WTO农业保护框架及我国的政策选择

( 2002-11-29 16:19:00 作者:信息中心 )

加入WTO，我国的农业将面临一个全新的国际环境。我国农业的发展将被置于WTO的框架之中，无论是农产品的国际贸易还是国内的生产活动都必须适应WTO规则的要求，严格遵守WTO规则。我国的农业保护政策也必须与WTO的基本规则相一致。

一、WTO农业保护的基本框架

1．关于市场准入方面

（1）关税减让基期为1986-1988年，实施年限为6年（发展中国家为10年）。（2）对所有农产品关税进行约束，并在6年内将农产品进口关税在基期平均水平的基础上平均降低36%，每个税目最低不得少于15%。发展中国家按发达国家降税幅度的2/3执行，即平均降幅不少于24%，每个税目的降幅不少于10%。（3）取消所有农产品的非关税措施。按照规定的换算方法，将非关税措施转换为关税，即关税化。（4）保证关税化后市场准入机会，不低于规定基期国内消费量的3%，在减让期结束时应扩大到5%。（5）最低市场准入的实施通过关税额来进行，即为确保能满足最低准入机会，最低准入的进口数量应享受较低的或最低的关税，而超过该进口量的任何进口则应征收关税化后的关税。

2．关于国内支持方面

（1）国内支持减让的对象是指除属于“绿箱”政策外的其他支持政策，其范围包括：价格支持、营销贷款、面积补贴、牲畜数量补贴、种子化肥、灌溉等投入补贴，某些有补贴的贷款计划等。（2）国内支持总量（AMS），即上述减让范围内所有对农业生产的补贴，减让的临界点为基期1986-1988年平均年农业生产总值的5%（发展中国家为10%），若AMS不超过农业生产总值的5%，就无需削减其国内支持。（3）发达国家要在6年内将超过农业生产总值的5%的AMS削减20%，发达国家按发达国家的2/3比例削减。

3．关于出口竞争方面

（1）列入减让承诺的出口补贴措施范围包括：因农产品出口而实施的直接补贴，以低于国内价格销售或处置政府库存，资助生产者的出口补贴、市场营销补贴、交通运输补贴，根据农产品纳入出口产品范围而定的补贴。

（2）6年内将出口补贴的预算开支削减36%，将有补贴的农产品出口数量削减21%。

可见，WTO农业保护规则的核心是对能引起贸易扭曲的政府政策都进行了严格的限制，以实现农产品贸易的自由化和平等竞争。

二、基本框架对我国农业保护的影响

WTO框架是一个刚性改革，其对我国农业的影响主要表现在：

1．市场准入的保护空间缩小

（1）加入WTO后，我国将失去所有农产品的非关税手段，国内市场仅剩关税这个唯一的保护措施。而长期以来，我国农产品进口主要采用非关税措施进行调控，如配额管理、许可证管理等。显然，非关税政策手段的丧失，不利于我国对市场准入的宏观调控。

（2）中国不具有将原有的非关税措施合法地转化为关税的手段。按WTO规则，关税成为唯——的贸易保护手段后，各国原有的非关税措施将转化为相应的关税值，并纳入关税体系一并实行减让，关税化的方法是：某种农产品的关税等值（使用了非关税措施的商品）该产品的国内市场平均价格＝该产品或相近产品的国际市场平均价格。由于减让基期即1986-1988年我国的大部分农产品价格低于国际市场价格，关税化后的关税等值为负值，因此我国将无法使用贸易规则规定的关税化的手段。非关税措施关税化手段的丧失，同样不利于对农业的贸易保护。

（3）上限约束关税于我不利。在丧失非关税措施合法关税他的机会后，只能采取上限约束的办法自主提出关税约束，但上限关税约束必须与缔约国方谈判确定。由于在漫长的WTO谈到过程中，美国　一直对我国农产品关税高要价。因此，中国上限约束关税很难保持自主水平（我国主要农产品上限约束关税为80%左右，低限65%）。

（4）农产品关税要不断降低。即使我国自主提出的上线约束关税目标能够达到，根据规则要求，我国的关税要不断降低。我国承诺加入WTO后10年内我国农产品关税平均水平削减22.1%，虽然高于发达的WTO成员国，但却低于大部分发展中的成员国。可见关税的逐步降低，同样不利于我国农业的贸易保护。

2．国内支持政策空间缩小

（1）由于WTO规则的基期是1986-1988年，中国今后对农业的支持水平不能超过1986-1988年平均农业生产总值的10%，即约为485亿元人民币，按现行汇率为57亿美元，这是发展中国家的最低水平，与发达国家比较更低了，如美国减让后为191亿美元，日本为283亿美元，相比之下，只有57亿美元的支持基数留给中国的空间。

（2）就WTO规则中的“绿箱”政策即免于减让协议而言，我国也处于不利地位。1986-1988年间中国用于粮食储备、基础设施建设、扶贫、灾害救济、生产资料补贴等的平均投入水平为276亿元人民币，按当时汇率折为76亿美元，仅相当于日本的1/2，还不及美国的1/3。

3．出口竞争的保护空间可能缩小

出口补贴是增加农产品出口竞争能力的重要手段，WTO规则虽然对其进行约束和削减，但由于大部分成员有巨大的基数，即使削减后仍可继续付用补贴。我国在1986-1990年有出口补贴，但随着外贸体制的改革已取消了这一措施。在谈制过程中我国提高的出口减让表中的基期金额高达62亿人民币，按当时汇率约为13亿美元，高于美国的近6亿美元的直接出口补贴水平。但美国认为在1986-1990年间，我国的农产品国内价格低于国际市场价格，出口具有竞争力，因而这些补贴未必属于贸易规则意义下的补贴，并且强调中方在很多场合宣称取消了出口补贴，因此，缔约方要求我国将出口补贴约束在零水平。若果真如此，将很不利于我国农产品的出口。

三、WTO框架下我国农业保护政策的选择

如上所述，WTO框架留给我国的农业保护空间是不容乐观的。只有及时调整政策，在WTO框架下，开辟新的政策调控空间，才能使我国的农业得以有效保护。

根据WTO框架要求，并结合实际，我国农业政策选择应遵循如下思路：

1．按乌拉圭回合谈判签署的《农业协议》适当放宽产生贸易扭曲的政策，《农业协议》要求予以减让，这类政策包括：（1）价格支持；（2）营销贷款，（3）牲畜数量补贴，（4）面积补贴；（5）种子、肥料、灌溉等投入补贴；（6）某些有补贴的贷款计划。

2．加大国内农业发展政策对农业的支持及保护力度，特别是《农业协议》规定允许的“绿箱”政策范围的政策措施的保护力度。所谓“绿箱”政策，是指政府在执行某项农业计划时其费用由纳税人负担而不是从消费者中转移而来，且对农业生产者没有影响的支持措施。即是不引起贸易扭曲的政策，可免予减让。主要包括：（1）一般性政府服务（如农业科研、病虫害控制、培训、推广与咨询服务、检疫、市场促销、基础设施服务等）（2）食物安全目的的公共储备；（3）国内食品援助；（4）与生产不挂钩的收入支持，（5）自然灾害救济支付；（6）通过投资提供的结构调整计划；（7）地区援助计划，（8）通过生产休耕计划提供的结构调整援助；（9）通过资源休闲计划提供的结构调整援助；（10）环境规划计划。

3．设计合理的保护结构。如从保护的产品而言，应重点保护关系国计民生的重要农产品（如粮食等），适当放开具有竞争能力的农产品（如蔬菜、畜肉等）。从保护方式上看，应重点发挥国内农业政策的保护作用，如应强化《农业协议》中对发展中国家的优惠条款、保障条款以及不引起贸易扭曲的国内支持政策的保护作用，改革和完善农产品价格政策体系，以及加强农产品流通、农业信贷、农业风险保护、农业保障、扶贫等保护与支持措施；在边境保护上，设计合理的关税结构及配额幅度等。