走出贫困的陷阱

作者：陈玉光郝春和

经济工作者学习资料 1997年02期

　　1996年4月初，我们赴贵州省普安、晴隆两县，对我国农村区域性贫困问题讲行了为期20多天的实地考察。两县是我国最贫困的县，也是国家重点扶持的贫困县。在调研的过程中，我们先后与省、地、县、乡等有关部门座谈多次，考察走访了五个乡镇的十多个极贫村、组。目睹贫困的现实，我们为极贫地区农户生活的贫困状态、生产的艰苦程度所震惊。在这些极贫地区，扶贫工作的难度怎样估计也不过分。相反，扶贫工作的长期性、艰巨性却往往被人忽视了。

　　一、贫困的严峻现实令人震惊

　　普安、晴隆二县属贵州省黔西南布依族苗族自治州。

　　普、晴二县相邻，同为红水河支流南北盘江流域区。其中普安县少数民族人口占总人口30%，晴隆重县占59.2%。

　　普安、晴隆地处低纬度、高海拔亚热带，属贵州边远山区，境内山高谷深坡陡，气候垂直分布差异明显，属亚热带季风气候，光能丰富，雨水充沛，具山地“立体农业”自然条件，但灾害天气种类多，发生频繁。这里为典型的喀斯特岩溶地貌，地质、地形复杂，耕地分布破碎，坡地多，森林覆盖率低，水土流失严重，土壤贫瘠，生态环境及农业基础脆弱。

　　普安、晴隆均为以农为主的农业生产县，经济发展落后，产业结构单一。1994年经济发展情况见表1。

　　表1 普安、晴隆经济发展比较表（1994年）

　　

　　根据《中国统计年鉴》（1995）、普安县经济统计资料（1994）、晴隆县经济统计资料（1993—1994）等材料数据整理。

　　从表1可看出，普安、晴隆县农村人口占总人口比例分别比全国平均水平高15和18个百分点，人均GDP、人均财政收入、农民人均纯收入只相当于全国平均水平的7—15%，人均产粮不到全国平均水平的一半。如果与贵州省平均水平相比，主要指标水平也低得多。表1还列出广东省有关指标数字用以做横向比较，其差距就更大了。

　　从产业结构分析，普、晴二县第一产业比重最大，分别为48.3%、40.9%，比全国平均水平高27.3、19.9个百分点（见表1）。从工农业总产值结构也可以看出，其农业比重偏大的特点（见表2）。

　　在农业总产值中，普安、晴隆两县农业、牧业所占比重较大，而林业、渔业比重极小。林业产值与其山区宜林土地资源极不相称（见表3）。

　　表2 工农业总产值结构（1994年） 单位：%

　　全国 贵州 普安晴隆

　　工农业总产值 100

　　100 100100

　　工业总产值 83.00 62.4837.01 57.38

　　农业总产值 17.00 37.5262.99 42.62

　　资料来源同上。

　　表3 农林牧渔产值结构（1994年） 单位：%

　　全国 贵州普安 晴隆

　　农林牧渔总产值100 100 100 100

　　农业产值 58.265.0 59.2 60.9

　　林业产值 3.9 4.9 2.2 1.9

　　牧业产值 29.729.3 38.8 36.7

　　渔业产值 8.2 0.8 1.0 0.5

　　资料来源同上。

　　极端落后的经济及其结构的单一性，从根本上决定了两县人民生活的贫困状况。那么，普安、晴隆农户贫困程度又怎样呢？1993年为国家规定的扶贫基准年，该年普安县农民年人均纯收入在300元以下的人口为21.6万人，占农村人口92.9%，其中200元以下的极贫人口为10.64万人，占农村人口45.8%，全县14个乡镇中由省级划定的重点扶贫乡镇为8个，极贫村66个。1993年全县农民人均纯收入为237元，1994年307元，1995年为456元。如果扣除物价指数上涨因素，1994年农民人均纯收入相当于1990年不变价的201元。与1991年的185元相比，农民人均纯收入年递增率仅为2.81%。

　　资料显示，晴隆县农民人均纯收入水平也很低。1993年为225元，1994年为326.5元。1993年200元以下农户占农业总人口的78.84%。1994年200元以下人口所占比重降为15.38%。与1993年相比，整体水平有一定提高（未扣除物价上涨因素），档次也逐步拉开，但仍有15%的农户处于绝对贫困状态。300元以下水平的农户仍有85.87%（见表4）。

　　为了实地了解农户生活状况，弥补统计指标与数字的不足，我们在普安、晴隆二县选了上、中、下三等收入标准的乡、村、组、户、分别考察，以资对照，以下是部分贫困户情况（见表5）。

　　表4 晴隆县1993—1994年贫困户调查表 单位：人

　　

　　根据晴隆县贫困登记簿资料整理。

　　表5 普安县龙吟镇部分贫困农户基本情况调查表

　　

　　表6 晴隆县部分贫困农户基本情况调查表

　　

　　我们调查的上述几个村组，均为极贫村，在当地属中下水平。所看到的村组和农户均为缺粮或严重缺粮村户。农户平均缺粮为3—6个月。当时是4月中旬，不少农户已经断粮，靠借高利粮或买粮维持。如春天借粮100斤，秋后要还120斤。有的农户因欠债多，打下新粮全还了帐，然后再借，粮债成了无底洞。花贡镇董良村一组的陆志钱，全家4口人，种2亩地，断粮后老婆孩子饿得跑回娘家，他本人靠在附近打短工维生，干一天吃一天，没活干就饿着。其次，这些贫困户均无自我积累。家里除了锅灶、碗、筷和简单的农具外，家徒四壁，没有任何像样的家庭财产。

　　“屋里无箱柜，床上无被褥，抬头看见天，四周不挡风”的现象极为普遍。由于缺粮，这里农户几乎不养鸡、猪，一年到头锅里没有荤腥，靠包谷、芋头、野菜维生。

　　一个重要的现实问题是，类似这样的赤贫人口，在普安、晴隆有多少？从调查得知，在普安县约有5%，即1.2万人左右；晴隆县约占10%，约2.5万人，几乎全部为少数民族。

　　据当地干部介绍，由于赤贫户文化素质低，生存环境差，土地资源短缺，生产经营能力差，在农业集体化时期，生产、生活有集体统一管理，生活水平尚可。实行土地联产承包责任制后，这类农户生活水平大都没有明显改善，有的甚至下降。

　　极贫村生活水平极度低下，医疗卫生、文化教育事业也极为落后。山村缺医少药是司空见惯的事。普安县××村的14岁苗族少年杨××1991年脚被烧伤，因无钱治疗，伤口逐渐溃烂，脚趾也烂掉了。即使这样，他仍然光着伤脚每天上山打柴。这里由于贫穷偏僻，少数民族成人文盲半文盲率极高。××村成年人全是文盲，全村只有2个小孩入学读书。问他们为什么不送孩子上学，答“我们也想让孩子上学，但实在没有钱啊！”不少农户生活维持在罕见的低水平上，平时的支出除了到集市上买点盐巴、煤油（点灯）以外，就再也无力购置其它商品了。应该说，这些处于绝对贫困的村组与农户，仍然处于靠外部救济才能维持生存的被保护状态，否则连劳动力的简单再生产也无法维持。

　　二、从体制性因素看贫困的现实

　　我国农村区域性贫困的形成，既受到恶劣的自然环境、历史因素的影响，又受到传统经济体制及其转轨时期有碍于经济发展的体制性因素的制约。由于自然条件、生态系统不仅客观地存在于特定的体制环境中，而且在很大程度上受体制性因素的影响，因而在分析中国的农村区域性贫困问题时，应着重把体制性因素纳入我们的分析框架中。同样，贵州省恶劣的自然生态环境和区位条件是制约和影响该地区经济发展的重要因素，也是客观存在的贫困始发性因素之一。这些“先天不足”构成贵州的经济发展的主要障碍。然而不能简单认为这就是贵州必然贫困的原因。正如医学上所说：先天不足可后天调补。恰恰是先天不足再加上后天失调，构成了贵州的“继发性贫困”。后天失调所涉及的问题很多，如经济、社会、文化、教育、观念等等，各种因素交错在一起，使得贫困地区陷入恶性循环的陷阱之中，对这些因素我们不拟做详细展开，这里强调的基本观点是：体制的弊端、政策的摇摆性对我国贫困地区发展的负面影响甚大，且延续至今。从某种程度上来说，是加剧贫困地区经济、生态质量恶性循环的深层次原因。其突出的表现是：

　　第一，家庭联产承包期限的随意性与山林的乱砍乱伐。实践表明，始于70年代末推行的家庭联产承包制在显示了它推动农村经济发展，区域性脱贫的巨大优势后，却同时把一系列障碍横在前进的道路上。

　　在80年代初期，由于承包期限的随意性，不仅形成了对土地等自然资源投资的巨大障碍，而且还诱使农民对其进行掠夺式的利用与开发，这就进一步恶化了本来已经很差的自然条件和生态系统。贫困山区，乱砍乱伐、水土流失加剧等现象，就是在这种背景下发生的。以贵州省为例，80年代实行联产承包责任制以后，贵州出现了继1958年大炼钢铁、“十年浩劫”之后的第三次毁林开荒之风。据不完全统计，1980年全省毁林32.25万亩，1981年50.60万亩，1982年地方政府实施管制措施后仍达30.56万亩，三年共毁林113.41万亩。据晴隆县同志介绍，该县过去解放初期森林覆盖率超过20%，山上有各种野兽出没。到1973年森林资源调查时覆盖率下降到11.63%，到80年代初期仅剩下5.63%。三次毁林的原因不同。第一次纯粹是政策导向错误引起的，而80年代这次毁林则是因为体制改革中土地山林使用权不明确从而诱发的悲剧。乱砍乱伐导致山区生态环境不断恶化，水土流失十分严重，土地愈种愈薄，粮食产量愈来愈低。

　　据1984年农业区划调查，普安县水土流失面积达207平方公里，总流失量达21.7万吨。县域陷入自然灾害周期缩短，灾害程度加剧的生态恶性循环之中，生物资源赖以生存的条件也受到严重危害。普安、晴隆现为贵州省多灾地区，除了春旱，倒春寒、秋季绵雨多风以外，更是全省暴雨、冰雹主要多发地区。大灾大减产，小灾小减产，粮食产量长期不稳定（见表7）。

　　表7 普安县粮食主要年份产量波动情况表 单位：万吨

　　

　　在这些贫困山区，由于粮食紧张，广大农户不得不走上开高坡、种粮食的道路。1984年普安、晴隆县农业区划提出坡度超过25度的坡地要逐步退耕还林，以改善生态，涵养水源。但规划至今难以落实。仅普安全县25度以上的坡地就占耕地总面积的37.6%。当地山里流传民谚：“一块石旮旯，一碗苞谷饭”，成为山区“粮食农业”的真实写照。地越种越瘦，粮食产量越来越低，为了满足农户自己的口粮需求，不得不把能用上的地都种上粮食。而普安、晴隆人均占有粮食仍然不到全国平均水平一半，粮食自给率随着人口的增长而不断下降。仅晴隆县年均调入粮食就达近千万斤。晴隆县人均粮、油、生猪生产水平甚至低于1956年的水平（见表8）。普安、晴隆的“粮食农业”现状的形成，与自然资源条件有直接关系。但毋庸讳言，政策、体制环境也加剧了这种不良循环。

　　表8 晴隆县人均粮、油、生猪生产水平比较

　　

　　根据晴隆县经济与社会发展统计资料整理。

　　2.土地使用权难于流转，造成极贫地区劳动力就业矛盾更趋尖锐。

　　农村剩余劳动力的就业、转移问题是贫困地区的大问题。贫困地区由于经济发展水平低，产业结构调整仍处于初期阶段，乡镇企业缺乏生存发展的经济空间，市场要素发育薄弱。与沿海地区比，劳动力就业转移空间由于内外诸因素的影响更为狭窄。

　　从另一方面讲，贫困地区耕地资源短缺，人均耕地少，产业结构单一，农户兼业比重小。对于贫困农户来讲，耕地是他们维持生存的最基本手段，也是农户躲避经营风险的最后保障。所以，耕地的生存保障性和福利性特征十分突出。实行土地联产承包制以后，土地承包方式决定了农户对土地的使用权带有较强的独占性。在缺少灵活的土地使用权流转机制的约束下，阻碍了农业生产规模经济的发展趋势，也阻碍了贫困地区剩余劳动力的流动与转移。调查中发现，在土地使用权很难转让的贫困地区，劳动力剩余量愈大，就业愈不充分，劳动力转移的比率就越低；而在收入相对较高，土地使用权容易转手，就业较充分的地区，劳动力外流比重和数量愈大，甚至出现土地撂荒等劳动力紧缺现象。这是因为，对于需靠兼业打工维生的贫困农户来说，外出的成本与风险都偏高，而对于那些追求收入最大化的农户来说，外出就业只是他们寻找致富门路的一个选择机会。

　　3.农村联产承包制的产权体制，阻碍了农户对土地、山林等自然资源的投入。

　　80年代推行的土地联产承包制确实激发了改革以来农业生产力的第一次大幅度增长。但从根本讲，土地承包制的产权不明确，承包期限随意调整，加剧了农户对其进行掠夺式经营的短期化行为。近年来各地都在探索土地制度的深化改革，主要是土地产权明确以及土地使用权的灵活流转机制，以鼓励广大农户加大对土地资源的投入，提高土地的使用效率和生产率。在普安与晴隆县，体制政策环境的改善与调整尚未达到这一政策目标。农户对耕地投入低，土、肥、水、种等耕作方式和措施的改良仍然很不够；宜林宜牧荒山的开发程度也仍然很低。究其原因，资金不足制约了土地资源的利用开发效率，但根本原因仍然是现有体制环境未能显示出鼓励农民对土地资源加大投入的引导作用。

　　三、地方政府推动型的扶贫所隐含的深层问题

　　近年来中央政府对贵州给予重点扶持，加大扶贫资金投入力度，逐步实现了由分散救济式扶贫向集中开发式扶贫转变。自80年代以来累计投入扶贫资金20亿元，在贫困地区兴建了5000多个扶贫开发项目，贫困地区土、水、电、路等基础建设有所改善。普安县自1985—1995年累计到位扶贫专项贷款与以工代赈资金总额为5134.6万元。对县内一些大型种、养、加工项目以及基础设施建设起到明显的推动作用。晴隆县划入贫困县较晚，但自1992—1995年也累计到位扶贫资金1800多万元，1994年晴隆还被列为中国西南地区世界银行项目贷款扶贫县。扶贫资金不断投入，为推动贫困地区的经济发展发挥了极其重要的作用。

　　从调查中发现，普安、晴隆等贫困县现有扶贫开发及其运作的主要特征是政府推动型的项目开发式运作模式。从组织形式上看，是政府部门加农户、以政府为主的双层经营模式；从投资主体来看，地方政府不仅是县属加工性企业的投资主体，而且在相当部分的种养业领域，也扮演着投资主体的角色（见《改革呼唤扶贫资金政策作重大调整》）；从决策方式上看，其经营决策权主要归属政府部门或其委托代理人，农户经营自主权很小。这种模式要求扶贫资金随项目走，保证经营规模和政府的推动作用。不论是茶、果、烟等种植项目，还是坡改梯、吃水、交通等基础设施项目，均必须经县、乡政府的层层严格论证并报省、州立项审批。项目批准后，资金下拨，由项目承办人推动有关农户运作。这种模式带有较强的计划体制色彩，与政府扶贫行为的非趋利性相吻合，无疑是有其合理性的，但也必然存在与生俱来的缺陷。从目前暴露出来的问题来看，突出表现在以下几个方面：

　　其一，扶贫工作趋向短期行为化。按照中央与地方政府的规划，2000年要达到基本消灭绝对贫困解决温饱的目标，从现在起到本世纪末要使6000万贫困人口脱贫。时不我待。随着期限的临近，中、长期发展目标已经无法满足要求，只有强化短期目标的力度，才有可能集中有限的资金，长期目标将越来越多地让位于短期目标。其长处是近期扶贫效果明显，有利于资金的滚动使用与积累。如贵州省贫困地区大力推广种植烤烟、甘蔗等经济作物，只要技术到位，气候合适，市场接轨，贫困农户往往一年脱贫。短处是忽视长期项目的配置，不利于生态环境的改善，贫困地区缺乏可持续发展的后劲。

　　其二，政府在扶贫发展中大包大揽，压抑了农户的积极性。

　　扶贫开发项目一般要求由乡镇或政府部门牵头，农户投劳，并要求达到适度规模，这无疑是有其合理性的。农村双层经营机制是完善市场经济，建立社会化服务网络的必要条件。在市场体制不完善的现阶段，如果完全放手让千万家农户自己去到市场经济的汪洋大海中游泳，个体抗风险能力弱，经营成本高。有的地方农村搞的公司加农户的双层经营机制不乏成功范例。关键在于双层机制如何突出农户的主体作用，以调动农户的积极性。调查中发现，不少农户对乡镇牵头搞的项目有抵触情绪和雇佣思想，生产上也经常消极怠工。这是因为，农户的选择权与创新意识被压抑了。这也是一些大型项目（涉及双层经营的）效益不好的原因之一。不少农户在县乡政府推广的贷款项目前犹豫观望。如晴隆大田乡资金已到位的油桐种植项目，因现在收购价不好，农户不愿接受，种籽及贷款派不下去；10万元的柑桔项目资金却滞压一半，农户也不接受。而群众想种杉树，却没有贷款支持。事实证明，由于项目主体权限不清，农户缺少自主权，其项目效益 既不理想，运作经营也不可能顺利。最后，决策的高度集中，加大了经营主体（项目承办主体和农户）的市场风险和自然风险。

　　政府推动型扶贫开发模式由于具有政府大包大揽的特点，不仅阻碍了市场的发育，而且加大了经营风险。如近两年搞过的蚕桑、烟叶、茉莉花等种养业加工项目，先后出现过大面积失败的教训。

　　由于上述缺陷，政府推动型扶贫开发模式动作效率低下就在所难免。一般地说，规模经济应比小农经济具有运作成本低，效率高的特点。但在这里，凡是政府包揽作用较大的项目效益反而较差。如普安县的万亩茶园工程，投资近千万元，建成茶园8000多亩及初加工体系，扶贫受益农户1300余户，农户所得为每年茶青收购款300万元，平均每户收入400多元。扣除各种成本，税费、贷款利息、政府承办项目单位所得每年仅20万元左右，资产利润只有2%，远远低于存款利率水准。

　　从以上分析可以看出，政府推动型的扶贫开发，其中的某些思路和措施还深深地打着计划经济体制的烙印，不少扶贫措施的提法往往是要借助行政动员力量实现某种目标，忽略了某些措施只能在发展商品经济、市场力量取代行政动员力量而实现某种目标的可行性。从深化改革的角度看，现行扶贫方略实施在诸多方面不适应发展商品经济的要求。就要求我们对现行的政府推动型扶贫模式，作出新的调整和选择。

　　四、明确地方政府的经济职能，从改革中寻求出路

　　深化改革，进一步理顺扶贫动作机制，调整转换地方政府在扶贫工作中的经济职能，是制约贫困地区稳步脱贫的关键性问题。

　　从贫困地区，特别是普安、晴隆两县的实际情况来看，所谓转换地方政府在扶贫开发中的经济职能，基本含义是：地方政府应逐步从大包大揽中解脱出来，其重心转向地方公用基础设施建设、人力资源开发和关注极贫人口尽快脱贫的轨道上来。

　　有所不为才能有所为。转换地方政府经济职能是一个艰难曲折的历程，同样政府职能的转换与重新定位也必须与深化改革同步进行。值得指出的是，贫困地区地方政府职能的转换面临着更多的阻力和障碍。

　　贫困地区体制改革进程与沿海地区相比相对落后，在工业领域国有企业居于垄断地位，计划体制中沿续下来的企业行政化的特点仍然有明显的保留。同时，在近年开发式扶贫项目的运作中，政府直接参预的力度在双层经营体制中得到明显的强化。

　　贫困地区经济发展水平落后，地方财政实力薄弱，“赤字财政”、“吃饭财政”使其没有余力去更多地关注非盈利性的公益事业。相反，为了扭转上述的不利局面，地方政府近年来往往受利益机制的驱使，偏离公益事业而更多地投力于盈利性、有助于增加财政收入、有利于显示近期政绩的开发项目。

　　现状是发展趋势的必然，不管其是否合理。问题在于有所不为才能有所为。大包大揽，什么都管，什么都干，摊子铺得过大，无助于市场经济机制的发育，无助于广大农户积极性的调动；必然影响扶贫工作的进程，从而达不到预期的效果。

　　依据上述分析，要完成地方政府扶贫开发中经济职能的转换，顺利排除这一转换进程中的主要障碍，就必须从深层的体制性环节上打主意，作文章。这里不拟开列一个详细的一揽子对策“菜单”，因为这个一揽子“菜单”不但早已开出，而且已经在扶贫开发攻坚战中实践多年。我们所要展开的主题是：从转换地方政府经济职能、发展商品经济的角度，对现行扶贫开发进程具有全局性、深远影响的深层问题，作一个比较准确的把握，据此而提出若干对策性意见。

　　第一，深化财税体制改革，加大中央政府财政转移支付的规模和力度，是实现地方改革在扶贫开发工作中经济职能转换可靠的资金保证。普安、晴隆贫困的现实表明，没有中央财政雄厚资金的投入，地方政府经济工作的重心就难以向社区基础性设施、农田水利、人力资源开发、对极贫人口的关注等领域顺利转移。

　　第二，发展非国有经济。改革的实践已充分证明，近10年来，没有非国有经济的迅速发展，我国国民经济难以呈现持续、高速发展的局面；没有非国有经济的发展，贫困地区也难以走上脱贫致富的道路。为鼓励非国有经济的发展，在现行的扶贫贷款资金中，建议至少以30%的比例向农业户发放。（见《改革呼唤扶贫资金政策作重大调整》一文）

　　第三，进一步完善农村承包制，对土地、山林等自然资源的使用权进行调整，由现行的承包制变为永佃制。这一变革不仅是再造农村，特别是贫困地区经济迅速发展的微观基础，而且也是合理使用自然资源，使其保值、增值，缓解贫困地区自然条件和生态系统恶化不可缺少的一着活棋。现行的承包制，是一个不完善的产权体制，对贫困地区的生态系统产生了严重的负面影响。因此，为缓解抑制自然条件、生态系统的恶化对贫困地区经济发展的不良影响，变革现行的对土地、山林等资源的占有方式，就成为下一阶段扶贫攻坚战不可回避的问题。改革的实践充分证明，不管我们正视还是承认其合法性与否，许多重大举措既不是出自理论家的设计，也不是靠红头文件，而往往是先由微观主体干起来了，而后得到认可，制订规划加以推广的。70年代末安徽小岗村自发性的承包，就是一个典型。近来，山西、安徽所推行的土地承包制的改革，河北省向农民出卖荒滩、石坡等举措，再次证明了这个事实。

　　最后，在规范、完善土地、山林等资源使用权的基础上，允许土地、山林等资源的使用权进行转让、出租、抵押、入股等，是培养要素市场，发展农村商品经济的关键性举措。反之，若不改变土地与劳动力紧紧捆在一起的格局，土地等自然资源凝固化，那么，以发展商品经济为依托，大办第三产业，实现劳动力转移等问题，将会受到严重阻碍。进一步说，以发展商品经济为依托，加速贫困地区经济发展和经济结构转换的提法，只能是一种似是而非的空泛议论。率先实行土地大包干推动中国经济体制改革的安徽省，正在全面推进土地承包制度改革，恢复土地商品属性，实现土地保值增值。

　　其主要内容是：放活使用权，在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，在承包期内允许土地使用权依法有偿转让、出租，让土地进入市场。在深入我国农村经济体制第二步改革的进程中，安徽省的农民又率先迈出了第一步。谁都承认，发展商品经济是贫困地区脱贫致富的必由之路。然而，如果我们仅仅把贫困山区土特产品进入市场视为发展商品经济，那是一个极大的误解。只有培育和完善要素市场，才能推动商品经济的蓬勃发展。

作者介绍：陈玉光 郝春和 国家统计局统计科研所