监理制度的发展沿革

监理制度的发展沿革

摘要：工程建设监理是我国改革开放后近几十年发展起来的新兴行业, 对提高工程质量、控制投资和工期起到了不可替代的作用, 为我国的经济建设做出了不可忽视的贡献。文章从监理制度的历史、现状及未来等角度对我国的监理制度进行了探讨。

关键词：监理制度；引进；试点；三元管理；未来发展

引言

1988 年 8 月 1 日《，人民日报》第一版刊登了“迈向社会主义商品经济新秩序的关键一步”一文，宣布我国将按国际惯例建立具有中国特色的社会监理制度，将过去的工程项目管理由业主和承建单位的二元管理体制改变为业主、监理单位和承建单位的三元管理体制，从此在我国工程建设历史上掀开了新的一页。

本文从监理制度的引进、试点的推广、当前现状及规模以及未来发展方向几个角度进行研究，解释了监理制度在中国的历史、现状及未来。

1我国为什么引进工程监理制度

我国自20 世纪80 年代改革开放以来，为了避免和减少建设项目的决策失误，提高投资效益和工程质量，实行了投资包干制，开展了以设计和施工为龙头的工程造价、质量、工期的总承包制。随着这种总承包制度的延伸和发展，工程建设投资又出现了国家、集体、个人多元化的资渠道，并由此引入了投资使用的有偿化。在这种制度下，

建设单位对工程实施过程的监督管理力度变得比较薄弱，各方追求局部利益的现象日益突出，其结果就导致了诸如“虹桥”垮塌事件、云南昆禄公路等一系列豆腐渣工程。因此，如何加强对工程建设项目投资、进度和质量的监督管理，建立切实有效的监督管理机制，以适应社会主义市场经济发展的需要已是一个刻不容缓的问题。改革开放以来，我国工程建设项目的建设资金由单一国家投资向多元化发展，合资、外资、多方集资、利用贷款等投资方式的建设项目日趋增多，特别是利用世界银行贷款后，必须采用国际惯例的监理工程师制度。另一方面，随着市场经济的发展，我国的工程建设逐步引入竞争机制，实行招标投标制度，而施工单位实行了自负盈亏，自主经营，不再是单纯从属于国家行政机关的“施工单位”，而是作为独立法人的企业，进入了市场。如果不懂国际惯例，缺少监理知识和被监理的经验，也会使我国的经济和信誉受到极大地影响，与国际接轨也就成了一句空话。长远来看，监理单位要冲出亚洲，走向世界，要在激烈的国际竞争中站住脚，不提高监理人员的素质是很困难的，因此，引入监理制度是迫在眉睫的一项重大任务。

2 试点推广

我国建设监理制度的试点工作开始于1988年。早在1987年前，在我国使用世界银行贷款的第一个项目（云南鲁布革水电站项目）的实施过程中，我们就认识到了业主委托“工程师单位”实施现场监督的管理模式将是建筑业未来的必然趋势。现在，建设监理制度作为改革开放催生的四大建筑制度之一，与项目业主负责制、投标承包制和合

同管理制一起载入了改革创新的史册。1988年10月11日至13日，原建设部在上海召开第二次全国建设监理工作会议，进一步商讨选择哪些城市作为建设监理制度的试点，经讨论后确定了作为试点的8市2部，即将北京、天津、上海、哈尔滨、沈阳、南京、宁波、深圳市和原能源部的水电系统、原交通部的公路系统作为监理试点。根据会议精神，原建设部于1988年11月12日制定印发了《关于开展建设监理试点工作的若干意见》。据此，试点地区和部门开始组建监理单位，建设行政主管部门帮助监理单位选择监理工程项目，逐步开始实施建设监理制度。原交通部作为建设工程监理制的试点单位，利用世界银行贷款先后修建了很多基础交通设施，如陕西省西安至三原一级公路、京津塘高速公路和天津港东突堤工程。在以上工程修建中，承包方按照国际通行的FIDIC （菲迪克）合同条款要求，都实行了国际招标及工程监理制，从而逐步形成了适合中国国情的交通建设工程监理模式。从第一批交通建设项目实行工程监理制的20几年来，交通建设的工程监理制度，经过开始试点、稳步发展、全面推行三个阶段，逐步成熟完善。随着我国改革开放的不断深入和交通事业的持续、快速发展，建设监理制度已成为我国公路、水运工程建设中不可缺少的重要环节，所起的作用也越来越明显。

3 当前现状及规模

3.1 当前规模

从我国监理发展过程来看，至今为止，监理的发展大致辞可分为三个阶段，1988年至1993年为监理试运作期，监理对象大多为国

家、地方重点工程项目。如高速公路，城市标志性工程等。这一时期

的监理方式主要为自行监理，即由业主直接派出人员组建监理。社会

对监理一词认为比较模糊。1993年至1998年四川彩虹桥事件之前，

为监理维护时期。监理对象除一些重点工程外，还有一些具有一定规

模，投资相对较大的工程项目。如市政工程，高层建筑，小区开发等。

这一时期，监理队伍发展较快，社会监理机构发展迅速，监理方式除

自行监理外开始委托社会化独立的监理单位。自彩虹桥事件至今，为监理强制性维护时期。不管工程大小，只要涉及到人民的生命、财产安全，造价在50万元以上的必须实行监理制，监理方式主要是委托监理，社会对监理的认识是三大控制，质量负责制，强调的仍为质量。因此，作为监理这一行业，由于国家法律及政策等宣传作用，社会地位较高，监理很受社会尊重。截至目前，全国通过考试取得监理工程师执业资格证书的人已达到10万余人。据建设部有关负责人介绍，我国工程监理队伍不断壮大，全国监理企业已从1995年的1500家发展到目前的6200多家；从业人员由1995年的8万余人发展到目前的27万余人。目前，工程监理行业已形成了总监理工程师、专业监理工程师、监理员三个层次的人才队伍。从目前来看，我国工程监理人员的水平参差不齐，结构不合理，主要表现在三个方面，即监理工程师的知识结构不合理，缺乏集技术与管理于一体的复合型监理人才；总监理工程师和专业监理工程师的数量和质量不能满足监理工作需要；监理人员缺乏综合的组织、协调和管理经验

数据显示，2005 年至 2014 年间全国工程监理市场规模保持了年均 19.57%的增长态势。近年来，我国工程建筑业保持持续快速增长，相应的工程监理业也同步得到了发展。根据国家统计局数据，2005 年至 2014 年，我国工程建筑业总产值的年复合增长率为19.88%，2005年至2014年，我国工程监理业收入的年复合增长率为19.57%。特别是 2010 年、2011 年两年，工程监理业务收入增幅达 30.73%和 26.10%，均高于建筑业总产值 25.03%和 21.28%的增速。2014 年，我国工程监理业务收入增幅达 8.77%，呈增长趋势。

3.2 当前存在的问题

自从推行建设工程监理制度以来, 建设工程监理已经逐步形成了一整套法律法规体系, 使监理工作做到了有法可依, 有章可循。给了监理企业和监理人员一个合法的地位, 不是可有可无的边缘化角色, 而是强制性监理, 成为法定的五个参建主体单位之一。但是由于我国的建设监理制度起步晚，旧的建设工程管理体制还在运行并对束缚着监理制度的发展，对建设工程监理制度与质量监督的关系模糊，监督引导机制不健全，对工程监理的作用、意义和监理人员的条件理解片面等原因，使我国的工程建设监理还存在许多问题，还有一些需要改进和完善的地方。

(1)监理仅局限于施工阶段的监理

监理制度应贯穿工程建设项目的始终, 包括投资决策阶段、设计阶段、施工招投标阶段、施工阶段(含保修阶段) 。目前, 我国监理工作仅局限于项目的施工治理阶段, 监理单位接受委托, 工程便马上开工,

造成监理人员干边熟悉情况。尤其是大型工程, 规模相对较大, 技术复杂程度相对较高, 影响因素较多, 不利于监理工作的顺利发展。

(2)监理单位资质治理失衡

目前建筑市场供求关系失衡, 过渡竞争造成不良竞争甚至恶性竞争, 从而造成了市场的混乱局面, 因此改革和完善企业资质治理办法, 建立严格的建筑市场准入和请出制度势在必行。严格市场准入制度, 对不符合资质要求的监理企业不予入内, 从而有效制止素质较低的监理企业采取压低监理费率承揽业务, 扰乱市场秩序。另有, 当前地方保护部门分割、统一平等、公开的竞争有序的监理市场尚未形成, 政府应为此理顺其资质治理。

(3)对业主行为规范不到位

规范与否, 直接关系到工程建设项目能否顺利进行, 建设项目能否如期实现。近年来, 国家已出台了《建筑法》、《招标投标法》、《建设工程质量治理条例》和《建筑工程监理规范》等相关法律法规, 使工程监理有章可循, 有法可依。但有些业主法律意识淡薄或对监理程序不熟悉, 使得工程建设过程中存在一些挥手工程、政绩工程。甚至有的业主对监理工作干预较多, 不通过监理工程师而直接向承包商下达指令, 造成不必要的纠纷和误解。要理顺监理市场, 首先应着重抓项目法人制的推广、落实规范业主行为, 使业主转变计划经济体制下的观念。

(4)监理定位应准确

作为工程建设项目的四大主体之一, 监理应发挥主要作用。但工程项目建设中, 重设计、施工、轻监理的观念仍很普遍。监理工程师作为公证的第三方, 依据监理合同及施工承包合同开展工作, 决不是承包商的质检员。这个问题既涉及到职责问题又涉及到验收程序问题。各项验收必须在施工单位自检合格的基础上报请监理工程师验收。承包商有确保提供合格产品的责任。监理负责检验工程产品, 决不能把自己等同于施工方的质检员, 监理的检查应全面。

(5)对合同的治理不到位

以法律为准绳、以合同为依据是监理工程师做好监理工作的基本原则。监理工程师最终所要做的就是对工程承包合同的治理及监理合同的认真落实。只有熟悉合同并深入学习研究, 才能治理落实好工程的监理工作, 使工程项目总目标得以实现。施工合同和监理合同是监理工程师做好一切工作的主要依据。

(6)政府监督管理缺乏力度

我国推行建设监理时间不长, 监理行业还比较脆弱, 监理单位的市场主体地位还不够稳固, 需要政府大力扶持和引导。《建筑法》、《质量管理条例》等法律规章虽然对监理工作的实施有明确规定, 但在实施中缺乏有效的监督管理。主要表现在:一是监理工作没有专职部门甚至没有专职人员负责; 二是一些违规的市场监理行为得不到及时纠正处理; 三是监理行业缺乏长期发展规划。近几年机构改革后, 原建委设立的监理处相继撤销, 管理工作一般由新设立的建管处指派一人兼管, 监理工作的管理力量明显削弱, 缺乏对监理队伍和监理市场的动态管

理, 执法检查工作难以实施。而且兼管人员由于没有足够精力考虑本地区监理工作的规划发展, 也就不能建立健全行政管理制度, 在一些地区由于不能对监理市场进行有效控制, 监理工作不到位情况比较严重, 监理市场中的一些不正之风得以滋生蔓延, 难以保证监理制度的健康发展。

4 监理行业未来发展改革方向

监理作为一个行业, 为中国建设工程管理水平的提高和社会稳定作出了应有的贡献。但是，与生俱来的制度缺陷，也不可避免地阻碍了它的发展。当前，处于十字路口的监理行业应该如何走, 是每一个从事监理工作和关心监理行业发展的人士亟待考虑的问题。它需要政府有关部门在政策、制度、措施上予以扶持，也需要社会各界的广泛理解与支持，才能充分发挥它在工程建设中“四控二管一协调”的作用，才能实现国家在基本建设中大力推行工程建设监理制度的初衷。未来需要在以下方面加以改进：

（1）提高对监理的重要性的认识

目前业主、施工单位和质量监督机构对实行工程监理的意义及其重要性缺乏认识，对监理的地位及与各方的关系认识模糊，业主认为监理人员是自己的雇员，必须为自己的利益服务，按自己的要求办，施工单位认为监理人员是业主利益的代表，是为业主服务与说话的，不把监理人员当作独立的第三方看待，质量监督机构又认为监理人员代替了自己的职能，因而忽视了对工程质量的监管，由于以上的模糊认识，使工程建设各方在关系的协调上不顺畅，监理人员的决定不能

实施，监理人员的意见不能落实，监理效果不够理想，工程质量监督出现漏洞，当工程出现质量问题时，容易出现互相推委扯皮的现象。因此建设项目各方及质量监督机构必须认识到在我国过去的工程建设管理体制下，由于责、权、利不明确，投资失控、进度失控、质量失控﹑安全失控的现象不断出现，造成了许多钓鱼工程、高投入低效益工程和只有开工、没有竣工的长尾巴工程，浪费了大量的建设资金，使建设项目丧失了许多发挥效益的好时机，造成了很大损失。因此，只有提高对监理重要性的认识，才能让监理在在降低工程造价、加快工程进度、提高工程质量、减少投资浪费﹑保证施工安全上发挥更大的作用。

（2）正确理解与明确业主与监理、承包商与监理的关系

业主与监理之间是通过工程建设监理合同建立起来的一种委托与被委托的关系，双方都要在合同约定的范围内行使各自的权力和义务。监理接受业主的委托对项目的实施进行监理，但监理不是业主在项目上的利益代表，监理必须依据工程建设监理合同、设计文件、有关规范、规定及相关法律对项目实施独立、科学、公正的监理，业主有权要求更换不称职的监理人员或解除监理合同，但不得干预和影响监理人员的正常工作，不得随意变更监理人员的指令。监理人员接受业主的委托，对项目的实施进行监督与管理，要对业主负责，监理的一切活动必须以监理合同和工程承包合同为依据，以实现四个控制为目的，以自己的名义独立进行，在业主与承包商之间要做到不偏不倚、独立、客观、公正。监理与承包商都受聘于业主，二者之间没有任何

合同或协议关系，也不得签署任何形式的合同或协议，不得参与承包商与工程建设有关的任何活动，他们只是在双方各自与业主签署的合同、设计文件、相关法律法规和规范约束下的监督与被监督、管理与被管理的关系，监理人员必须独立公正地行使监理权，认真维护业主与承包商的合法权益，承包商对监理人员的决定不能接受时，可以通过仲裁、申诉等方式解决。

（3）要正确认识工程质量与工程建设各方的关系

一项工程项目的实施，要经过地质勘探、测量、设计、施工等多道程序，每一道程序都与工程建设质量有着密不可分的关系。把工程建设质量简单归结到设计、施工或监理任何一方的说法或结论都是片面的、不完整的。当一项工程立项以后，要从工程的勘探、测量、设计阶段抓起，直到工程建成投入使用、正常运行为止。在整个过程中，任何一个环节的疏忽，都可能造成工程质量的缺陷，甚至工程质量事故。因此，当工程出现质量事故后，要根据工程建设资料，认真分析产生事故的原因，找出责任方，以便追究其责任。

（4）加大培训力度，严格培训措施，规范监理市场

建设工程监理是一项技术服务性的工作，对监理人员的知识结构、知识的广度、深度和监理人员的思想素质、道德修养都有着较高的要求，还要求监理人员具有一定实践经验、足够的管理知识，要掌握与工程建设相关的法律、法规知识，要理解国家的有关政策，要具有一定的经济方面的知识。建立监理人员持证上岗与注册制度是维护监理秩序、保证监理人员质量和监理工程质量的有效措施。我国目前持有

监理培训证的人员有一万多人，从绝对数字上看人数不少，应该基本能够满足我国建设市场的需要，但是由于我国目前建设监理市场不健全，监督管理机制不完善，个人对监理工作的理解有偏差，监理单位与设计、施工、管理单位没有脱钩，许多持证的人员是各级领导干部或一些设计、施工、管理单位的骨干，有的甚至是单位的文秘、办公室工作人员等，他们有证但不能上岗监理，而另一些在岗的监理人员又无证，不具备监理资格。同时我们的培训工作有时又显得流于形式，没有严格的考试制度，许多人只报名，但不参加学习培训，应付了事，对我们的监理工作和监理队伍建设造成了不良影响，监理质量没有保证。

（5）加强对监理人员的教育，维护监理人员的公正、客观性

业主与监理人员是委托与被委托的合同关系，监理人员与承包商是监理与被监理的关系，监理要始终维持自己独立第三方的位置，既不为经济利益、为多揽工程而偏袒业主，也不收受承包商的任何礼品与贿赂，而做睁只眼、闭只眼、忽视工程质量的事，监理人员在施工现场，要对业主和承包商做到“不吃、不收、不要、不拿”，只有这样才能做到不手软、不嘴短，客观、公正地评价工程质量，维护自己的声誉，赢得双方的尊重，赢得客户。监理单位要建立监理人员学习与培训制度，对监理人员进行业务技能培训、监理法规学习和思想道德教育，使监理人员有与监理工作相应的知识理论水平，有较强的责任感，有不怕苦、不怕累的精神，有良好的身体素质，有敢于承认错

误的勇气，有敢于批评与自我批评的气魄，要敢于讲真话、讲实话，教育监理人员热爱监理工作，维护监理单位的形象。

参考文献

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