促进中国雾霾治理的财税政策研究

社会科学纵横・Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅ

促进中国雾霾治理的财税政策研究

苏毓敏　／　广西师范大学经济管理学院

【摘　　要】当前，雾霾现象已成为困扰我国经济发展与社会进步的一个重要问题，并引起了政府管理部门与社会各界群众的高度重视。基于雾霾治理与经济发展之间所存在的客观矛盾，政府合理运用经济调节手段即财税政策有其必然性和必要性。本文立足对我国雾霾现象的具体分析，通过研究现行雾霾治理的相关财税政策，提出了更为合理的财税政策建议。

【关键词】雾霾治理；财税政策；经济发展

当前，随着我国工业化进程的逐步深入，雾霾现象的影响范围也开始从局部向全国性蔓延，其影响程度也日益频繁与严重，对社会、经济、民生等多个方面带来了巨大的影响与危害，社会公众对雾霾治理的诉求与意愿也变得更加强烈。但是，从国际经验来看，雾霾治理作为一个世界性问题，其有效的治理与防范必定将会是一项长期且复杂的任务，并且雾霾的治理与经济发展、财税经济政策等有着密切的关系。因此，通过研究雾霾治理、经济结构以及相关财税政策的关系，对我国当前及今后社会经济快速健康发展有着极为重要的意义。

一、雾霾在中国的区域分布及其经济影响（一）雾霾的成因与区域分布

雾霾是雾和霾的统称，其主要由二氧化硫、氮氧化物以及可吸入颗粒物这三项组成。其中对社会生活危害影响较大且被公众所熟知的就是可吸入颗粒物，即ＰＭ２．５（直径小于等于２．５微米的颗粒物）。雾霾产生的主要原因有工业生产排放的废气，燃煤排放的烟尘，交通工具排放的尾气，以及建筑工地和道路交通产生的扬尘等。

当前，我国出现的雾霾现象主要表现为以下几个方面：１、社会危害影响严重。雾霾在影响社会经济发展的同时，更会对社会公众的工作、生活以及健康带来极大的不便与损害。根据相关统计资料显示，２０１０年广州、北京、西安、上海ＰＭ２．５污染共造成经济损失６１．７亿元，早死亡人数７７７０人，占四个城市当年总死亡总人数的７．２％；２、雾霾覆盖面广。我国２０１３　年出现雾霾现象的城市包括了京津冀地区、黄河、淮河以及长江流域等重要城市群，其作用范围占到全国的四分之一；３、污染持续时间长。在去年环保部公布的《２０１３年中国环境状况公报》中显示，在２０１３年实行环境监测新标准的全国７４个城市中，环境空气质量超标城市比例为９５．９％，全国平均雾霾日数达到３５．９天，为１９６１年以来最多。

具体数据如下表所示：

表１．　２０１３年新标准第一阶段监测实施城市不同空气质量级别天数

比例

质量级别天数比例

优１２．９０％

良４７．６０％

轻度污染中度污染重度污染严重污染２２．９０％８．００％６．２０％２．４０％

（数据来源：《２０１３年中国环境状况公报》，中华人民共和

国环境保护部）

（二）雾霾现象对我国经济的影响

从短期来看，雾霾现象的出现与治理会在一定程度上抑制地区经济的发展。亚洲开发银行和清华大学在２０１３年研究报告表明，中国的空气污染每年造成的经济损失（基于支付意愿）高达ＧＤＰ的３．８％，相当于损失掉了２０１３年全年ＧＤＰ增长率的一半。同时，由于社会资源的有限性，当社会资金、人力物力等资源向雾霾治理方面倾斜时，用于发展经济的社会资源则必然会相应的减少，并且某些雾霾治理的措施同样会对经济增长产生较大的影响。

从长期来看，雾霾治理能改进与优化我国现行的经济结构，促进我国的经济转型升级。通过对英国、美国、日本等国外发达国家的环境污染治理成功经验的分析，可以看到上述发达国家都不约而同地选择通过制度创新、税制改革、金融创新等手段有效的解决了环境污染问题，并同时带动了国内经济结构与经济发展方式的改进与升级，从而再一次从根本上推动了经济的发展。因此，我国可以通过雾霾治理，创造新的经济增长点，使雾霾治理成为经济发展的催化剂。具体来说，通过取缔高能耗、高污染企业；提升环保科研技术与研发力度，积极开发可再生能源；优化调整能源消费结构，促进经济转型；调整与创新现有财税政策制度，从实质性推动经济结构向低碳化发展。

二、中国现行财税政策在雾霾治理中存在的问题

为主的治理新体制。具体而言，就是要在强化街道办事处工作职能的基础上，突出街道办事处在街辖区行使组织领导、综合协调和监督检查的治理权力，确保街道办事处对地区性、社会性、群众性事务负起全面责任。

２．加强社区工作队伍的建设与培育，形成优质的社区工作基本力量

社会的高速发展迫切要求按照现代治理的素质要求，将那些思想坚定、道德修养高、善于团结同志、年龄结构合理、有专业知识的同志吸引到社区治理工作队伍中来，形成一支高素质的街道社区治理工作队伍。为此，上级政府应多配备一批高素质的社区治理干部，并尽可能向社区多输送优秀党员干部，充实和提高社区治理工作队伍的力量和素质，各级党校也要为社区干部的培训提供方便、创造条件，使从事社区治理工作的同志尽快提高文化素质和业务工作水平，学会运用现代科学治理知识完成社区治理任务，以适应　新时期社区治理工作的需要。

３．全力调动各类人员参与社区建设与治理的积极性，形成社区工作合力。

社区治理工作复杂而艰巨，单靠街道办事处和社区工作人员一支力量是无法很好完成该项工作的。因此，社区内的各系统、各单位、各社会组织以及广大群众，只要与社区发生关系，就应当主动关心和支持社区治理工作，认真配合街道社区各项工作的开展。比如，建立共建联席制度，打破条块分割的传统模式，努力做到优势互补，尽量在人力、物力和财力上对社区工作的开展提供帮助和支持。

４．积极培育居民群众的社会意识，完善社区服务功能，不断促进居民自治水平的提高

一个社区的成熟，很重要一点是看社区组织能否在社区中发挥调处各种矛盾，协调各种组织和人际关系。因此，社区治理部门要下功夫建立健全各类社区组织，把各类社区组织包括学术性的、行业性的、专业性的、联合性的、义务性的社团组织整合起来，形成一个工作共同体，并通过加强对这些组织的治理与引导，从而发挥这些组织的服务功能，减轻街道办事处工作压力，提高工作效率。

此外，随着城市管理体制改革的深入，城市工作重心的下移，职工由“单位人”逐渐向“社区人”转变，人们对工作单位依附关系减弱，而对居住地的治理要求也越来越高。在这个多元的社会共同体中，许多新的矛盾必然在社区内表现出来。因此，社区党员干部要通过自身的示范带头作用和服务带头作用，协调各方矛盾，引导居民树立社区共同体意识，实现社区资源、社会利益共享和社会义务共担，使社区各方达成共识，从而满足社区内居民与单位不同的需要，建设安全、整洁、方便、舒适的现代化社区。

总之，构建和谐社会，基础在社区，关键在社区。创建和谐社区，必须坚持以服务群众为重点，以居民自治为方向，以维护稳定为基础，以文化活动为载体，以党的领导和党的建设为关键，努力把社区建设成为管理有序、服务完善、环境优美、文明祥和的新型社区。

7 科学时代·２０１５年第１０期

（一）财政政策支持缺乏力度根据相关理论与国际成功经验，要想基本控制环境污染问题，该地区治理环境污染投入占ＧＤＰ的比重必须达到１％－１．５％才能达到预期效果，占比为２％－３％时，才能有效改善环境质量。然而，从我国经济统计数据可以看到，我国从２０１０年至２０１４年五年的环保财政预算占ＧＤＰ的比例均低于１％，其治理投入与结果也无法充分满足当前我国日益增长的环境治理需求，而相应的，我国雾霾治理的资金支持与资源投入也无法实现较为全面的治理。具体数据详见下表：

表２．　２０１０年－２０１４年我国环保财政预算占ＧＤＰ比重（单位：亿元）

年份环保支出ＧＤＰ比重

２０１０１４１２．８８３９７９８３０．３６％

２０１１１５９１．８５４７１５６４０．３４％

２０１２１７６９．１０５１９３２２０．３４％

２０１３２１０１．２７５６８８４５０．３７％

２０１４２１０９．０９６３６４６３０．３３％

（数据来源：根据２０１０－２０１４年中央政府财政预算报告有关数据整理）

同时，在引导社会企业与单位采购节能环保产品或设备方面，中央往往都只是通过简单的文件形式鼓励支持地方政府执行该项政策，而未做出相应的硬性规定或实质性的补贴等措施。因此，部分地方政府在执行政策时，出于对自身财政资金与经济发展情况方面的考虑，通常不愿对节能效果好但价格较高的环保设备或者产品进行采购，对社会整体方面的环保设备革新与升级产生了较为负面的影响。

（二）环境税制结构不合理

我国现行税制结构中针对环境污染治理方面有城市维护建设税、车船税、资源税、消费税和企业所得税等税种。其税收优惠范围主要以减免税为主，形式相对有限，不够灵活多样。在具体实施过程中若纳税人不了解含有优惠措施的相关环境治理税种，则可能会造成其在进行相关生产、消费等经济活动时无法合理及时获取原有的利益，并相应地会影响其参与环境治理的积极性。另外，当前正在施行的资源税改革，即将原油、天然气、煤炭等资源税税率由原有的从量计征改为从价计征的措施对环境保护的作用还不太明显。如内蒙古政府通过对燃煤电厂数据进行测算，发现燃煤电厂单位千瓦时电价中含增值税０．０３３元，风电单位千瓦时电价中含增值税０．０９７元。因此，要想扶持风电产业，增值税率还需降低。同样，类似的情况也出现在了小水电企业中，虽然小水电增值税率低，但无进行税额抵扣。据相关数据测算，火电的增值税税负为９％，水电的平均增值税税负为１６．５％，而小水电企业的增值税税负又重于大型水电企业①。

（三）现行雾霾治理收费政策效果不明显

当前，我国雾霾治理的主要政策是采取“污染者付费”方式。其在收取企业或者单位的排污费时，其政策的制定与费用的征收基本只定位于雾霾治理的微观层面。且费用征收形式多样，导致地方政府在执行该政策时往往可能会产生重复收费的情况发生。另外，在排污费征收标准上，其基本上是采取一刀切的征收方式，即超过既定标准的才征收费用，而达到或者低于标准的则不征收，并且对违反标准的企业征收的费用也远远低于事后的污染治理费用，进而导致环境管理部门对雾霾治理的力度与作用往往达不到预期的目标与效果。例如ＳＯ２的排放，根据现行相关法律其规定企业违规或者超额排放时必须缴纳罚款，即按照每超额排放一公斤ＳＯ２，政府就相应的征收０．２元的排污费。但从实际的经济生产活动来看，企业为减少排放一公斤ＳＯ２而发生的环保支出远远超过０．２元。因此，在现实情况下，许多生产企业在巨大利益驱使下，更愿意缴排污费来维持生产经营而不愿意采取升级节能设备或其他环保措施来减少ＳＯ２等污染气体的排放②。

三、完善雾霾治理的财税政策建议

财税政策作为政府调节市场经济最重要的手段，其对当前雾霾现象等一系列环境污染问题的治理有着非常重要的作用。因此，结合上述分析与论述，本文从财政支出补贴、税制、排污费征收等方面提出改善雾霾污染的财税政策改革建议。

（一）积极推动绿色金融发展，促使环保财政投入资金来源的多样化

１、借助财政政策大力发展绿色金融。根据国际上雾霾治理的成功经验，我们可以发现国外发达国家与地区在过去几十年的发展过程中，通过财政、金融、法律等政策手段成立发展了包括绿

色贷款、绿色股权基金、绿色债券等、绿色保险、绿色银行在内的各种绿色金融产品、融资渠道和绿色投资机构，来支持绿色产业的发展。并在环境污染治理资金问题上取得了非常大的成效。据相关资料显示，我国在未来今后的５年当中，要实现环境污染治理减排的目标，年均至少要有２万亿以上的绿色投资的需求。但是政府财政预算只能拿出３千亿左右投入到节能环保清洁能源的领域，其只占到１０％－１５％的比例，还需要８５－９０％的民间资本进行补充。而当前市场经济环境下，民间资本在没有充分激励条件下也不愿意投入资金进入该领域。因此，要充分缓解该资金供给矛盾，就需要建立相关绿色金融体系。如采取加大财政对绿色贷款的贴息力度；发行绿色债券；建立公益性的环境成本估算体系和数据库等措施，以在市场经济条件下创造一种激励，让企业减少对污染型行业的投资，增加对绿色行业的投资。

２、大力提升与优化财政补贴。当前，我国对环保清洁能源的财政补贴占ＧＤＰ比重仅为德国的１／３，远远小于发达国家与地区的平均水平。因此，在排污费征收水平及收入得到提升的情形下，我国应积极从投资补贴、产出补贴、消费者补贴等多个方面增加社会企业、单位或个人对清洁能源使用或设备采用的资金补贴。

（二）优化税种税率，完善税收优惠政策

１、加快环境税的立法速度，提升排污费征收标准。要在环境税已有的论证与讨论基础上，更进一步加快其征税范围、计征依据、税率设计等测算工作，尽快促使环境税在较短的时间内落地全面实施。要进一步加快开征碳税的实施进度，提升排污费的收费标准与力度，提高企业在进行生产经营时的环境污染成本，促使其购买与使用清洁能源设备减少生产污染。

２、提高煤炭资源税的税率。煤炭能源作为我国经济发展中最重要的一项支柱使用资源，其对环境的破坏与污染一直受到社会各界的重点关注。因此，提高煤炭消费与生产的成本，遏制过度燃煤，促使煤炭生产者、消费者在使用煤炭资源时关注与考虑其对其他地区与其他人的外部效应，从而达到合理使用煤炭资源的目的。在２０１４年实行的将煤炭资源税由从量计征改为从价计征的改革政策也在一定程度上缓解了雾霾污染现象。因此，基于上述经验，我国应继续深化能源税率改革，进一步优化石油能源、化石能源等税制税率。

３、降低环保行业企业的增值税率。针对当前我国环保行业部分企业如小水电、风能发电企业的增值税税收仍相对偏重的情况，应该可以考虑在已有的优惠政策基础上，再降低其增值税率，并考虑全额返还或部分返还增值税。

注释：

①张楠．雾霾天气背景下清洁能源发展的财税政策选择与优化［Ｊ］．中南财经政法大学研究生学报，２０１３，（２）：７０－７３．

②李金荣．环境治理急需财税政策强力支持［Ｎ］．中国环境报，２０１３－０９－０５（００２）．

参考文献：

［１］张楠．雾霾天气背景下清洁能源发展的财税政策选择与优化［Ｊ］．中南财经政法大学研究生学报，２０１３，（２）：７０－７３．

［２］李金荣．环境治理急需财税政策强力支持［Ｎ］．中国环境报，２０１３－０９－０５（００２）．

［３］王守强．雾霾的成因危害及防护研究［Ｊ］．农业与技术，２０１２（１０）：１６３－１６４．

［４］胡晓彬，朱启贵．节能减排的国注释际经验及启示［Ｊ］．上海管理科学，２００８（５）：７５－７７．

［５］王旭光．雾霾治理与经济发展探究［Ｊ］．产业经济，２０１３（８）：２４－２５．

［６］中华人民共和国国家发展和改革委员会．２０１３年上半年节能减排形式分析报告［ＥＢ／ＯＬ］．发改委官方网站，２０１３．

［７］潘小川，李国星，高婷．危险的呼吸——ＰＭ２．５的健康危害和经济损失评估研究［Ｍ］．北京：中国环境科技出版社，２０１２：２－３．

基金项目：

国家社会科学基金２０１４年度一般项目“环境经济系统模型框架下的雾霾治理与区域经济结构升级研究”（１４ＢＪＹ０７１）阶段性成果。

作者简介：

苏毓敏（１９７２—），女，广西桂林人，财政学博士，副教授，主要研究方向：财政学。

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促进中国雾霾治理的财税政策研究

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作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：

苏毓敏

广西师范大学经济管理学院科学时代KEXUE SHIDAI2015(10)

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