮＴＲＡＬＳＯＵＴＨ ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ ＯＦＦＯＲＥＳＴＲＹ ＆ＴＥＣＨＮＯＬＯＧＹ（ＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅｓ
ｏｌ．５ Ｎｏ．６ Ｖ
ｅｃ．２０１１ Ｄ
论我国社区矫正立法的主要问题及完善对策
周艳红ａ，田兴洪ｂ，李时琼ｂ，易 靖ｃ
（）长沙理工大学ａ马克思主义学院；城南学院，湖南长沙４ｂ文法学院；ｃ．１００７６
［》摘 要］刑法修正案（八）是我国社区矫正立法化进程中的里程碑，我们应该顺势而为，从以下方面继续推进我 《
；国社区矫正立法化：第一，明确认定社区矫正行刑性和社会性双重法律属性；第二，适时制定《社区矫正法》第三，明确司法
行政部门是我国社区矫正的执行机构；第四，规定社区矫正官为我国社区矫正的执法人员；第五，加强自治型社区建设，推进社区建设和社区矫正良性互动发展。
［关键词］立法；问题；完善 社区矫正；［［文献标志码］中图分类号］９２４ Ｄ Ａ
立法法》规定，有关犯罪与刑事责任的规定必须由最 我国《
高国家权力机关制定的国家层面的立法加以规定。社区矫正的主要定位是刑事制裁的一种方式，因而也应当由最高国家权力
》机关制定的法律加以规定。但在《刑法修正案（八）生效前，我
国最高国家权力机关制定的国家层面的立法中并没有出现过“社区矫正”这一概念。这种状况显然是不符合法治要求的。尽管我国的刑法、刑事诉讼法等法律中规定了体现社区矫正基本精神的制度，如管制刑、假释等，但是没有明确这些制度属于社区矫正的具体措施，更没有对社区矫正的基本问题做出系统规
社区矫正主要依据一些部门规章、地方性法规和定。在实践中，
并且与《立地方规章等。这些规范性法律文件自身的位阶太低，
法法》的基本精神相冲突，导致了社区矫正的法律依据不足，不利于社区矫正进一步健康有序发展。社区矫正写入《刑法修正
》案（八）在一定程度上使社区矫正合法性不足的问题得到缓和，
》但是《刑法修正案（八）关于社区矫正的规定比较笼统，缺乏可
操作性，所以我国社区矫正的立法化问题的完善仍然任务艰巨。下文拟就我国社区矫正立法化的主要问题谈几点粗浅的看法。
一、关于社区矫正的性质问题
法律对社区矫正的定性将决定社区矫正的制度设计和工作思路。考察国外的情况，关于社区矫正的性质问题包括以下主
；要几种：一是把社区矫正当做主刑之一（代表国家是英国）二是
也包括各种非监禁认为社区矫正既包括非监禁刑的刑罚执行，；措施及矫正项目的实施（代表国家是美国）三是认为社区矫正
；属于保安处分（代表国家是日本）四是认为社区矫正是以社区
为载体协助监督执行法院判决的矫正项目，属于法院判决的监
［１］
。我国学界则主要禁刑的监外执行部分（代表国家是加拿大）
“。该说认为，第一，非监禁刑罚执行说”社区由以下两种观点：
２］
。这是与监禁矫正相对应［矫正是一种非监禁刑的执行活动，
目前我国的主流观点，我国关于社区矫正的部门规章、地方性法
“。规和地方规章都对此做出了明确规定。第二，多重性质说”、、该说认为矫正可以分为预防矫正（犯罪前）刑罚矫正（犯罪后）
［（）文章编号］６７３－９２７２２０１１０６－００３２－０３ １
，后续矫正和帮助（刑罚执行完毕后）从便于贯彻落实宽严相济
应当把社区矫正的范围适当扩大，这样可刑事政策的为出发点，［３］
以更好的预防和惩治犯罪。“多重性质说”内部有有“刑种、量
、“刑和行刑制度的结合说”综合性的与监禁处遇相对的非监禁
、“、“处遇方式说”保安处分及刑事政策说”行刑、矫正和福利性
［４］
质说”等不同的观点。
社区矫正性质的界定关系到对于社区矫正概念的理解和把握。例如，学界有观点认为社区矫正的概念包括以下几种：第一，狭义上的社区矫正。在这种意义下，社区矫正仅指由社区执
广义的社区矫正。行的监禁刑执行过程中的替代措施。第二，
该说认为社区矫正涉及到应由社区予以落实执行刑罚与矫正内容的非监禁刑和监禁刑的替代或替刑措施。第三，最广义的社区矫正。该说认为社区矫正包括一切在社区环境中对犯罪人所
５］
。关于社进行的矫正工作与措施，涉及到刑事诉讼的全过程［
区矫正性质和概念的不同界定又决定着社区矫正一系列的其他重大问题，包括社区矫正的对象范围、执行主体、矫正措施、具体
，如果采取“多种性质说”那么在概念界定上必然手段等。例如，
社区矫正的对象不再会采纳广义甚至最广义的社区矫正概念，
局限于服刑人员，社区矫正的主体也不再局限于司法行政机关，包括社区在内的诸多社会力量都应参与其中，矫正措施、矫正手段也会更加灵活多变。本文认为，我国应进一步开阔视野、解放
大胆创新，在社区矫正法律性质的界定上不拘泥于目前的思想、
刑罚执行制度而赋予其更多更宽泛的内涵，只有这样，才能审时度势，灵活变通，最终取得社区矫正政治效果、社会效果和法律效果的统一。这是我们提高对社区矫正认识的必然要求，也是建立社区矫正制度的主要目的之所在。如果将社区矫正狭义地
那么社区对于社区矫正工作就会就理解为在社区内执行刑罚，
会认为与其没有任何关系从而袖手旁观。所以我们强调社区矫正具有法律属性和社会属性的双重性质，即社区矫正既是一种非监禁刑的执行制度，又是一种社会帮教措施。只有这样，才能吸引更多的社会力量加入到社区矫正的行列中来，促进社区矫正
收稿日期］２０１１０５１２ ［－－
基金项目］湖南省教育厅２“（；社会管理创新视角下的社区矫正与社区建设研究”编号：湖南省大学生研究性学习和创新性实验０１１年度重点科研课题：１１Ａ００２） ［
“（。长沙市社区矫正试点面临的主要问题及其对策研究”编号：计划项目：２０１０ｃｎ２５）
作者简介］周艳红（，女，湖南长沙人，长沙理工大学马克思主义学院副教授，法学硕士，硕士生导师，研究方向：法理学。１９６７－） ［３２
由“在社区内进行矫正”到“由社区进行矫正”的转变。只有这社区矫正节约司法资源、促进服刑人员顺利回归社会、体现样，
刑罚人道主义精神等初衷才能逐步实现。
二、关于社区矫正的立法模式在社区矫正的立法模式上，学界有制定专门的社区矫正法、制定统一的刑事执行法或矫正法将社区矫正纳入其中、通过刑
４］
。本文认法修正案的形式对社区矫正进行立法等不同主张［
为，我国应采纳第一种观点，制定与监狱法并行的社区矫正法。这是考虑到社区矫正是一项综合性的工作，涉及面广，环节繁无论是修正案的方式还是其他的方式都不足以从根本上解多，
决社区矫正的一系列主要问题。有论者建议把监狱法与社区矫正法加以整合，制定统一的刑事执行法，认为只有这样才能从根本上解决刑事执行立法规格低、刑事司法体系不完整等重大问４］
。笔者认为，题［这一观点值得商榷，因为这种观点是立足于社区矫正是刑罚执行制度的基础上提出的，而如上文所述，社区矫正应兼具刑罚执行和社会帮教双重属性。
社区矫正法应全面规定社区矫正的相关制度和法律责任。社区矫正立法应着重综合考虑两个维度：一是社区矫正立法应
二是社尽量具有前瞻性以适应社区矫正实践快速发展的需要，
区矫正立法应与其他法律规定如缓刑制度、假释制度、缓刑官制度、社会志愿者制度等相互衔接，形成相互配合的完整体系。另外，还应根据实际情况制定社区矫正法的实施条例以增强社区矫正法的可操作性，最终形成以刑法、刑事诉讼法为基础，以社区矫正法为核心，以社区矫正法实施条例为执行准则，以相关行政法规、规章为重要补充的中国社区矫正法律体系。
三、关于社区矫正的执行主体《》刑法修正案（八）生效前我国社区矫正存在双重执行主执法主体是公安机关，工作主体是司法行政机关。因为根据体：
我国刑法等刑事法律的规定，公安机关负责对社区矫正的管制、缓刑、假释、剥夺政治权利和监外执行等五种服刑人员的进行监考察；但是关于社区矫正的部门规章、地方性法规和地方规督、
章则规定社区矫正的具体实施应由司法所负责。这种执法主体和工作主体相分离的模式容易引起扯皮、推诿等不良现象，不利于社区矫正的顺利开展。理论界主流观点认为，由公安机关担任我国社区矫正的执行主体是不合适的。因为公安机关担任维护社会治安的艰巨任务，人力、财力、物力都十分紧张，实在难以
如果非要由公安机关承担承担更加繁琐具体的社区矫正工作，
社区矫正工作，那也只能因确实无暇顾及而应付了事。现实中出现的公安机关在一定程度上对于管制犯等“不管不制”而引起群众不满的现象就是明证。另外，由公安机关侦破、缉拿、打击罪犯，又由公安机关教育改造罪犯，不论从公安机关还是罪犯方面来看，都有在情绪上难以理性对待的问题，甚至产生明显的抵触或者报复心理。为此，联合国在向全世界推广缓刑制度时建议成员国在对缓刑犯进行监督时，无论何时均不宜由警察监督，
６］
。鉴应由有关缓刑机构内的有资格的特别人员担任此项工作［
《》于上述情况，刑法修正案（八）把刑法中原来规定由公安机关
执行管制刑、考察缓刑犯、监督假释犯的内容全部删除，而统一
。但值得注意的是，《规定“依法实行社区矫正”刑法修正案
（》八）仅仅是废除了由公安机关担任社区矫正执行主体的规定，并没有明确规定由谁接替公安机关担任社区矫正的执行主体，
。所以，即所谓只“破”不“立”从最高国家权力机关制定的国家我国社区矫正的执行主体目前尚处于“空缺”立法的角度来看，
状态。
目前，我国学界的主流观点是由司法行政机关担任社区矫一是司法行政机关长期正的执行主体。主要理由有以下几点：
继续由其负责社区矫正的执行，有利于统一管负责监狱的管理，
理；二是司法行政部门在负责监禁刑的执行以及律师、公证、法
法制教育等管理工作中熟悉矫正服刑人员的方法，熟悉律援助、
法律规定和基本政策，经验丰富；三是随着律师、公证管理的逐
司法行政机关的相关步社会化和法律宣传教育渠道的多元化，
管理职责渐趋弱化，由其担任社区矫正执行机关可以充分利用其现有资源；四是为了借鉴国外的先进经验，因目前国外多数国
７］
。同时，家的社区矫正机构多数是由司法行政部门管理、领导［
在我国的社区矫正实践中，已经根据相关部门规章、地方性法规和地方规章等规范性文件的规定在司法行政机关中设置了不同级别的社区矫正执行机构，在以前公安机关担任执行主体的情
——司法所也是社区矫正的工况下，司法行政机关的内设机构—
作机构，具体负责社区矫正工作的实施。可见，以后国家立法应明确规定由司法行政机关接替公安机关担任社区矫正的执行主体，使司法行政机关不仅获得进行社区矫正的合法身份，也有利于增强其责任意识，进一步推进社区矫正健康有序发展。
由国家立法明确规定司法行政机关为社区矫正的执行主体在司法行政机关内部到底由谁具体承担社区矫正的职责，也后，
就是社区矫正的具体工作人员应由谁来担任，就是紧接着需要解决的重要课题了。从目前的情况看，不论是相关规范性文件的规定还是具体实践中的现实情况，都是由司法行政机关的内
——司法所具体负责社区矫正工作的。但是这种规定和设机构—
做法存在难以克服的局限，因而应予以纠正：一是司法所基础建设薄弱、工作人员不足、队伍素质相对较低，难以胜任社区矫正工作；二是司法所的辖区范围太小，不能满足社区矫正服刑人员最基本的流动要求，不适合具体负责社区矫正工作；三是司法所
难以保证社区矫很难保证矫正工作者队伍的稳定性和专业化，
正工作的质量；四是司法所要执行大量的法律服务等工作，难以全身心投入社区矫正工作中。所以，有学者建议应建立我国的
在每个县（县级市、区）级司法行政部门建立社社区矫正官队伍，
区矫正的专门执行机构，即社区矫正执行大队，由其中的执法工作人员即社区矫正官全面承担全县范围的社区矫正执行工作。社区矫正官的法律地位和身份相当于监狱的狱警，只不过其工
［］
上述学者的建议是可作场所是在社区而非监狱８。本文认为，
取的，设置社区矫正官队伍是很有必要的，也具有可操作性。
四、关于社区矫正的适用对象根据相关规定，我国社区矫正的适用对象主要包括被判处管制、被宣告缓刑、被暂予监外执行、被裁定假释以及被剥夺政
》治权利并在社会上服刑的五种服刑人员。《刑法修正案（八）明
确规定的社区矫正的适用类型只包括管制、缓刑和假释，我国社
《区矫正适用对象的范围具有缩减化的趋势。本文认为，刑法修
》正案（八）没有对被暂予监外执行的服刑人员规定实行社区矫是由于对此问题更适宜由刑事诉讼法（或刑事执行法）进行正，
》规定。《刑法修正案（八）对被剥夺政治权利并在社会上服刑的
服刑人员也没有规定实行社区矫正，主要对被剥夺政治权利的服刑人员不适宜适用社区矫正：一是我国刑法并没有规定要限制被剥夺政治权利的监外服刑人员的人身自由，服刑人员在迁居方面是自由的，社区矫正工作限制剥夺政治权利服刑人员的自由流动于法无据；二是对于剥夺政治权利服刑人员来说只要消极不行使其政治权利即可，并无实行社区矫正之必要，将剥夺
除了徒然浪费司法资政治权利服刑人员也纳入社区矫正之中，
源以外，好像难以找到什么好处；三是社区矫正作为行刑社会化的主要措施之一，其理论依据是使服刑人员重新社会化，而剥夺
３３
政治权利是资格刑的具体刑种，其理论依据在于防卫社会，二者
４］
。所以，因而不可贸然通用［本文认为，的理论依据也不相同，
《》刑法修正案（八）没有规定将剥夺政治权利服刑人员纳入社区
是对现实中将剥夺政治权利服刑人员作为社区矫正矫正范畴，
对象的做法的否定，是顺应时代潮流的明智之举，具有合理性和科学性。
五、关于社区建设与社区矫正的关系《》刑法修正案（八）规定“对犯罪分子决定假释时，应当考虑
”其假释后对所居住社区的影响。这是我国刑事立法中首次出现
“社区”字样，也表明社区建设与社区矫正的互动关系得到一定
而且也是对我国社区建设的肯定和认可。确定对程度的重视，
犯罪分子进行社区矫正时需要考虑社区的承受能力和可能造成的影响，反过来看，对犯罪分子的矫正也必然更多地借助社区环境的感化和社会力量的介入。从社区参与社区矫正的能力和条件来看，确实还有漫长的路需要走，但是这是我国社区矫正可持续发展的必然方向。我国基层民主建设的发展需要加强自治型社区的建设，只有提高了社区的自治程度，那么社区的民主权利、经济能力、文化认同、市民意识、服务水平等才能得到充分发
而社区民主权利、经济能力、文化认同、市民意识、服展和提升，
务水平等指标的提升又可以直接提高服刑人员再社会化程度、降低服刑人员再违法犯罪率和减少社区矫正经济成本。同时，社区矫正的良好效果又会反过来促进社区建设的发展。社区矫正是社区建设的重要职能，而社区矫正是促进社区建设的重要
。手段（见下图）
社区建设与社区矫正的变量关系图
：
决定如何建设自己的社区，并且自行组织起来管理、建设社９］
。目前，我国社区居（村）民委员会等基层群众性自治组织区［
的地位实际上被虚化，变成了政府部门工作的承受层、操作层、落实层，很多情况下根本无暇顾及社区建设和社区矫正工作。所以，我国应加强自治型社区建设，这既是社区建设的目标，也
制定社区自治法，规是推进社区矫正的重要手段。基本思路是：
定社区居民享有广泛的自治权，包括人事自治、财产自治、财务自治、教育自治等，而且通过规定各种措施保障居民自治权利的切实实现。社区矫正法还应进一步规定社区建设中的社区矫正
自我教育、自我服务的能职能及实现途径。随着社区自我管理、
民主决策、民主管理、民主监督制度的逐步力增强和民主选举、
落实，社区参与社区矫正的积极性和自主性都会大大增强，社区矫正也就有了更好的外部环境和参与力量。社区矫正法应充分强调社区矫正与社区建设的辨证互动关系，规定社区在社区矫正中的任务、目标、职责、权利义务及法律责任等主要内容，充分调动社区在社区矫正中的自主权和能动性，促进社区矫正从“在社区里进行矫正”到“由社区进行矫正”的根本转变。［参考文献］
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山东人民出版社，２００９．
图１
所以，在今后我国应进一步加强自治型社区建设，推进社区
建设和社区矫正良性互动发展。社区自治，是指社区共同体依法
［本文编校：杨 灿］
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（；ＣｈａｎｓｈａＵｎｉｖｅｒｓｉｔｏｆＳｃｉｅｎｃｅａｎｄＴｅｃｈｎｏｌｏａ．ＳｃｈｏｏｌｏｆＭａｒｘｉｓｍｏｆＣｈａｎｓｈａＵｎｉｖｅｒｓｉｔｏｆＳｃｉｅｎｃｅａｎｄＴｅｃｈｎｏｌｏ ｇｙｇｙｇｙｇｙ
，，）ｂ．ＳｃｈｏｏｌｏｆＡｒｔｓａｎｄＬａｗ；ｃ．ＳｃｈｏｏｌｏｆＣｈｅｎｎａｎＣｈａｎｓｈａ４１００７６，ＨｕｎａｎＣｈｉｎａ － ｇｇ
：“）”，，ＡｂｓｔｒａｃｔＣｒｉｍｉｎａｌＬａｗ Ａｍｅｎｄｍｅｎｔ（ｅｉｈｔｉｓｔｈｅｍｉｌｅｏｓｔｉｎｔｈｅｏｆＣｈｉｎａ＇ｓｃｏｍｍｕｎｉｔｃｏｒｒｅｃｔｉｏｎｌｅｉｓｌａｔｉｏｎｗｅｓｈｏｕｌｄｆｏｒｒｏｃｅｓｓｏ ｇｐｙｇｐｇ
：，ｆｒｏｍｔｈｅｆｏｌｌｏｗｉｎａｓｅｃｔｓｔｏｒｏｍｏｔｅＣｈｉｎａ＇ｓｃｏｍｍｕｎｉｔｃｏｒｒｅｃｔｉｏｎｌｅｉｓｌａｔｉｏｎｆｉｒｓｔｃｌｅａｒｌｉｄｅｎｔｉｆｉｅｄｔｈｅｃｏｍｍｕｎｉｔ＇ｓｃｏｒｒｅｃｔｉｏｎａｎｄｓｏｃｉａｌ ｇｐｐｙｇｙｙ
，；，ａｔｔｒｉｂｕｔｅｏｆｌａｗ；ｓｅｃｏｎｄｔｉｍｅｌｍａｋｅ“ｃｏｍｍｕｎｉｔｃｏｒｒｅｃｔｉｏｎｌａｗ”ｔｈｉｒｄａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎｉｓｅｎｆｏｒｃｉｎｃｏｍｍｕｎｉｔｃｏｒｒｅｃｔｉｏｎｓｉｎｄｕａｌｕｄｉｃｉａｌ ｙｙｇｙｊ
；，；，ｒｏｖｉｓｉｏｎｓｅｒｓｏｎｎｅｌＣｈｉｎａｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓｆｏｕｒｔｈｏｆｃｏｍｍｕｎｉｔｃｏｒｒｅｃｔｉｏｎｏｆｆｉｃｅｒｆｏｒｏｕｒｃｏｍｍｕｎｉｔｃｏｒｒｅｃｔｉｏｎｏｆｔｈｅｌａｗｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔｆｉｆｔｈｔｏ ｐｐｙｙ
，，ｔｈｅａｕｔｏｎｏｍｏｆｃｏｍｍｕｎｉｔｂｕｉｌｄｉｎｃｏｍｍｕｎｉｔｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎａｎｄｃｏｍｍｕｎｉｔｃｏｒｒｅｃｔｉｏｎｂｅｎｉｎａｎｄｉｎｔｅｒａｃｔｉｖｅｄｅｖｅｌｓｔｒｅｎｔｈｅｎｒｏｍｏｔｉｎ －ｙｙｇｙｙｇｇｐｇ
ｏｍｅｎｔ．ｐ
：；；；Ｋｅｗｏｒｄｓｃｏｍｍｕｎｉｔｃｏｒｒｅｃｔｉｏｎｓｌｅｉｓｌａｔｉｏｎｒｏｂｌｅｍｓｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓｙｇｐｙ
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