行业协会与政府关系的课题研究报告

国务院法制办公室委托课题项目

行业协会与政府关系

课题研究报告 （ 送审稿 ）

行业协会与政府关系研究课题组

2010年3月2日

组长：姜德群，中国投资协会副会长

专家：徐家良，北京师范大学管理学院教授、博士生导师

北京师范大学公民社会与地方治理研究中心主任

成员：张明，中国物流与采购联合会行业事业部，主任

田宏，中国音乐著作权协会法律部，项目经理

助理：谢婧敏，中央财经大学法学院，法律硕士

课题协调：李京生，中万(北京) 行业协会商会发展促进中心，

首席法律顾问

课题执笔：徐家良、谢婧敏

协调联络：梁丽佳，投资咨询专业委员会秘书

一、社会组织与政府关系的一般原理

在社会经济生活中, 政府、市场和社会组织履行着不同的功能，政府以国家强制力为基础，行使公共权力，维护社会生产和生活的基本秩序, 保持社会经济的公正公平。市场以营利为目的，为社会提供所需的物品, 有效配置物质资源, 保障社会的基本物质需求。社会组织不以营利为目的，丰富社会的生活, 帮助弱势群体，提供互益和公益服务。作为满足不同群体需求的主体，政府、市场和社会组织有着各自的优势和不足。21世纪是全球化和市场化的时代，任何一个部门都不可能单独为社会提供所有服务，满足社会的各种需求。因此, 不仅要确保政府部门履行自身的职责, 而且也应该让市场, 特别是社会组织发挥积极作用, 只有这样才能各尽其职, 优势互补, 实现社会资源配置的有效化，满足社会的各种需求。

其中，社会组织与政府关系显得尤为重要，社会组织不仅满足不同人群的基本需求，而且还帮助弱势群体，协助政府更好地行使公共事务，督促政府公共政策的科学化和民主化，是政府管理社会中不可或缺的重要主体。

(一) 社会组织与政府关系的类型

根据不同的标准，社会组织与政府关系有不同的类型。根据支持程度，可以把社会组织与政府关系分为合作类型与不合作类型两种。

合作类型是基于信任基础上社会组织与政府相互支持的关系方式。社会组织对政府采取支持态度, 政府也信任社会组织, 这决定了政府在制度、政策、行动等方面为社会组织提供行使职能的权力、足够的资源和行为活动的空间，同时，社会组织支持政府的政策，确保政府政策有效执行。

不合作类型是基于不信任基础上的社会组织与政府相互不支持的关系方式。不仅社会组织对政府的政策和规定采取不合作的态度，而且政府也对社会组织的动机与行为存有猜疑，从而引发社会组织与政府之间的矛盾和冲突。

在处理公共事务和社会事务的过程中，不合作类型往往是局部性的和短暂的，社会组织与政府之间的关系大部分都处于合作类型的状态。

社会组织本身就承担着公益和互益的事务, 丰富和满足社会公众特别是弱势群体的需求, 促进社会的公正公平。这一部分职能的行使与市场和政府没有直接关系, 是社会组织天然的职责所在。当然, 在计划经济时期, 社会组织的职能较小, 领域较窄, 大量的社会事务基本上依靠权力高度集中的政府来提供。

随着经济体制的改革与社会结构的转型, 政府治理模式逐渐从无限政府向有限政府转变。在政府调整职能和缩小管理范围过程中，社会组织的地位越来越重要，成为政府职能转换事务的承接者和公共服务的替代提供者。社会组织参与社会事务管理, 获取政府资源、市场资源和民间资源，弥补政府的供给不足。从这个角度看，政府实际上也有赖于社会组织所掌握的资源，对社会组织给予信任有其必要性。当然, 政府在给予社会组织信任的同时, 也需要承担一定的风险，社会组织一定程度上会改变原有的制度结构和政策方向，影响政治权力效力和社会稳定。这样, 政府是否应该信任社会组织存在着双重矛盾:第一重矛盾, 政府对社会组织存在着一定的依赖关系，需要将部分公共管理的职能委托或授权给社会组织；第二重矛盾, 政府又担心社会组织对政府施加过多的影响力，损害政府的权威，降低政府政策执行效率。

显然，应该如何改变政府对社会组织之间的不信任状态，使合作信任状态成为常态, 这是社会组织与政府关系的重大问题。社会组织在减少对社会秩序破坏性的同时, 增加社会秩序建设性的内容, 在与政府建立良好合作关系的同时，应注重保持独立性，克服对政府的依赖思想，加强与社会组织所代表群体的信息交流, 在处理社会公共事务时，制定适合自身特点的发展战略和参与策略, 与政府一起有效发挥作用，积极回应社会的各种新需求和新动向。政府也有必要授权委托社会组织, 让社会组织承担处理相关社会事务的职能, 支持和资助社会组织，这有利于促进社会组织履行社会事务的职责，实现社会组织的公益目标和互益目标，促进经济和社会的可持续发展。

(二) 社会组织的分类

按社会组织服务对象的不同，可分为公益性社会组织与互益性社会组织。

公益性社会组织是以发展公益事业为宗旨的非营利组织。公益性社会组织有不同的服务对象，如中华慈善总会、中国残疾人福利基金会专门服务于社会弱势群体，而宋庆龄基金会、中国青年志愿者协会、中华环保基金会等服务面较宽，既包括青少年事务，也涉及到有关的社会公益和环境事务。

互益性社会组织则是服务于组织成员本身，维护组织成员的利益，在此基础上，增进公共利益。按互益性社会组织业务内容的不同，可以分为经济性、政治性、文化休闲性社会组织。经济性社会组织主要是指在经济领域的行业协会商会；政治性社会组织，则服务于政治权力，是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，如中华全国妇女联合会、中华全国青年联合会、中华全国总工会、中国共产主义共青团、中国科学技术协会、中

华全国工商联合会、中国全国归国华侨联合会、中华全国台湾同胞联谊会等；文化休闲性社会组织满足社会公众日常生活的需要，修身健体，提高生活质量，如中国桥牌协会。

公益性社会组织和互益性社会组织可以进行营利活动，但由于组织的非营利特性，其营利所得不可分配给其组织成员。

(三) 社会组织与政府关系的特殊政策

基于社会组织所涉内容的差异，政府对社会组织的管理也应差别对待。政府对于公益性组织，应明确它的组织宗旨，严格按照公益组织的目的开展活动。政府对于互益性组织应多进行引导，合理定位，在维护组织利益和成员利益的同时，尽可能服务于社会大众，减少它的负面影响。行业协会是以互益为目的的经济性社会组织，政府应逐步放宽管制，构建市场经济秩序，提高组织独立发展能力。对于政治性社会组织，政府则要做好组织和领导工作，充分发挥桥梁与纽带作用，督促政治性社会组织与主流意识形态保持一致。对于文化休闲性社会组织，政府应尽可能从社会大众出发, 满足合理需求，使其为和谐社会建设扮演重要角色。

二、国外行业协会与政府的关系

由于历史传统、市场经济发展模式、政治体制的不同, 各国对行业协会的规制也采取了不同模式，比较典型的有英美模式、大陆模式、混合模式。

（一）英美模式

由于英、美自由主义的传统，政府公共机构历来较少干预民间经济团体，也没有建立专门的法律对行业协会商会进行规制。行业协会商会作为一个独立的自治领域，在组织结构、管理运行和职能行使等方面拥有极大的自治权。美国、英国的行业协会商会多是由企业或个人自发成立，其经费来源主要是会费、企业赞助费和服务费用。行业协会商会与政府之间的关系仅仅是契约关系，不存在领导和被领导的关系。行业协会商会代表会员表达意见, 维护会员利益，通过游说活动影响立法和行政，监督政府政策。

以美国为例，在法律上，按是否营利，行业协会分为非营利和营利两类，非营利为大多数，二者都必须登记，按照联邦政府税法501条款，非营利的行业协会享受税收优惠。行业协会商会的角色功能主要表现为以下几个方面：

(1) 为中小企业服务。由于中小企业在市场经济秩序中发挥着特殊的作用，美国行业协会商会非常重视中小企业。不少行业协会商会内设立中小企业服务中心, 帮助中小企业依法规范行为, 沟通中小企业的相关信息, 举办解决中小企业问题的座谈会和讨论

会。

(2) 立法活动。为了维护会员和行业的利益, 行业协会商会非常重视立法活动, 表达会员意愿，游说参众议员，影响法律的制定。

(3) 国际业务。在全球化的时代, 美国公司已经跨出了美国国界, 与各国展开各种生产和贸易活动。美国行业协会商会利用各种机会和途径, 与贸易伙伴国的政府和同一领域的行业协会进行更多的接触与联系, 促进美国和这些国家或地区之间的商务关系，扩大行业协会对行业企业的影响力。

（二）大陆模式

大陆模式，主要指法国和德国。在这个模式下，商会与政府的关系由法律明确规定，有专门的商会法，相关法律详细规定商会承担一定的公共管理职能，商会和政府以合作的态度共同管理社会事务。在法国和德国，商会与行业协会在法律上具有不同的地位，商会具有公法法人地位，而行业协会则是私法法人。商会收入主要来自自身提供的服务，但政府在资金方面也会以多种方式支持商会。行业协会的主要职能的是服务和协调，依靠自身提供的服务来吸引会员参加，获取会员费和服务费。

以德国为例，行业协会分为公法和私法两类协会，公法协会的法律依据是立法机关制定的特别法律，如德国工商会法，除法定职责外，还接受政府的委托，执掌部分的行政管理权，工商会的特点是综合性和地区性，强制入会，保证工商会有足够的会费收入。私法协会的法律依据是德国基本法和德国民法典，在地方法院登记，代表某一个行业，允许自由退会，如机械和设备制造业协会。行业协会商会的角色功能主要表现为以下几个方面：

(１) 企业注册管理。法律规定, 工商企业只要在工商会的管辖范围内就必须加入工商会, 工商会负责注册登记工商企业，收取会费，对会员履行相关的管理职能。

(2) 政策建议。具有公法人性质的德国工商会对工商业者所关心的经济振兴计划、交易税等重大社会经济问题向政府和立法机构提供政策建议，反映工商业者的利益诉求，影响公共政策的制定。

(3)信息咨询服务。行业协会商会通过各种方式加强企业之间的交流和合作，为企业提供信息服务与咨询服务, 协调会员企业之间的利益矛盾，促进行业利益的最大化。

(4)职业培训。为了提高从业人员的专业知识水平，工商会通过举办培训班，对考试合格者发放结业证书，促进行业管理的规范化和科学化，提高从业人员的管理能力，

减少失误，维护行业的社会声誉。德国行业协会在进行职业培训、继续教育等活动时，会得到政府的项目补贴和相关费用的支持。

(5)授权委托有关事务。法律和政府通过授权委托相关的职能，提高工商会参与公共事务的能力。根据法律规定，工商会为商业纠纷提供调解和仲裁服务, 及时高效地解决纠纷。同时，政府委托工商会颁发行业产品的原产地证明，提高行业的信誉度，促进贸易往来的持续发展。

（三）混合模式

混合模式，主要是体现在日本，因此，也称日本模式。日本的行业协会借鉴了英美法系和大陆法系两个不同法系的有益做法。由于日本的市场经济模式具有政府主导性的特征，因此，也同样体现在行业协会的管理上。

日本行业协会分为特殊法人、工业会、任意团体三种。特殊法人根据专门法律而成立，业务上接受政府指导，由政府提供相应的经费，如日本贸易振兴会。工业会由同行业的多数企业申请，政府批准，全国性的由经济产业省登记，地方性的，免登记或备案。任意团体，不需要经济产业省批准，规模较大的需报县知府备案。

日本行业协会的特点是：一是行业协会地位不平等，大协会占据优势地位，与政府关系密切，影响政府的重大政策。二是官助民办的较多。许多行业协会接受政府多种形式的拨款，承担相应的公共事务管理职责。三是政府对非盈利的行业协会的税收实行减免优惠。

三、行业协会与政府关系的理论分析

（一）行业协会与政府的关系类型

政府是行业协会存在和发展的重要基础，处理好行业协会与政府的关系是确保行业协会职能建设的关键性因素之一, 可以把行业协会与政府的关系划分为以下四种类型。

1、政府与行业协会的授权合作关系

政府是一个以强制力为后盾处理社会公共事务的权力组织，是市场经济的执法者和宏观经济的调节者，但不是企业和行业协会的上级主管部门。行业协会与政府的“授权合作”关系，强调政府是公共事务职能的执掌者，由于它自身无法也无力全面处理公共事务，因此，政府主动把一部分经济管理权，尤其是微观性和技术性的职能授权给行业协会行使，使自身职能从微观的管理层面退出，逐渐转向宏观调控。行业协会作为政府的合作伙伴，积极支持政府对公共事务的管理，协助政府发挥宏观调控职能，并利用自

身优势加强对本行业的管理和规范。行业协会通过开展行业调查、发布行业信息、制定行业发展规划，为政府的宏观调控提供基础信息数据。

因此，政府与行业协会是两个具有独立法人资格的主体，他们之间是合作关系，而非上下级关系，也不是指导与被指导、领导与被领导的关系。

2、行业协会与政府的助手关系

行业协会与政府之间是助手关系，行业协会没有独立的主体地位，帮助政府制定执行相关的行业政策，配合政府执行，起到辅助和助手的作用。

由于政府掌握着诸多的管理权，配置各种资源，因此，在管理公共事务时，居于主导和控制的地位，行业协会扮演的仅仅是政府助理或政府延伸机构的角色，具体的组织表现形式是官办行业协会的出现。由于行业协会的助手地位，很难在行业管理和行业发展中为会员表达和维护合法的权益，它的会员代表性较弱，对整个行业的发展影响较小。

3、政府对行业协会的监管关系

政府对行业协会的监管关系，反映的是政府运用自身的强制权力对行业协会进行监督管理，使行业协会的活动控制在公共权力所许可的范围内，避免或减少行业协会追求互益性而影响公共事务的公益性，维护正常的行业秩序。

行业协会行使对行业公共事务的部分管理权力，存在着权力滥用的可能性，一方面，行业协会的非营利特性，并不制约在管理过程中垄断价格，影响市场秩序，行业协会的活动容易造成垄断，最终损害国家和社会的公共利益。另一方面，行业协会出于自身利益的需要，与会员争利，损害成员利益。因此，需要政府对行业协会进行监督管理。当然，政府在履行监督管理职责时应注意尽量避免干预行业协会内部事务，强调事前监督、过程监督与事后监督，以维护行业协会的独立自治性，及时发现和处理行业协会侵害社会公共利益、成员利益的行为，促进行业的可持续发展。

4、行业协会对政府的制约关系

行业协会对政府的制约关系，主要是说明政府在行使公共权力的时候会损害公共利益和行业利益，行业协会作为社会组织，通过行业管理权的行使监督政府的行为，形成良性的制约关系。行业协会存在的基础和价值也正体现在以集体的身份代表本行业成员的利益，维护本行业的合法权益，把政府损害本行业利益的行为降低到最低的程度，有效保持公共利益和行业利益的有机平衡。

现实生活中，行业协会对政府权力的制约主要体现在两大方面:一是参与政府对本行业决策的过程，监督政府的公共决策行为。二是对政府违法行为提起行政复议或行政

诉讼。当行业利益或会员成员利益受到政府不法侵害时，行业协会有权通过行政复议或行政诉讼等途径维护自身的合法权益，使被损害的权益得到恢复和弥补。

（二）中国行业协会与政府的具体关系

行业协会作为同业企业为维护自身利益而依法设立的非营利性社会团体，是实现社会经济有序管理的重要组织形式，它与政府一起行使公共事务管理权，是公共事务治理体系中的主体。现实生活中，行业协会与政府的具体关系有两种倾向：

（1）官办行业协会倾向。官办行业协会来自政府的机构改革和职能转变，脱胎于政府，由政府提供人、财、物等资源，具有较强的行政化。官办行业协会接受政府的授权委托，履行着部分行业管理职能，成为政府管理公共事务的助手，但由于它与会员之间仅仅是形式上的，没有实质上的联系，因此，它的会员和行业的代表性较弱，不能有效维持行业利益，促进行业发展。行业协会的“双重管理”体制和“一业一会”的原则为官办行业协会的运行提供了制度保障。

为了促进行业协会的正常运行，有必要减少官办行业协会的数量，使官办行业协会限制在一定的范围和领域之中。

（2）民办行业协会倾向。民办行业协会是企业为了维护自身的权益，自发创建，独立运行，满足会员的利益要求。由于民办行业协会受政府的影响较弱，授权委托职能较少，得到政府的经费支持也较困难，对政府公共政策的影响较小。

行业协会应完善自主办会机制，健全行业协会内部治理结构，平衡大中小企业之间的利益诉求，参与行业规范和行业标准的制定，促进行业的可持续发展。

（三）行业协会在企业与政府之间的职能

行业协会职能有两个方面的来源：一是企业赋权，二是政府赋权。

企业赋权包括代表、维护和服务三大职能，属于协会的内部固有权能。行业协会的代表职能是表达成员企业的意愿，反映行业的利益要求。行业协会通过会议和递交建议书等方式，向政府和社会表达行业的利益诉求，使政府接受行业协会的合理意见，制定符合行业和会员成员利益的政策。行业协会的维护职能主要体现在制定行规行约、树立行业品牌、协调成员内外关系、构建良性发展环境方面。行业协会通过行业自律，处罚违反规定的会员，保证行业产品质量，维护行业信誉，促进行业健康的发展。行业协会的服务职能体现在通过信息交流、技术支持、人员培训等途径，既为成员提供行业信息，培训专业人员，指导发展方向，提高行业整体的水平，也使政府了解行业情况，制定符合行业发展实际需要的政策，为成员实现最大限度的经济效益与社会效益，也为政府提

供基础性的数据和材料。

四、中国行业协会与政府关系的实际过程

（一）通过立法明确相互关系

1993年，国家经济贸易委员会起草《商会法》，之后又起草《行业协会商会管理条例》。1997年，国家经济贸易委员会颁布《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》，确定上海、广州、厦门、温州四个城市进行行业协会试点，并指出在市场经济条件下，行业协会的基本职能是服务，即通过提供信息、咨询、交流、促销、调研、培训、沟通等为政府和企业进行双向服务。服务是行业协会的宗旨，同时，行业协会也承担一定的自律性行业管理职能。此方案规定行业协会的六项职能：

1、根据行业的特点，制定本行业的《行规行约》，以建立行业自律性机制，规范行业自我管理行为，促进企业平等竞争，提高行业整体素质，维护行业整体利益。政府部门要赋予行业协会制定、实施《行规行约》的权力和职能。

2、对本行业新办企业申报进行前期咨询调研，并由行业协会签署论证意见，作为有关部门审批和登记注册的重要依据。

3、参与制定、修订本行业各类标准工作，包括技术标准、经济标准、管理标准。组织推进标准的贯彻实施，开展行检、行评工作。承担本行业生产许可证发放的有关工作。对不符合质量标准和其它标准的产品和企业，配合政府部门进行督促整改，建议政府有关部门采取措施。

4、进行行业内部价格协调。对于行业内的价格争议，组织同行议价。对行业内协定的商品价格进行指导、监督、协调。防止行业价格垄断，保护行业平等竞争，维护企业合法利益。

5、按照本行业实际要求，加强行业统计工作。布置、收集、整理、分析全行业统计资料，为政府制定产业政策提供依据，为企业经营决策服务。

6、受政府或有关公司委托对行业内重大的投资、改造、开发项目的先进性、经济性、可行性进行前期论证，并参与项目责任监督。组织国内、国际间的行业技术协作和技术交流。推荐行业内的高新技术产品、名牌产品。组织行业技术成果的鉴定和推广应用。

1999年, 国家经济贸易委员会颁布《关于加快培育和发展工商领域行业协会的若干意见（试行）》，行业协会的定位由行业管理向行业服务转变。此意见规定行业协会的17

项职能：⑴开展行业、地区经济发展调查研究，提出有关经济政策和立法方面的意见和建议；⑵经政府主管部门同意和授权进行行业统计，收集、分析、发布行业信息；⑶创办刊物，开展咨询；⑷组织人才、技术、职业培训；⑸组织展销会、展览会等；⑹经政府部门同意，参与质量管理和监督工作；⑺指导、帮助企业改善经营管理；⑻受委托组织科技成果鉴定和推广应用；⑼开展国内外经济技术交流与合作；⑽制定并监督执行行规行约，规范行业行为，协调同行价格争议，维护公平竞争；⑾反映会员要求，协调会员关系，维护其合法权益；⑿经政府部门授权和委托，参与制订行业规划，对行业内重大的技术改造、技术引进、投资与开发项目进行前期论证；⒀参与制定、修订国家标准和行业标准，组织贯彻实施并进行监督；⒁参与行业生产、经营许可证发放的有关工作，参与资质审查；⒂参与相关产品市场的建设；⒃发展行业和社会公益事业； ⒄承担政府部门委托的其它任务等。

2002年，上海市政府发布《上海市行业协会暂行办法》，规定各级政府部门应当扶持和促进行业协会的发展，将行业协会的发展规划纳入本市社会团体的发展规划，把本属于行业管理的职能转移给行业协会承担，保障行业协会独立开展工作。行业协会以行业服务、行业自律、行业代表、行业协调为基本职能。行业协会应当遵守法律、法规，贯彻党和政府的方针、政策，协助政府从事行业管理，保护会员的合法权益，提高行业协会整体素质，维护社会道德风尚。

2002年10月，上海市人大常委会发布《上海市促进行业协会发展规定》，要求各级政府应当促进、扶持行业协会的发展，支持行业协会自主办会，依法进行管理，保障行业协会独立开展工作。市行业协会发展署、市社会团体登记管理部门和市政府有关工作部门应当按照各自职责，做好促进行业协会发展的具体工作。行业协会的宗旨是为会员提供服务，维护会员合法权益，保障行业公平竞争，沟通会员与政府、社会的联系，促进行业经济发展。行业协会遵循自主办会的原则，实行会务自理，经费自筹。行业协会的活动应当符合法律、法规以及行业的整体利益和要求，不损害社会公共利益。行业协会的正常活动受法律保护，任何组织或者个人不得非法干涉。

2007年5月，国务院办公厅发布《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，要求坚持市场化方向、坚持政会分开、坚持统筹协调、坚持依法监管四项总体要求。明确行业协会改革与政府职能转变相协调，提出行业协会商会在改进工作方式，适应政府职能转变过程中要积极探索行业协会商会承担政府转移或委托职能的实现方式。

加快推进行业协会的改革与发展，加强和改进行业协会登记管理工作，解决行业协会行政化倾向严重与依赖政府问题，坚持政会分开。提出政会分开的举措是人、财、物与主管机关脱钩。政府向行业协会购买服务制度的建立，有利于行业协会的民间化和自主化。

2009年7月，民政部颁布《国务院授权全国工商联作为全国性社会团体业务主管单位有关问题的通知》，授权全国工商联作为全国性社会团体业务主管单位。这一规定有助于行业商会发挥提供服务、反映诉求和规范行为的作用，有利于维护会员的合法权益，并引导其依法经营，规范自律，从而推动非公经济的健康成长，确保国民经济的可持续发展。

继上海之后，地方政府在发展经济的驱动下，对行业协会立法和管理体制调整方面有许多新的举措。温州、无锡、深圳、广东等地纷纷出台地方性法规和地方行政规章促进和规范行业协会的发展。上海、深圳成立了专门的管理机构，行业协会发展署和行业协会服务署。上海还将其由一个过渡性的机构转变为社会服务局，形成综合的社会管理和服务的机构，在社会管理方面实现制度创新，后上海社会服务局合并进入社会团体管理局。同样，深圳也将行业协会服务署并入深圳市民间组织管理局。2005年6月，广东省人大常委会颁布《广东省行业协会条例》，对行业协会管理体制、职能定位进行了较大突破。

这些政策法规的出台为行业协会管理体制改革提供了良好的契机，一定程度上明确了行业协会与政府的关系。

（二）行业协会与政府关系的体制变化

1、二元管理体制

1998年10月，国务院颁布《社会团体登记管理条例》，规定我国社会团体管理实行业务主管单位和登记管理机关双重审批、双重负责的管理体制。社会团体双重管理体制决定了行业协会的成立程序多元，业务主管单位有较大的行政裁量权，造成真正由会员组成起来的行业协会无法正常成立，而政府组建起来的行业协会却由于业务主管单位的过多干预，从人员、职能、财物等方面控制行业协会，行业协会的独立性受到一定影响，应有作用得不到正常发挥。

2、三元管理体制

根据上海市政府发布的《上海市行业协会暂行办法》和上海市人大常委会发布的《上海市促进行业协会发展规定》的有关规定，行业协会管理体制是在原有业务主管单位和登记管理机关继续存在的基础上，新增行业协会发展署。行业协会发展署的成立，使行

业协会二元管理体制转变为三元管理体制。民政部门负责登记和年检，业务主管单位负责业务指导和监督，行业协会发展署则负责全市行业协会发展得统筹规划、布局调整、政策制定以及相关的协调工作。三元管理体制一定程度上缓解了行业协会登记难的问题，促进行业协会的发展。

3、新二元管理体制

从2002年开始，深圳市就对行业协会管理体制与职能进行新的探索。2003年将促进行业协会发展列入深圳市机构改革方案之中，并报广东省政府批准。2004年，深圳借鉴上海行业协会发展署的经验，成立深圳市行业协会服务署，市政府统一授权行业协会服务署统一行使业务主管单位的职能，对行业协会的设立、变更和年检由行业协会服务署统一出具意见，然后由民政登记部门注册登记，政府其他各部门不再履行主管的职能，变多元管理为一元管理。行业协会服务署的主要职能是负责行业协会的培育、监管、规范、服务。深圳市行业协会管理新体制将分散于各业务主管部门的职能全部集中在行业协会服务署，取消了工商类行业协会的业务主管单位，明确授权行业协会服务署行使其原有业务主管单位的职能，变分散复杂的旧二元管理体制为集中简便的新二元管理体制，为行业协会发展创造了良好的管理环境。

上海市在设置行业协会发展署时，还保留着各个不同的业务主管部门，而深圳直接将原有的业务主管单位履行的职能全部归并到行业协会服务署中，这是对行业协会管理体制的一个创新。

2005年，河北省政府授权河北省工业经济联合会为全省性经济类行业协会业务主管单位，履行《社会团体登记管理条例》规定的行业协会业务主管单位有关职责，政府有关部门不再作为全省性经济类行业协会的业务主管单位，负责对行业协会进行行业业务指导；省民政厅作为登记管理机关的职责不变。河北省行业协会管理体制的创新，使河北省工业经济联合会由社会团体变成拥有一定公权力的业务主管单位，削弱了原有的政府业务主管单位的权力，这是对原有二元管理体制的一种新改造。

3、一元管理体制

2005年10月，广东省委、省政府和省人大常委会先后出台《关于发挥行业协会商会作用的决定》和《广东省行业协会条例》。这样, 广东把业务主管单位变为业务指导单位, 成立行业协会直接向登记管理机关申请, 使行业协会管理由二元管理体制向一元管理体制转变。当然, 在审批登记行业协会时, 登记管理机关会征求业务指导单位意见, 不过这些意见并不起决定性作用，仅供登记管理机关参考。

（三）行业协会与政府的民间化脱钩

我国行业协会是同一行业企业为了维护行业企业利益和行业利益组成的非营利性社会组织。最初较多的行业协会都是官办行业协会，主要是由政府机构精简和职能转变而来，其职能、人员、办公经费、办公场所都是由政府提供，成为政府的附属机构，有较浓重的行政化色彩，无法真正代表会员企业和行业企业，妨碍了市场经济新秩序的构建。

为了使行业协会自主地开展活动，就有必要对这些官办的行业协会进行改造，政府由此开展了行业协会民间化的脱钩活动。通过脱钩活动，维护成员合法利益，协调市场主体关系，规范市场经济秩序，促进政府职能的转变。

行业协会与政府的脱钩工作主要内容有四个方面：⑴机构分设。行业协会应有自己独立的办事机构，实行与政府部门机构分设。⑵人员分离。行业协会的工作人员不能由政府工作人员兼任，也不得由政府任命，由行业协会自行招聘。⑶职能分开。行业协会与政府职能范围应有明确界定。当行业协会履行或代行政府职能的，必须取得政府部门的授权或委托。⑷财产分置。行业协会与政府部门的财产应明确产权归属，建立规范的行业协会资产管理制度，行业协会应设有自己独立的账号。行业协会与政府脱钩的过程中，应注意不同地区，不同协会的脱钩方式的选择，解决脱钩瓶颈，逐步实现政会分离。

五、行业协会与政府关系：法律一般规定与强调规定的内容

（一）一般规定的内容

1、服务职能

行业协会作为同行业企业在自愿基础上为增进共同利益而组织的社会经济团体，其本身的性质就决定了其必须具有的功能，即维护会员利益，为会员提供服务。行业协会运用比较健全的信息来源和渠道，为会员和同行企业提供最新的市场发展信息和技术信息，发布行业统计资料，提供信息咨询，满足会员和行业企业的基本需求，提供优质的服务。

2、维护利益职能

行业协会是维护行业与会员企业利益的最好的制度安排，能够有效保护成员企业和行业的合法权益不受损害。行业协会有必要制定行规行约，实行价格自律，保证产品质量，维护行业信誉，协调会员与会员之间、会员与行业企业、会员与政府、会员与社会之间的关系，减少矛盾和冲突。

行业协会有责任向政府和社会表达成员企业的意愿，反映行业的合法利益诉求。在公共政策的制定过程中，行业协会通过自身的影响力为会员企业和行业企业维护自身的合法权益，把损害行业利益和成员企业利益降低到最低的程度。

3、培训教育职能

行业协会的规范发展，需要高素质的专职人员。因此，有必要对协会专职人员举办有针对性的专业知识培训，使协会专职人员了解行业协会管理的一般原理，更新本行业的最新发展趋势，树立行业协会规范运作的价值观，优化行业协会队伍，提高行业协会自身建设能力，为行业协会适应市场经济发展需要奠定扎实的基础。

（二）强调规定的内容

1、把行业协会发展列入政府十二五规划之中

行业协会在市场经济和社会发展中处于较重要的地位，因此，有必要把促进行业协会的发展列入政府工作报告、国民经济和社会发展十二五规划之中，把培育和促进行业协会发展作为各级政府的工作重点之一。

根据构建社会主义市场经济体制的需要，从行业协会实际情况出发，优化行业协会布局，重点培育信息软件、电子技术、汽车工业、金融证券、货运物流、生物制药、文化旅游、农业产业等领域的行业协会。在保持东部地区行业协会可持续发展的同时，采取各种措施，加强中西部地区行业协会建设，提高中西部地区行业协会在市场经济与社会和谐中的地位。减少官办行业协会的数量，积极扶植民办行业协会。为适应经济全球化的需要，更多地了解世界贸易的规则，提高行业协会反倾销、反补贴和反技术壁垒的能力。

2、转变政府职能，行业协会参与公共事务的服务和管理

在市场经济体制的构建过程中，处理公共事务，不仅仅是政府的职责所在，也是行业协会的职责所在。这就有必要继续推进政府机构改革，加快政府职能转变，把适合行业协会承担的公共事务职能授权委托给行业协会，减轻政府管理压力，提高公共事务的效率，满足社会公众和社会组织多样化的需求。

应从市场经济发展需要出发，政府把事务性、技术性和专业性的相关微观职能或技术性职能授权委托给行业协会，如行业评估论证、技能资质考核、行业标准制定和行规行约、行业调查、行业统计、价格制定、原产地证明、贸易争端解决、产品展览展销等职能授权委托给行业协会，确立行业协会在行业管理、会员管理的权威地位，使行业协会拥有部分的行业管理权，参与公共事务的服务和管理。

行业管理权包括行业发展咨询权、行业标准制定权、行业准入许可前置权等。 行业协会能够及时准确地掌握市场信息，了解会员和行业企业的基本情况，因此，政府在制订行业发展规划时，应事前征求行业协会的意见，没有行业协会参与的行业发展规划，不得制订、发布和执行。

行业标准在构建市场经济秩序中有较重要的地位。行业标准不仅与行业企业、政府有关, 也与一般民众的切身利益密切相关。由于行业协会熟悉本行业的实际情况，能够把握行业产品质量水平，反映本行业市场的变化，这样，以服务企业和行业为宗旨的行业协会标准能有效提高企业的参与积极性，保障行业协会标准的普遍执行。行业标准制定的程序应该是，先由行业协会制订和试行，在条件成熟的情况下，由政府发布。

行业协会了解会员和行业企业的经营情况、技术水平、产品质量状况，有条件制定企业准入门槛标准，规范企业竞争，提高行业整体素质，树立良好的行业形象。政府在颁发行业准入许可证时，应征求行业协会的意见，使行业协会拥有行业准入许可前置权，保证市场秩序的有效性。

在授权委托行业协会相关职能时，政府有责任协助行业协会加强自身建设，完善内部治理机制，避免行业协会的行业垄断与恶性竞争，维护行业企业的合法利益，促进行业科学发展。

3、倡导一元管理体制

考虑到各地市场经济发展水平上的不同，建议《中华人民共和国行业协会商会法》对行业协会管理体制进行弹性可选择的规定。

在条件成熟的地区，倡导取消双重管理体制，由业务主管单位转为业务指导单位，由民政部门直接负责行业协会的审批、登记和监管工作，政府其他管理部门在其职权范围之内承担其管理职责。在条件不成熟的地区，仍保留双重管理体制，由政府的业务主管单位调整为非政府的业务主管单位（如河北工经联），分散的业务主管单位为集中的业务主管单位，充分发挥非政府的业务主管单位的积极性，减轻民政登记管理机关的工作压力。

4、加大扶持力度，建立政府购买服务和管理制度

政府购买服务和管理是指政府在处理公共事务过程中将原来由政府直接办理的公共事务交给有资质的社会组织，在政府监督下由社会组织来完成，确保公共事务办理的质量，在此前提下，通过一定的方式向社会组织购买服务和管理的一系列制度。政府购买服务和管理有利于提高政府管理效率，节约公共资金，调动社会组织参与公共事务管

理的积极性。

政府有关部门有必要制定向社会组织购买服务和管理的一系列制度，遵守信息公开、社会招标、契约管理、评估监督等原则。

对于行业协会而言，政府购买服务和管理意味着政府将退出部分的公共事务直接提供服务和管理的领域，发挥行业协会在公共事务管理中的作用。通过政府购买服务和管理，有利于增强行业协会参与公共事务服务和管理的积极性，提高服务和管理质量，增加经费支持，拓展行业协会的活动空间，促进行业协会的有序发展。

政府购买服务和管理是政府与行业协会之间合作关系的具体体现，购买服务和管理的制度应包括购买合同、购买内容、购买方式、购买途径、购买经费、购买评估等方面。购买内容既包括服务购买、管理购买，也包括实质购买和信息购买。

政府通过与行业协会签订购买服务和管理协议，明确购买内容、付款方式和监督手段，使行业协会真正获得购买服务和管理的实惠。

政府部门，尤其是财政部门，应大力支持政府购买服务和管理，完善政府购买服务和管理的一系列制度，使购买服务和管理落到实处。

5、反映行业需求，建立行业预警制度

如何建立行业产业损害预警机制，维护产业安全，是摆在我国各个行业面前的现实问题，也是在改革开放条件下维护国家经济安全必须要解决的大问题。这不仅是我国产业损害预警机制的重要组成部分，也是产业预警工作在服务业领域的一次新的尝试与创新。特别是在我国坚持对外开放，经济全球化进程加快的形势下，树立开放的经济安全观，建立行业产业预警机制，有利于我国各行业健康、稳定、快速发展，有利于我国企业做大做强，有利于提升我国产业竞争力水平。确立并完善产业损害预警机制是政府部门的主要职能之一，但行业协会作为会员和行业企业的代表，高度关注市场行情变化和政府政策导向，制定行业发展战略规划以更好地服务会员和行业。应在更多行业建立预警中心和建立行业预警管理制度，根据严格的预警系统工作制度，遵循标准工作流程，定期收集监测产品数据和行业发展环境评估，通过模型计算和专家综合分析，全面监测产品进出口以及国内产业生产经营等情况，跟踪国际国内贸易等信息，及时预报产业损害警情，编制预警月度报告。使国内市场与国外市场形成有机一体，确保行业稳定、安全、健康地得到发展。

6、完善行业协会的税收政策

行业协会是非营利性的社会组织，它不以获利为目的，不向会员提供利润分红，在为会员谋取合法权益的基础上，满足社会公众的需求，提供社会公益服务。

政府虽然考虑了包括行业协会在内的社会组织的非营利性，制定了各种税收减免政策，但行业协会仍被视同利润分配的企业，是企业所得税和各种税收的纳税主体。

《中华人民共和国行业协会商会法》有关税收政策部分，必须规定以下几个方面的

内容：

一是税收优惠主体的确认制度。通过税收优惠主体确认制度，把行业协会分成不同类别：享受税收优惠的行业协会和不享受税收优惠的行业协会；享受全部税收优惠的行业协会和享受部分税收优惠的行业协会。税收优惠主体必须经过有关机关的审批，如税务部门的确认。审批机关对批准享受全部或部分税收优惠的行业协会进行定期的检查审核，以便确认行业协会的非营利性，对不符合非营利性的行业协会应当坚决撤销税收优惠主体，以避免一些行业协会假借非营利组织的名义从事营利活动。

二是对行业协会免征所得税、营业税与增值税。为了使税收优惠主体的行业协会获取更多的资金服务于社会事务，应当允许行业协会在一定的范围内从事与非营利事业并不相关的经营活动，只要这些经营活动的所得不是组织的主要收入来源，而且这些经营活动所得将用于拓展非营利事业。

三是对行业协会的非公益性支出征收支出税。行业协会的支出分为公益性支出与非公益性支出。公益性支出是指为开展业务活动以实现行业协会宗旨而发生的资金损耗费；非公益性支出是其他方面发生的资金损耗费。公益性支出应当在行业协会支出中占较大比率，而非公益性支出则应该被控制在较少的比率内。为了促进行业协会实现行业管理和行业服务的使命，将收入与所得尽可能多地用于行业服务和行业管理中，有必要对行业协会的非公益性支出征收支出税。

四是对向行业协会捐赠的单位与个人给予所得税优惠。为了鼓励社会支持行业协会的发展，促进行业协会在建构市场经济秩序中的积极作用，任何单位和个人在向作为税收优惠主体的行业协会捐赠时，应当给予其所得税优惠，即允许捐赠人交纳所得税时按照一定标准将捐赠款从应纳税所得额中扣除。

当然，税务部门也有必要加强对行业协会的税收监管，强化财务管理，督促行业协会披露财务状况，防止减免税政策的滥用。

主 要 参 考 文 献

1、翟鸿祥主编：《行业协会发展理论与实践》，经济科学出版社2003年版。

2、吴玉章主编：《社会团体的法律问题》，社会科学文献出版社2004年版。

3、林淑馨：《日本非营利组织：现状、制度与政府之互动》，巨流图书股份有限公司2007年版。

4、民政部政策法规司编：《中国慈善立法课题研究报告选编》，中国社会出版社2009年版。

5、民政部政策法规司编著：《慈善事业税收优惠政策法规指南》，中国社会出版社2010年版。

6、徐家良：“双重赋权:中国行业协会的基本特征”，《天津行政学院学报》2003年第1期。

7、郭小聪、文明超：“合作中的竞争：非营利组织与政府的新型关系”，《公共管理学报》2004年第1期。

8、梁震：“非营利组织的税制环境”，指导教师徐家良，浙江大学硕士学位论文，2005年。

9、田凯：“政府与非营利组织的信任关系研究——一个社会学理性选择理论视角的分析”，《学术研究》2005年第1期。

10、杨秀敏：“解读我国行业协会、政府与企业的关系”，《山西科技》2005年第4期。

11、陈晓军：“互益性法人法律制度研究--以商会、行业协会为中心”，中国政法大学博士学位论文, 指导教师江平, 2006年。

12、高传好、丁长海：“地方治理视角下行业协会与地方政府的互动”，《辽宁行政学院学报》2006年第12期。

13、张沁洁：“参与合作：行业协会的运作机制”，《广东社会科学》2007年第2期。

14、范丽珠、徐建、王甫勤、吴柯、丁太丽、邢婷婷: “海外国家和地区行业协会发展模式研究”，《云南大学学报》2007年第3期。

15、张冉：“中国行业协会研究综述”，《甘肃社会科学》2007年第5期。

16、萧炳南：“转型期行业协会社会角色建构的新模式”，《学习论坛》2007年11期。

17、叶雷：“政府——社会——市场：行业协会的作用机制”，《常州工学院学报》2008年第3期。

18、义海忠：“政府职能定位与转移对行业协会发展的阻却作用分析”，《攀登》2008年第3期。

19、金锦萍：“论我国非营利组织所得税优惠政策及其法理基础”，《求是学刊》2009年第1期。

20、史康健：“浅析发达国家行业协会的角色功能”，《深圳信息职业技术学院学报》2009年第1期。

21、刘畅，卢德友：“论社会中介组织的发展与政府职能的关系”，《西安建筑科技大学学报》2009年第1期。

22、丁莉：“对行业协会垄断行为的法律规制”，《决策与信息》2009年第4期。

23、“关于加快培育和发展工商领域行业协会的若干意见（试行）”，

http://www.fl168.com/Lawtext-View-32930。

24、“加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见”，

http://www.hometexnet.com/Committee/Article.aspx?ThisID=113&ClassID=43338。

25、“对我国非营利组织的税收政策思考”，

http://www.chinaassn.com/html/2008318/[**************]51.html。

26、石家庄市工业经济联合会、石家庄市经济团体联合会: “河北省促进行业协会发展的税收和行政事业性收费优惠政策意见》，

http://www.sjzgjl.gov.cn/art/2005/10/20/art_4850_87122.html。

27、国家经济贸易委员会办公厅: “关于选择若干城市进行行业协会试点的方案”的通知, 国经贸（1997）139号，

http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/2/42/8b4df6d278ac881def0acfbd94994601_0.html。

28、“社会团体登记管理条例”，http://baike.baidu.com/view/438452.htm?fr=ala0_1。