勘察设计阶段工程投资控制管理措施

勘察设计阶段工程投资控制管理措施 摘 要：通过对我国高速公路工程勘察设计现状的分析， 从保证设计周期、提高设计质量、完善设计合同、引入设计责任保险制度等方面提出了投资 控制的管理思路和措施，为今后制定相应的投资控制措施提供重要的理论依据。

关键词：勘察设计阶段；投资控制；工程变更；管理措施

中图分类号：U412 文献标识码：A 文章编号：1007—6921(2010)20—0022—03

建设项目立项决策后，设计就成了工程建设和控制工程造价的关键。初步设计主要确定工程 建设方案和规模，初步设计概算经审批后，成为项目投资控制依据；施工图设计用于指导施 工，施工图预算较准确地估算了项目按施工图实施的工程造价，一方面通过预算和概算的比 较来控制总投资，另一方面其设计质量决定了施工过程中能否按预算控制工程造价。目前我 国高速公路建设的超概率平均达30%～50%，“三超”（概算超估算、预算超概算、决算超 预 算）现象屡屡发生。其中，概算超估算和预算超概算主要发生在设计阶段，结算超预算往往 是因为设计不合理引起的，设计的不合理，必然会导致实际施工中不可避免地发生工程变 更，而工程的变更就给施工单位有机可乘，想方设法地去增加投资，以至于工程投资的失控 。笔者结合我国高速公路建设管理模式和工程特点，通过对高速公路工程勘察设计现状的 分析，提出了投资控制的管理思路和措施，为今后高速公路的投资控制管理提供坚实的 理论基础。

1 我国高速公路工程勘察设计现状分析

目前勘察设计阶段投资控制是开展最薄弱的环节，它的难度在于除了政府、交通部门制定的 有关设计规范以外，对于方案的优化、材料的选择、造价的高低，既没有明确的控制办法， 也 没有相应的考核标准。①设计审查时只注重设计方案技术上是否先进可行，往往忽视工程投 资是否合理。②设计人员缺乏经济观念，设计过程中缺乏多方案经济比较，设计偏于保守， 投 资偏高。③概预算工作也只是被动的反映设计，起不到能动的影响设计、优化设计的作用。 ④缺乏设计风险制度等问题，对投资控制有诸多不利影响。

1.1 设计周期紧张

合理的周期是优质设计的基础。交通部《公路工程勘察设计招标文件范本》原则上规定60 km高速公路初步设计周期为6个月（含全部外业和航测），施工图设计周期为9个月。实际实 施中，一方面，各省经济的快速增长对高速公路建设的需求迫切，从政府到社会，都希望尽 快开工建设；另一方面，国家宏观调控政策和项目审批日益趋紧，项目审批工作存在诸多不 确定因素。这两方面的原因，往往造成实际设计周期紧张。设计周期不足，极易导致设计外 业调查不充分、技术方案比选不足、材料选用和施工组织设计不够细致，复核审核把关不严 ，反映在设计文件中，差、错、漏、碰现象频频出现，引发施工阶段频繁变更，对投资控制 造成不利影响。

1.2 设计审查力度不足

设计审查是基础工程建设中的一个重要环节。依据项目的审批文件和有关技术标准、规范， 通过对总体设计方案、结构形式、建筑材料选用、施工组织方案等方面的把关，达到对勘察 设计质量的监督作用，从源头上把好工程质量关，从而保证整个项目的顺利实施和投资控制 。虽然在高速公路项目建设中，项目业主

充分认识到设计审查的作用，通过加强施工图设计 审查，特别是启用双院制咨询审查，以求提高设计质量，但目前的设计审查工作仍存在一些 问题，如审查时间短、审查粗放，设计审查的管理措施和效果有待提高。

1.2.1 设计方案把关不严。在设计方案方面，较多地依赖以往经验，侧重于对设计文件中路线总体方案、路面结构、软 基处理方案、桥型选择、路基填料选用是否可行的审查，与项目所在地的社会环境、工程特 点、材料供应等方面结合不够，技术细节把关不严，导致一些有待优化的项目遗留在设计文 件中，在项目实施过程中，引发设计变更，而且往往在施工图设计基础上大幅增加费用。突 出表现在：①路基填料与当地料源结合不够，原设计的土源无法满足工程需要而导致增加掺灰量或更改 土源。②边坡防护、排水沟等功能与美观结合不够，设计中只强调功能或美观，综合考虑不够，此 类项目实施中变更频繁，甚至容易引发废弃工程，不仅增加了工程造价，而且给今后审计工 作留下了隐患。③路面设计和审查阶段对路面结构方案比选不足，各项目普遍在实施过程中发生结构类型、 厚度和材料的变更。路面变更往往金额巨大，一方面增加了投资控制的不确定因素，另一方 面业主与承包人单价协商困难，容易引发合同纠纷。④桥梁承台设置和桩基长度与所处地质结合不够，承台标高和桩基直径、长度的变更频繁发 生。

1.2.2 设计与施工结合方面把关不严。有的设计人员专职从事设计工作，缺乏施工方面的经验和知识，有的对新工艺、新材料、新 技术了解不够，技术方案和材料选用时出现“纸上谈兵”的现象。特别是施工图与实际脱节 ，在施工过程中暴露出来，甚至导致施工单位无法继续施工，必须补充、变更、修改设计， 既造成浪费又影响工期和施工质量，降低投资效益。如在某高速公路招标设计图纸对其中某 段红砂岩挖方形式未作说明，承包人在投标时按爆破开挖考虑。但其后下发的施工图明确规 定，为确保边坡稳定，此段不允许采用爆破方式开挖，承包人因此要求变更石方单价，此变 更共增加工程造价354万元。

1.2.3 侧重技术可行性审查，投资控制重视不够。审查工作重技术可行性审查，轻经济合理性审查。部分设计人员认为，工程造价是造价编制 人员和业主的事情，和自己无关。具体设计中，随意加大安全系数，导致不必要地增加钢筋 含量、软土地基处理粉喷桩和桥梁桩基桩长，提高混凝土和砂浆标号等。审查工作中，普遍 忽视了投资控制工作，此类问题大多都未能及时发现，导致施工过程中变更频繁。

1.3 设计后期服务力量和质量有待提高

设计工作的内容贯穿了从合同签订至工程竣工验收的全过程。设计单位不仅应按合同规定的 时间，为业主提供符合质量要求的设计文件，而且要在项目施工过程中，提供设计配合工作 。目前，各设计单位重视设计阶段的人员力量和工作质量，但对于施工阶段的设计服务有所 忽视。突出表现在派驻现场的设计代表人员数量和技术力量不能满足工作要求，遇到设计配 合问题时拖拉、推诿，导致现场问题不能及时解决，往往影响项目的正常实施。

1.4 设计风险制度不健全

近年来，我国勘察设计行业发展迅速，勘察设计企业以及工程师的作用越来越重要，其法律 责任危险也在随之加大。根据《江苏省高速公路建安工程投资控制研究报告》得出，因设计 原因导致工程变更金额占总变更的比例高达40％～50％，其中，仅设计前期方案比选不足或 具体 细节考虑不周导致后期设计优化变更比例就高达25％～30％，因地勘深度不足导致变更比例 达10％～15％，其余为设计遗漏、设计错误等。

根据设计合同有关规定，业主有权就此对设 计单位进行反索赔，要求设计单位对此承担应有的法律责任。但由于我国建设工程勘察设计 职业责任保险制度的不健全，在目前的设计费基础上设计单位往往无力承担巨额的经济赔偿 ，最终导致设计合同中相关赔偿条款无法履行或赔偿金额与业主实际损失相差甚远。因此， 建立勘察设计职业责任保险制度，积极培育市场，实行设计风险转移，通过保险机制制约设 计工作中的不规范行为，是勘察设计行业、工程保险以及职业责任保险市场发展的共同需要 ，也是投资控制管理体系的重要补充。

2 勘察设计阶段工程投资控制管理措施

长期以来，我国普遍忽视勘察设计阶段的投资控制，而把控制工程投资的主要精力放在施工 阶段的建安工程款结算上。这就导致勘察设计阶段存在了上述一系列的弊端。显然规范 和改革勘察设计阶段管理体制，提出投资控制管理思路和措施很有必要。

2.1 做好项目总体规划，保证合理的设计周期

合理的设计周期是确保设计任务质量的前提，可保证设计单位充分理解设计任务，合理安排 技术人员，细化现场调查和勘察设计工作，加强内部审核和审查工作，从而最大限度地减少 设计上的缺陷，提供优质的设计产品，尽量减少后期变更等不利于投资控制的影响因素。因 此，应做好拟建项目的总体规划，为设计阶段提供合理的工作周期：①有条不紊的开展项目前期工作（项目建议书和工程可行性研究报告），并及时完成审批工 作；②结合社会需求，做好项目建设计划，尽早确定开工建设和通车计划，避免仓促确定开 工建设时间而不得不压缩设计周期；③有序开展设计招标工作，有利于设计单位尽早开展工作，争取更多的勘察设计时间；④特别要加强初步设计管理工作，保证设计单位提交满足审批要求的设计文件，并做好 其他相关审批数据准备工作，争取初步设计早日审批，以便及时开展施工图设计。

2.2 加强设计文件审查，把好设计质量关

根据相关规定，交通项目初步设计和施工图设计都应通过设计审查，初步设计审查由负责审 批的政府部门组织，施工图设计审查由项目业主组织。设计文件审查既包括政府行业主管部 门组织的外部审查，也包括设计单位的内部审查。设计文件的审查，切实起到了提高设计质 量的目的，但审查工作普遍对设计的质量与安全性较重视，而对设计方案的经济性审查不足 。基于审查工作存在的问题，提出相关的解决措施显得至关重要。

2.2.1 设计方案论证与比选的审查。设计方案不仅影响项目的技术合理性，而且是影响造价的主要因素，在加强方案比选深度的 同时，要重点加强对路线总体方案、软土地基处理、路基填料、桥梁结构形式和跨径、路面 结构类型和厚度的审查，特别是督促设计单位在技术比选的同时，结合工程所在地的特点， 充分考虑材料供应等因素，做好经济比选。督促设计单位选择合理的设计方案，往往能大幅 度减少工程投资。结合各项目后期发生大量的设计变更情况，建议对路面工程、景观、线外 三改工程设立专项审查工作。

2.2.2 增强设计人员经济观念。设计单位和设计人员必须树立经济核算的意识和观念，克服重技术轻经济、设计保守浪费、 迎合某些建设单位管理人员“喜高（标准）”、“好大（规模）”要求的倾向，把技术与经 济、设计与概预算有机地结合起来。此外，设计人员还应熟悉本专业概预算定额及费用定额，掌 握工程计价方

法，切实做好工程投资控制工作。

2.2.3 积极推行限额设计及优化设计。 限额设计是按照批准的投资估算控制初步设计概算，再按批准的初步设计概算控制施工图 设计预算，各专业在保证达到任务书要求的使用功能的前提下，按分配的限额设计，保证 总投资额不被突破。限额设计不是简单的压缩投资，而是在确保使用功能的前提下，要求技 术与经济的最佳结合，要求设计人员在各个设计阶段，重点关注对投资有较大影响的因素， 克服设计人员只管画图，不算经济账的现象。如果发现重大设计方案或某项费用指标超出任 务书批准的投资限额，及时反映，运用价值工程原理与限额设计的有机结合，从功能和成本 两个角度综合考虑和评价，并提出优化办法，在确保设计阶段工程造价不突破投资限额的前 提下控制投资支出，有效使用建设资金。

2.2.4 保证设计文件的完整性。设计文件完整是保证概算质量的重要前提，同时也可防止招投标阶段投标人和实施阶段承包 人钻空子。设计文件的完整性应从以下几方面考虑：初步设计（含概算）、施工图设计（含 预算）、实施过程中各阶段变更设计均应完整。要保证设计文件的完整性，应从设计单位和 建设单位两方面着手，重点是设计单位，建设单位起监督审查作用。设计单位应做好内部分 工，将任务落实到个人，实行一定的奖罚制度；建设单位在接收设计文件时也应清楚设计文 件的组成，以便审查文件的完整性。

2.2.5 提高造价专业人员素质，培养复合型人才。搞好工程投资管理一是靠体制，二是靠人才。为提高造价专业人员的技术素质，确保工程投 资管理的工作质量，必须加大推行造价工程师执业资格制度的力度，严格控制造价工程师考 试申请报考条件，把好造价工程师的入门关。注重造价工程师注册后的继续教育及注册期满 继续注册的业务培训工作，以避免考试合格而无实际工作经验、无专业能力及专业技巧的人 员进入造价工程师队伍。促进造价工程师接受继续教育，更新知识，拓展知识结构，并在实 际工程中不断总结经验，使其成为既懂经济、管理、法律和现行政策，又具有丰富实践经验 和良好职业道德的复合型人才，在工程投资全过程管理中真正的起到合理地确定和有效地控 制工程投资的主导作用。

2.2.6 推行标准化设计。推行标准设计，有利于管理部门控制设计质量，减少设计审查工作量。采用国家、省、市级 各专业部属的标准通用设计，既可以缩短设计周期，还由于采用标准构件，可以在预制厂采 用定型工艺，组织成批均衡生产，能提高劳动生产率，有利于降低生产成本，并可加快施 工速度，缩短整个建设周期。因而，采用标准设计，也是降低工程投资的一个方法。

2.3 完善设计合同，督促设计单位切实履约

业主与设计单位通过设计合同，明确双方责任和义务，对设计任务、质量和工期均有明确要 求，并有设计工作考核相关规定。但从各项目设计合同执行情况看，设计质量和设计配合仍 有诸多问题，给项目的实施带来不利影响，并导致不合理的投资。对此，建议在将设计考核 相关条款纳入设计合同的同时，细化下述相关条款：

2.3.1 细化各种设计质量问题（如桥梁地勘数据不准确导致桥梁桩基变更率较高、原 地面实 测标高与设计标高误差太大、工程量计算差、错、漏问题严重等）的处罚措施，并与设计费 支付量化挂钩，切实起到督促设计单位重视设计质量问题的作用。

2.3.2 明确施工阶段设计配合工作的内容和要求，单列适度的设计配合费用，督促设 计单位做好设计配合工作。

设计合同中细化上述条款后，可通过经济措施，督促设计单位从思想上重视设计质量和设计 配合，达到提高设计质量，及时、有效解决现场问题的目的，从而有利于施工阶段的投资控 制工作。

2.4 引入设计职业责任保险制度，强化业主反索赔意识

实行设计职业责任保险的作用不仅在于经济补偿，而且能有效分散风险。国际上一些国家在 设计责任方面的保险已较为成熟，如澳大利亚在法律上要求咨询工程师在承揽工程设计、监 理任务时都要进行保险。我国经过多年的工程设计保险方面的探索，近年来在北京、上海、 深圳、山东、大连、安徽、陕西等各省、市相继出台了工程设计责任保险的相关规定和实施 细则，并作为强制性要求推广实施。从各省建设系统设计责任险实施情况来看，一方面有 效预防了设计单位的风险，另一方面针对建设工程投资规模大、时间跨度长的特点，当因设 计原因导致工程损失时，为业主向设计单位经济索赔提供了保障。从国内外工程设计职业责 任保险的实施经验和效果来看，我国高速公路建设中普及设计职业责任保险制度，已是刻不 容缓之事。

3 结束语

设计不完善是造成后期投资控制变化的主要原因，因此，加强设计管理是投资控制工作 的 重点。在公路设计过程中，创新思路、积极探索、重视设计勘察、重视设计方案的比选、重 视设计与施工相结合、重视设计审查、重视推行限额设计、重视设计风险制度、重视投资控 制等一系列的投资控制经验，通过这些管理控制措施，强化目标、落实责任，必将设计出高 质量的设计文件，减少工程设计变更，无形地使勘察设计阶段的工程投资得以良好的控制 ，令国家的建设投资创造出最大的经济和社会效益。