论教育中介组织的法律地位

作者：周光礼

高等工程教育研究 2007年01期

　　一、引论

　　教育中介组织是指不以营利为目的，介入政府与社会个体之间为社会提供教育服务的非政府公益组织。它主要通过教育审议、咨询、评价和鉴定等手段参与政府与学校教育管理过程，包括教育审议会、咨询会、评议会、考试委员会、资格与证书鉴定委员会与家长委员会等组织形式。中介组织参与教育管理是西方国家的传统。西方民间性的教育中介组织已有150年的历史。二战以后，由于民权运动与学生运动的影响，教育民主化浪潮不断高涨，社会参与教育的积极性被调动起来，教育中介机构取得长足的发展。20世纪80年代以后，西方诸国为了解决政府的财政赤字、管理的合法性危机及行政效率低下的问题，纷纷进行行政改革。改革的共同趋势是：“简政放权，把有限的政府资源用于最必需的方面，提高工作的效率与权威，同时发挥非政府组织在社会生活中的作用，由它们负担某些原来由政府承担的责任”。① 在这种背景下，教育中介组织的角色产生了“革命性”的转换，由社会参与教育的重要形式转换为平衡政府与学校、政府与市场之间关系的“半自治非政府组织”。作为介入公共法人地位与私法法人地位之间的准政府组织，教育中介机构承担着越来越多的教育管理职能。

　　20世纪80年代，随着政府职能的转变及学校办学自主权的落实，教育中介机构在我国也应运而生。1994年，国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》，其中明确提出，“为了保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究与论证，要建立健全社会中介组织，包括教育咨询决策研究机构，高等学校设置和学位评议与咨询机构，教育评估机构，教育考试机构，资格证书机构，发挥社会各界参与教育决策与管理的作用。”然而，尽管教育中介组织已成为世界各国社会参与教育管理的主要形式，但在我国教育管理的实践中，由于多方面的原因，政府与教育中介组织的关系尚未理顺，这既限制了政府职能的转变和发挥，也限制了教育中介组织的发展和管理效能的提高。政府与教育中介组织究竟应确立什么样的互动关系？本文围绕这一问题展开论述。

　　二、教育中介组织在行政关系中的地位

　　教育中介组织目前尚无明确的定义，但作为一个“类”概念，其特点有基本共识。概括如下：①非政府性，即教育中介组织既可以是事业单位，也可以是社会团体甚至企业单位，但不是国家行政机构的组成部分。②非营利性，又称公益性，即作为教育的服务机构，教育中介组织具有非营利性。③公权性，即教育中介组织享有对一定的教育公共事业进行管理的公共权力。④中介性，即教育中介组织是政府与社会、教育行政部门与学校之间的中介。

　　经过一百多年的发展，西方的教育中介组织相对完善。从政府与教育中介组织关系的角度划分，教育中介组织在西方主要有三种类型：第一种，半官方型。特点是：由政府牵头创办或提议建立；部分人员由政府聘任，甚至政府官员直接参加，但政府以外的社会和教育界人士占绝大多数；政府一般提供维持费用和资助，委托中介组织开展咨询、审议、评估和监督等业务。但中介组织不属于政府机构，它是一个独立实体，有相对自主权。② 代表性的机构有英国的“大学拨款委员会”、法国的“国家评估委员会”以及美国的“州协调委员会”等等。第二种，民间组织型。特点是：完全独立于政府与学校之外；由社会各界(包括教育界)的专家、学者及其他社会名流组成，也可由社会团体举办，以财团法人的形式存在；它们是非官方的、自治的，人员由自己决定，经费也由自己筹措；但在多数情况下，这种民间联合型中介组织都得到政府的承认。如美国的“教育认证机构”、“卡内基高等教育委员会”等等。第三种，学术组织型。学校发起，由学校校长、行政官员与教师组成。其成员资格是单位，而不是个人，经费来自于成员单位，是一种自治性的校际联合体。这种机构倾向于维护学校群体的利益，履行政府与学校间以及校际间协调的职能。代表性组织有德国的“高等学校校长会议”、美国的“大学基准协会”、日本的“大学基准协会”等等。如果说，半官方中介组织是亲政府的，那么学术性中介组织是亲学校的。民间型教育中介组织则是介于两者之间的中立性组织。

　　在我国，传统上，政府与学校是行政隶属关系，不需要中介组织来协调。但随着社会转型，学校拥有了法人地位。为了维护学校的自主自律、减少政府与学校间的摩擦，需要在政府与学校之间起协调与中介作用的教育机构。一方面，它能代表政府执行和贯彻国家的教育目的与教育制度；另一方面，它具有利益表达功能，能代表学校和社会参与宏观教育决策。但由于我国的教育中介机构是舶来品，就发生而言不同于西方。西方教育中介机构是自发形成的，是自下而上产生的；而我国的教育中介机构是由政府刻意推动的，是自上而下生成的。可见，我国的教育中介组织主要属于半官方型。正是由于我国教育中介组织发生上的官方色彩，使其发展不尽如人意。主要问题是：法律地位不明，定位不准。结果造成政府与学校均不真正需要中介组织。政府只是把中介组织作为机构改革人员分流的渠道；高校更愿意接受政府的领导，担心中介组织成为一个新的官僚机构，事实也正是如此。

　　我国教育中介组织究竟应如何定位？笔者以为，我国教育中介组织应该成为政府与学校之间的中介和桥梁，其主要功能是缓冲教育行政部门与学校之间的紧张。在传统的“政府—学校”模式下，政府直接对学校内部活动进行干预。教育中介组织的存在，可以避免学校直接暴露于政府行政权力；与此同时，通过有组织的力量对政府进行监督与制约，以实现托克维尔所言的“以社会权力制约行政权力”之目的。在教育中介组织的参与下，学校的外部治理模式如图1所示：

　　

　　在该模式中，教育中介组织在政府与学校之间的中介作用，决定了其在教育行政关系中独特的双重身份和地位。第一，作为行政主体，行使公共管理权力，对学校进行公共管理；第二，作为政府行政管理相对人，接受政府的管理与监督。因为，作为社会团体的一种，教育中介组织与其他法人组织一样必须接受政府的行政管理。但与此同时，教育中介组织作为行政相对人，它还具有代表学校监督和制约政府行政活动的权利。由此可见，在该模式中，教育中介组织至少参与了两种不同的行政关系。在不同的行政关系中，教育中介组织具有不同的地位与身份。当教育中介组织作为公共权力的行使者对学校进行管理时，与其他行政主体一样，享有进行公共管理必要的权力，并负有合法行使权力的职责；当教育中介组织作为相对人接受政府管理或参与监督政府活动时，则与其他相对人一样，享有法人组织应有的权利与义务。

　　三、政府对教育中介组织的培育与管理

　　由于绝大部分教育中介组织是政府与学校之间的中介，为了分析的方便，我们主要从教育中介组织与政府、教育中介组织与学校两个维度进行分析。实际上，教育中介组织的法律地位也正是通过它分别与政府、学校之间形成的法律关系体现出来的。在此，我们首先讨论政府与教育中介组织之间的各种行政法关系。

　　(一)政府对教育中介组织的培育与支持

　　综观世界各国教育中介组织发展史，我们可以发现两种基本的形成模式：一种是自发形成的，即国家对教育中介组织的酝酿和生成并未发挥特别明显的作用，而随着市民社会的充分发育，“以社会权力制约政府权力”的市民自治成为现实的社会背景下，自然而然产生了独立能力和自治能力较强的教育中介组织。西方发达国家的教育中介组织大多属于这种情况。一种是国家出于特定的目的有意识地倡导、培育、支持教育中介组织的发展。在这种情况下，政府对教育中介组织的建构发挥了主动的、积极的作用。这种情况一般发生在社会转型时期，我国的教育中介组织便属于这种情况。在社会转型之前，我国学校是政府的附属机构，国家权力直接深入到学校的内部，没有为教育中介组织的发展留下空间。随着我国从计划经济向市场经济的转型，国家权力逐步从教育中部分退出，一部分权力下放到各个学校，这就是教育史上所谓“学校办学自主权的落实”。但由于缺乏一定的手段规范和约束学校的办学行为，出现了所谓的“一放就乱”的现象，如果一味地采取行政手段，又会出现“一收就死”的现象。为了避免再次进入“一放就乱、一收就死”的怪圈，教育行政部门借鉴国外经验，设立了教育中介组织，以规范学校的办学行为，确保教育的有序运行。

　　一如上述，与西方自发式教育中介组织形成不同，我国的教育中介组织是由国家与政府积极推动而成。因此，发展我国的教育中介组织，不仅需要政府在教育领域中的主动退出，而且还要求政府在这一过程中发挥主导作用，而不是简单照搬西方自由放任模式。在我国教育中介组织形成和发展过程中，政府自上而下的推动、培育和支持同样是不可或缺的。毕竟，我国教育中介组织的行政不仅是市场机制作用的产物，同时也是政府政策作用的结果。

　　政府对教育中介组织的培育与支持主要体现在如下几个方面：

　　1.政府从具体的教育事务中主动退出

　　在当前的社会转型期，教育领域中大量事务性工作，到底由政府组织管理还是由社会中介组织管理，这不仅取决于社会自身的管理条件和能力，更取决于政府在多大范围内的退出。1994年教育部颁布的《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》对此有所涉及。如其所言，“政府的主要职能是……组织对各类学校教育质量的检查和评估等，对学校进行宏观管理。……要建立健全社会中介组织，包括教育决策咨询研究机构，高等学校设置和学位评议与咨询机构，教育评估机构，教育考试机构，资格证书机构等，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用”。从这一规定中我们可以看出，政府准备在一些专业性较强的领域(如评估)中适当退出。实际上，政府在专业性领域直接管理职能的弱化，相应地扩大了教育中介组织活动的范围。

　　2.维护教育中介组织的独立地位

　　教育中介组织就本质来说，是市民社会的组成部分，不是政府的附庸，应该具有独立于政府的自治性、民间性。我国当前大多数教育中介组织具有浓厚的官方色彩，有的是由教育行政部门派生出来的并在其直接领导下工作，有的甚至是“一套班子，两块牌子”，这种形式的教育中介组织只是政府行政权力的延伸或部门翻牌的载体。为了促进我国教育中介组织的健康发展，保证其独立地位，政府应该改变当前这种干预中介组织自主权的做法，确保中介组织在机构设置、人员产生、经费筹措等活动中有自己的独立性。

　　3.通过授权和委托使教育中介组织享有一定的管理权力

　　授权和委托是当代行政发展的重要趋势，是行政分权中的公务分权。所谓公务分权是把公共管理的一部分权力转交给独立的、自治的社会机构行使。对国家教育权来说，它也需要把一部分教育权力转交给教育中介组织。教育中介组织要实现对教育事务的管理，也需要一定的权力。除了其自身所具有的组织性权力之外，政府分离出来的权力是其权力的主要来源。因此，教育行政部门应通过各种方式将部分教育管理权力分离出来，并授予教育中介组织。

　　4.财政上的支持

　　教育中介组织的独立性、民间性要求其经费来源主要应是其成员的会费收入，而不是政府的财经拨款。但由于教育中介组织承担一定的教育行政职能，故政府应给予财政支持，以保证其顺利完成教育管理的任务。政府财政支持主要包括两个方面：一是财政拨款；二是税收支持。由于教育中介组织的非营利性使其不能从事牟利性活动，但可从事服务性工作，收取一定费用，如举办培训班。从长远看，这种收入在教育中介组织经费来源中所占比例会越来越大。这种收入主要投入公益事业而不是用于分配，因此，政府对教育中介组织应予以免税。

　　5.提供应有的救济途径

　　对教育中介组织最后也是最有力的支持和保障则是通过立法给中介组织提供法定保护和救济途径，比如行政复议、行政诉讼等等。我国当前的法律尚缺乏对教育中介组织法定救济途径的规定。

　　总之，政府对教育中介组织的培育与支持是重要的。但我们要警惕的是：过于强调国家权力支持与建构教育中介组织，可能会增加教育中介组织对政府的依附性，从而强化了政府权力，而不是促使政府权力的退出。

　　(二)政府对教育中介组织的管理

　　维护教育中介组织的自治与对教育中介组织的控制是一对矛盾：没有自治，教育中介组织便无法行动；过度自治，会产生混乱，危害社会。根据“经济人”的假设，教育中介组织可能利用自治机会增加不公正，助长狭隘的团体主义，而不是关心更广泛的公众利益。下面，我们对这一问题进行分析。

　　1.教育中介组织的局限性与政府管理的必要性

　　教育中介组织的相对性，意味着政府对教育中介组织的管理是必要的。事实上，这种必要性在很大程度上是由教育中介组织自身的局限性引起的。教育中介组织的局限性主要表现在三个方面：①权力特性。权力是把双刃剑。教育中介组织享有对一定的教育事务的管理权力，必然具有所有权力的共同之处：存在滥用权力的可能性。因此，有必要对教育中介组织进行管理。②教育中介组织的局限性。从本质上看，教育中介组织代表和维护的是特殊群体的公共利益，而不是社会的所有利益。这种特殊群体的利益与整个社会的公共利益是有冲突的。教育中介组织的一些内部规则往往造成对社会公共利益的侵犯，诸如规定带垄断性的服务收费，对服务对象造成损害。③组织的特性。任何一个组织，当它变得复杂的时候，往往处于少数寡头铁的纪律的控制之下，这就是著名的“米歇尔规律”。因为“这些组织的成员过于为自己的营生奔忙，而无暇顾及组织内部事务和有关目标与策略的争论。结果，少数活跃分子成为组织领袖，由他们做出决策，其成员的作用不过是批准一下而已。”③“米歇尔规律”同样适用于教育中介组织。为了制约少数寡头的控制，需要政府的管理。

　　这三个特性决定了教育中介组织需要外部机制的约束与监督，即需要他律机制。政府作为社会中最强有力且以维护社会公共利益为使命的公共组织，责无旁贷。政府权力的介入并不意味着政府可以随意干预中介组织的独立性和自主性，政府的调控是有限度的，这个度就是不损害教育中介组织的自治性。教育中介组织应实现自律与他律的统一。

　　2.政府对教育中介组织管理的方式

　　政府对教育中介组织的管理必须坚持依法行政的原则，以法律规范教育中介组织。因此，管理的前提是政府对教育中介组织立法。我国当前尚缺乏有关方面的立法。

　　政府对教育中介组织的具体管理方式主要有：①登记管理。各国有差异，主要有两种情况：一是不需经国家的批准则可自行成立并取得合法性。但为了得到社会的广泛认同，一般都主动申请政府的认证。二是实行许可批准制度。这是大多数国家的做法。我国教育中介组织取得合法性的途径属于第二种情况。我国许可审批制度采取核准和登记分离的方法，即由教育主管部门核准同意，再到民政部门审批登记，实行的是“双重审查许可制”，过于严格，使许多当前已在运行的教育中介组织处于非法状态，严重制约了我国教育中介组织的健康发展。②业务管理。包括业务指导、日常管理和监督检查等方式。其中，业务指导主要是通报教育改革与发展的形势和有关政策、规章；有关负责人定期或不定期听取教育中介组织的工作报告；对教育中介组织的工作提出意见和建议；转发和发送有关文件。日常管理主要包括审查中介组织常设机构的设立和人员编制；审查其领导人选和内部人事制度；审查其经费预算、决算制度等等。监督检查包括贯彻执行国家法律情况；按其组织宗旨和章程开展活动情况；经费收支情况等等。

　　四、教育中介组织对政府的监督与制约

　　作为一种民间性自治组织，教育中介组织对政府的监督与制约属于一种社会制约。对政府权力的制约，西方传统的理论是以孟德斯鸠的三权分立思想设计的：对政府权力的监督与制约主要通过立法控制与司法审查等方式，以国家的立法权与司法权来监控，这种制约只是国家权力的内部制约。托克维尔认为，这种制约有其局限性，仅限于国家统治机器内部，是一个封闭系统，无法真正实现民主；而且制约主体与受益主体是分离的，立法、司法制约行政并不是为了实现自身的利益，这难免出现制约效果的偏差。因此，来自外部的社会制约以其灵活性、及时性以及制约主体与受益主体相一致，比内部制约效果更好。正是在这个意义上，托克维尔提出以社会权力制约政府权力的主张。

　　美国等西方国家的教育中介组织不仅具有协调政府的职能，而且还有对政府的制约功能。而我国的教育中介组织只是政府功能的延伸，如何通过有效的途径监督政府的管理、制约政府的权力，则尚未进入人们的视野。这主要源于人们对教育中介组织定位的偏差以及我国中介组织特殊的产生过程与现有的教育体制。在此背景下，人们仅将教育中介组织视为政府与学校之间的沟通者，服务政府的意识强，监督政府的意识弱；监督学校的意识强，服务学校的意识弱。因此，为了实现教育中介组织对政府的有效监督，一个重要的前提条件是中介组织准确定位、政府充分分权。

　　教育中介组织对政府的监督主要有两种方式：

　　1.参与决策

　　主要形式有：①提出议案，建议政府对某一领域进行规范和管理。如当前独立学院的办学状况比较混乱，违法办学问题比较严重，已直接威胁到独立学院的可持续发展，对此，教育中介组织可以建议政府对独立学院进行规范和管理。②对政府的行政立法和公共政策进行监督，并依法向有关机关提出异议。民办教育的主办者对不久前出台的《〈民办教育促进法〉实施办法》很有异议，认为它把法律授予民办学校的权利又收回到教育行政部门，从而违反了《民办教育促进法》。对此，有关教育中介组织完全可以依法提出异议。③协助政府起草有关法律规范和政策。教育行政立法往往涉及到许多专业性较强的问题，而政府的知识与技术又是有限的，此时就要借重于以专业性立足的教育中介组织。④参与政府决策过程中的听证。

　　2.行政诉讼

　　教育中介组织在行政诉讼中的角色可以是行政诉讼代理人、支持起诉人以及为维护成员利益或公共利益而直接提起行政诉讼的原告。①充当诉讼委托代理人。根据我国的《行政诉讼法》，委托代理人可以是律师、社会团体、提起诉讼的公民近亲或者所在单位推荐的人，以及经人民法院许可的其他公民。由此可见，教育中介组织可以接受学校及个人的委托作为诉讼代理人参加行政诉讼。②支持起诉。支持起诉是指启发、帮助、鼓励受害单位和个人起诉，包括提供物质和法律上的帮助，但不能代为行使诉权。我国的民事诉讼中有“支持起诉制度”，在行政诉讼中要尽快建立相应制度。③直接提起行政诉讼。在特定的情况下，教育中介组织如果发现行政机关的决定侵害了本组织成员的利益或侵害了教育系统的公共利益，可以直接以原告的身份提起诉讼。我国目前尚没有建立相应的制度。

　　五、教育中介组织与学校的互动关系

　　要弄清教育中介组织与学校的关系，首先必须对教育中介组织权力的来源与性质有一个基本认识。有人认为，教育中介组织的权力来自于政府及教育行政部门的授权，属于公权的范畴；有人则认为，教育中介组织的权力产生于组织内部，来源于其成员的一致同意，而不是组织外部主体的赋予。④ 这两种观点均有偏颇之处。实际上，综观国外教育中介组织的发展，它们在进行教育行政管理时所行使的权力，既有国家通过法律设定和授予的，也有通过一致同意而形成的，还有通过行政机关委托而获得的。在这三种权力中，只有依法律授权或政府委托获得的权力才是行政法调整的对象，而教育中介组织的契约性权力是一种纯内部权力，不受行政法调整。但教育中介组织某些因内部契约获得的权力，可以经过法律认可或政府确认而获得外部法律效力，这部分权力应受行政法调整。⑤

　　(一)教育中介组织对学校的管理与服务

　　1.制定内部规则的抽象行为

　　教育中介组织作为进行具体咨询、沟通、评估、代理、仲裁行为的中介机构，其内部规则既可以是规范被服务对象、要求被服务对象遵守的规则，也可以是规范本组织内部工作人员行为的规章制度。作为一种抽象行政行为，教育中介组织制定内部规则必须有法律依据。一般认为，内部规则的法律依据有法律法规、行政规章、其他行政规范性文件和组织章程。它们一方面为内部规则提供了合法性，另一方面又对受教育中介组织内部规则影响的相对方提供救济途径。

　　教育中介组织制定的内部规则只要有法律依据，且是针对教育中介组织的具体情况制定的，就具有一定的效力，其效力等级大体相当于行政法中“其他规范性文件”的效力。但与此同时，学校权利如果受到这种内部规则的影响，可以通过司法的途径最终获得救济。⑥

　　2.教育中介组织的具体行为

　　主要包括：①服务行为。是指教育中介组织以自己的专门的知识、技术等为学校及政府提供某种帮助的活动。服务行为是我国教育中介组织的主要活动领域。当前，我国服务性教育中介组织与教育主管机关之间依然存在千丝万缕的联系，有些甚至隶属于教育行政机关，没有做到真正的独立。这种情况造成的直接后果是，这些官办的教育中介组织与社会上已然存在的同类机构之间产生不正当的竞争，损害后者及服务对象的利益。此外，当前教育中介组织的服务行为缺乏相应的法律予以有效规范，难免产生中介组织及其工作人员为了追求经济利益，提供存在缺陷的服务，直接损害了公民和学校的合法权益。②沟通、协调行为。是指教育中介组织凭借自己处于政府与学校之间特殊的媒介作用，将双方的信息双向传递以及凭借自己的优势协调处理学校之间矛盾的行为。一方面，中介组织将学校的建议、愿望、呼声，通过一定的渠道反映到教育行政部门；另一方面，教育行政部门也可以通过中介组织将自己的行政决策传递和贯彻到学校中，从而协调好政府与学校之间的关系，提高教育行政的效率。③评估、鉴定行为。是指教育中介组织运用专门的技术与知识，作出影响学校以及公民权益得失的客观公正的判断结论。现在正在进行的大学办学合格评估，就属于这种情况。④监督管理行为。既包括对内部工作人员的监督管理，又包括对政府机关及学校是否违法的监督。前者称为内部监督，后者称为外部监督。内部监督体现了教育中介组织的自律性，外部监督体现了教育中介组织的独立性。其中，对学校的外部监督分为直接产生法律约束力的监督和不直接产生法律约束力的监督。前者是指教育中介组织直接依照法律的规定以及行政机关依法授权或委托其对学校进行的检查、督促和制裁行为；后者是指教育中介组织通过向有关部门提出建议或者对某些事实进行公开揭露等方式，对学校及其工作人员进行监督。

　　(二)学校对教育中介组织的监督

　　教育中介组织对学校进行管理时，由于履行了一定的公共管理职能，其行为可能违法，甚至侵害学校及公民的权益。因此，必须完善对教育中介组织管理行为的监督体系。对教育中介组织的监督，除了立法监督、行政监督与司法监督以外，学校可以发挥重要的监督作用。根据国际经验，学校对教育中介组织的监督较立法、行政、司法更为直接、有效和严密，因为大部分教育中介组织是以学校为成员单位的，学校对教育中介组织的监督在某种意义上是一种内部监督。学校对教育中介组织的监督可以通过改变中介组织的内部管理体制实现。如改变现在官办的或半官办的教育中介组织沿袭的行政首长负责制，在组织内部成立董事会、成员代表大会、责任首长和监事会等机构，各机构的职权和职责类似于公司法的规定，各机构相互监督，从而可以尽量避免教育中介组织行为违法。此外，学校还可以通过启动司法程序监督教育中介机构。

　　注释：

　　①信春鹰、张烨：《全球化结社革命与社团立法》，《法学研究》1998年第3期，第110～120页。

　　②参见戴革萍等：《关于高等教育评估中介机构的几点思考》，《高等理科教育》2003年第3期，第30～33页。

　　③④⑤黎军：《行业组织的行政法研究》，载罗豪才：《行政法论丛(第4卷)》，法律出版社2001年版，第210页。

　　⑥文正邦、陆伟明：《社会中介组织的行政法问题初探》，载罗豪才：《行政法论丛(第5卷)》，法律出版社2002年版，第261页。

作者介绍：周光礼，华中科技大学教育科学研究院副教授、教育学博士、法学博士后。