匈牙利社会保障制度的改革及存在的问题

作者：华蓉

东欧 1998年07期

　　剧变前，匈牙利的社会福利支出是世界上最高的国家之一。迄今，这一状况虽然有所改变，但其弊端仍存，依然是影响国民经济健康发展和健全市场经济体制的严重消极因素。例如，它的卫生福利支出占国内生产总值的6.2%，退休金支出占国内生产总值的9.8%，其它福利支出（如家庭补贴、抚养子女补贴、住房补贴、病员营养补贴、失业救济金等）占国内生产总值的9.3%，上述三项总支出占国内生产总值的25.3%。而在美国，上述三项支出只分别占国内生产总值的5.2%、5.8%、3.5%，总额为国内生产总值的13%；日本上述三项支出分别为4.8%、5%、1.8%，总支出为国内生产总值的11.6%。此外，几十年来，人们一直习惯于由国家包办福利的传统，相当一部分福利支出被白白浪费，因而匈政府对原有《社会保障法》进行了多次修改，决心对社会保障制度进行改革，建立与市场经济和国力相适应的社会保障体系。现将匈在这一领域中的改革方案及存在问题介绍如下：

　　一、医疗制度改革

　　匈长期实行医疗免费制度，虽进行过改革，但力度不大，旧的医疗体制基本上未被破除，国家担负的医疗卫生支出费用反而越来越大，占国内生产总值的比重从1989年的4.6%上升到了1993年的6.2%，近两年虽稍有下降，但仍是国家财政的重头支出。为了深化对医疗制度的改革，匈把原来由国家统管的医疗机构改由建立独立的社会机构——全国医疗公积金督理委员会进行管理。该委员会由劳动者利益代表机构（工会）的代表组成，经过选举产生。其主要任务是提出改革方案，提交国会进行审议，付诸实施。目前匈已采取的改革措施主要有：

　　（一）实行职工、雇主、国家共同负担的医疗制度。具体办法是改公费医疗制度为凭证医疗，原则是只有持医疗证的人才可就医，有工作的人在从工资中扣除5%的医疗费后， 就可领取医疗证去指定的医院看病，不足部分由雇主和国家承担，其中雇主承担的费用约占工资成本（工资总额加奖金）的33%。失业人员和其它公民（无业家属和子女等）可从地方政府领取医疗证，享受免费医疗。

　　（二）设立医疗公积金。公积金的主要来源是来自上述职工、用人单位缴纳的医疗费和国家的拨款。具体办法是，从职工、用人单位上交的医疗费中抽出一半的费用，并由国家拨给一部分不动产和从财政预算中划出一定款项，交由全国医疗公积金督理委员会进行管理，统一使用。该委员会还可以使用国家拨给的不动产开展经营活动，但所得收入必须纳入公积金，为全民医疗服务。迄今，这一管理机构已在全国各地建立了分支机构，形成了全国性的体系。

　　（三）建立“家庭医生”上门服务制度。由于匈的医生人数和病床数多于整个欧洲的平均数（匈每万人有33名医生和101张病床， 而欧洲平均每万人只有25名医生和90张病床），为此，匈政府决定减少多余的医生和病床，以减少国家财政开支。但为了减少医务人员的失业，匈根据本国国情建立了一套办法，其具体做法是：把在各居民区医院工作的医生改为可由居民自由选择的家庭医生，医生可应病人的要求，进行上门服务。但如果选择所住居民区以外的医生上门治疗，医生来往的路费则要由患者担负。另外，除危急病人和患妇科病及儿科病以外的病人，如需去专科医院看病和去疗养院疗养，则必须要有家庭医生开具证明，否则一切医疗费用自理。

　　（四）对医务人员的工资制度进行调整。从1993年7月1日开始，匈对医务人员原有的基本工资加浮动工资的制度进行了调整，把基本工资和浮动工资之间的比例由原来的3∶2扩大为19∶81，提高浮动工资在总工资数额中的比重，体现多劳者多得的原则，奖勤罚懒，激励医务人员提高工作质量，增强医院的经营效益。

　　二、退休金制度改革

　　退休金的发放是匈养老保障制度的最重要组成部分，由于人口老化，目前匈退休人员已达260万人，占全国人口总数的1／4以上， 每年支付的退休金占国民收入的14—15%，成为国家财政的一大负担。为此，匈政府从1991年起对退休金制度进行改革，建立了退休公积金制度，由全国退休公积金管理委员会对公积金进行管理。该委员会也是通过选举产生，由劳动者利益代表机构（工会）的代表组成，他们可以向政府和议会提出有关建议，督促政府采取有关措施保护退休者的利益。匈最近又通过了养老保险制度改革计划，新的养老保险制度将从1998年开始运行。迄今，匈已采取的措施有：

　　（一）开辟退休公积金的来源。公积金的主要来源为劳动者和用人单位缴纳的基金，职工缴纳的费用约占工资总额的10%，用人单位缴纳的费用约占职工工资的44%，余额由国家财政拨款补充。职工和用人单位缴纳的费用作为互助投入资金，可以开办私人股份公司（需国家批准）的形式进行商业活动，也可用投入的资金购买股票、国库券、有价证券，其所得收入必须纳入公积金并可免交所得税。其它企业如愿意向其投资，则可从中获得一定利润，并享受投入资金免税的优惠。

　　（二）制定新的退休金计算方法。将退休金分为基本部分和附加部分，基本部分为退休前平均工资的25%，附加部分根据工龄确定，每就业一年加发平均工资的1.5%。计算待遇的基数是退休前20年中最高 10年工资收入的平均数。此外，匈规定，最低退休金在任何时候都必须与最低工资相等。

　　（三）对无人供养的高龄老人给予额外补贴。对70岁以上的无人供养的老人实行退休金以外的补贴（原来是不定期地发放救济金），补贴数额与退休者工种的最低退休金相等。

　　（四）改革养老保险制度。新制度规定，参加保险的从业人员必须将自己收入的10%存入养老金储蓄银行个人帐户，金融投资机构可利用储户的储金进行投资，所得利润全部划入个人帐户，帐户上的储金总额就是他的养老金，并可作为遗产让亲属继承。养老保险费存期长，可作为长期投资，为国民经济建设服务。据匈政府预测，新的保险制度将可使匈年经济增长率提高1.5至2个百分点。

　　三、存在的问题

　　匈虽然对社会保障制度进行了一定的改革，但还没有建立健全的社会福利保障机构，匈国会社会委员会主席切恰克·尤迪特强调，“今天匈牙利的社会福利问题比1989—1990年更为严重，而且更多。”目前匈在这一领域存在的主要问题是：

　　（一）资金严重不足。一是国家财政赤字巨大，用于社会保障体系的资金越来越拮据，难以满足需要，1995 年医疗保障费用亏空高达140亿福林；退休金亏空高达200亿福林、（约占国家预算赤字的7—8%）。二是许多企业拖欠应缴纳的退休金费和医疗费，其金额约占社会保障年预算的1／3，而且它像滚雪球一样，越滚越大，大大影响了上述两个自我管理委员会的财政。

　　（二）改革环境不利。匈的经济体制转轨，特别是私有化，使社会财富在再分配过程中出现了种种消极因素，如失业率上升、贫困人口增加等等，导致公众对改革产生疑惧心理，尤其是对社会保障制度改革的敏感，更胜于其它改革方案的实施，往往从经济不满行为上升到在政治上产生抵触。匈社会党上台执政就是“一个最好的说明”，表明居民寄希望于能给予他们更多福利的政府。

　　（三）人口老龄化问题日趋严重。匈1990年老人在总人口中的比重只占14.8%，1994年约为17%，估计到2030年将达26.8%。另外，匈政府制定的提前退休方案，虽减缓了走向市场经济道路上无法避免的失业，但却扩大了领养老金人员的队伍。目前在匈牙利，三个在职工作者须供养两个领养老金者，缴纳养老保障费用的劳动者已不堪重负。

　　（四）财政管理不力。由于腐败现象蔓延，财政管理机构工作不力，许多企事业单位偷税漏税严重，再加上相当多的国有企业破产，作为养老金保障应当收进的款项大约有30%未能入帐。

　　（五）法律不健全。社会上许多人逃避缴纳养老保险费，据匈财政部统计，1996年养老保险机构的赤字已高达210亿福林， 其根本问题在于匈对缴纳保险金还没有形成相应的法律制约机制。