中国养老金发展报告2016:我国基本养老保险制度进入低速发展阶段

12月24日，中国社会科学院发布《中国养老金发展报告2016》。该报告是中国社科院世界社保研究中心自2011年以来的第六部年度系列报告，也是继2014年将第一支柱基本养老保险和2015年将第三支柱个人养老保险分别作为年度发展报告的研究主题之后，首次将第二支柱年金作为研究主题。

该报告显示，我国基本养老保险制度进入低速发展阶段，养老保险基金运行情况不容乐观。其中，作为基本养老保险重要补充的企业年金发展相对滞后，难以发挥第二支柱应有的作用。2015年，参与企业年金的企业数和职工人数增幅分别仅为2.94%和1.01%，创下历史新低，参与率低、覆盖面小成为企业年金发展的主要问题。

对此，中国社科院副院长李培林表示，“十三五”规划纲要提出“构建包括职业年金、企业年金和商业保险的多层次养老保险体系”，刚刚结束的中央经济工作会议提出在2017年“要推动养老保险制度改革，加快出台养老保险制度改革方案”，这些都呼唤年金制度进一步深化改革，真正建立起“多层次混合型”的养老保障体系。

与此同时，中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文强调，参与率过低，企业年金在整个养老保障架构中、在社会保障制度中、在经济体制改革中必然无足轻重，构建“多层次混合型”社会保障制度便成为一句空话，福利模式的选择和试错过程就必将长期处于摸索之中，甚至资本市场的发育与成熟也必将长期处于目前的幼稚阶段。

为此，他提出，扩大参与率是当前年金制度改革的首要任务；引入“自动加入”机制是扩大年金参与率的关键；放开个人投资选择权是引入“自动加入”的条件等若干建议。

企业年金参与率创新低令人尴尬的是，本应作为基本养老保险的重要补充的企业年金制度，在经历了12年的缓慢发展后，至今仍在艰难爬坡。与基本养老保险相比，企业年金的保障水平整体很低，在行业和地区之间分布严重不均，而且将中小企业基本排除在外。

从保障水平来看，《中国养老金发展报告2016》显示，2015年，企业年金缴费金额1343.17亿元，仅占全国各类养老金的3.45%；基本养老保险基金收入32202.19亿元，占比82.67%。与此同时，企业年金待遇领取260.57亿元，仅占养老金支出的0.9%，而基本养老保险基金占比97.02%。

事实上，近三年基本养老保险基金支出均占总养老金支出的97%以上，企业年金对退休人员的养老保障提升作用十分有限。“现在是过分依赖财政、过分依赖第一支柱的缴交，三支柱整合效应尚未显现，所以做实个人账户不可能。”上海市宝山区区委书记汪泓如是说。

这背后折射的是企业对企业年金参与热情不高。虽然一系列税优政策对年金发展曾起到过一定推动作用，但是政策的长期效应不足。参与企业年金的企业数量经历了从2011年到2013年的高速增长后，自2014年起快速下降，在2015年回落到税优政策前的水平。

汪泓认为，相比职业年金的强制缴纳，缺乏相关的法律对企业年金进行规范和引导是其发展的首要制约因素；企业还要考虑税负问题，尤其在经济效益不好、用工成本较高的情况下，负担很重；基本养老保险和企业年金还有相互挤出效应，目前基本养老保险独大，企业参与年金的动力不足。

报告显示，2015年，参加企业年金的企业数和职工人数增幅分别仅为2.94%和1.01%，创下历史新低；参加企业年金的75454家企业，占企业总数的0.35%，覆盖职工2316万人，职工参与率仅有5.73%；积累基金9526万元，占GDP的1.41% 。

值得一提的是，企业年金3/4的缴费额来自国有企业，中小企业为主的民营企业占比很小，成为企业年金制度发展的一个“痛点”。服务中小企业的集合计划由于加入门槛较高，多年来参与的企业户数、职工人数及基金规模均没有根本变化。

从行业分布来看，参加企业年金的行业多集中在能源、电力、金融等垄断型、资源型或盈利性较好的领域。

此外，企业年金的发展还呈现出很强的区域性特点。无论是基金规模还是增长速度，都有从东到西递减的梯度结构特点。报告显示，全国职工账户数超过百万的仅有北京、上海两地，东部的广州省有721733人，而西部如广西自治区，仅有154625人。

探讨引入“走动加入”机制如何解决上述问题？激发中小企业参与活力是关键。

报告显示，机关事业单位已于2014年10月起实施职业年金制度，而中小企业作为GDP贡献的主力军之一，提供了3/4的城镇就业岗位，其参与企业年金的数量却仅占企业总数的1%，因此扩大中小企业的年金参与率成为年金制度发展的关键。

然而，扭转这一问题并非易事，因为长期宏观经济政策形成的对中小企业不利的外部环境仍然没有根本好转，中小企业自身内部治理也问题重重。近年来中国经济运行下行压力更是不断加大，这些都对中小企业加入年金制度构成阻碍。

此外，年金制度参与门槛较高也是一个重要原因。根据现行《企业年金试行办法》，建立年金计划的企业需要满足三个基本条件：一是依法参加基本养老保险并按时足额缴费；二是已建立集体协商机制，民主管理制度比较健全；三是企业要有盈利。

其中，第三条对中小企业要求较为苛刻，它要求企业建立企业年金前1年无亏损，前3年必须有两年无亏损且该3年总体无亏损。

郑秉文认为，事实上，许多中小企业生命周期较短，经济实力较弱，获利能力不强，现金流缺乏，流动性较强，基本满足不了这个条件，因此企业年金需要从制度上松绑，考虑打破“高门槛”。

对此，他建议，在这方面职业年金的“自动加入”机制，已经为企业年金创造了一个非常好的先例，应该加强立法，引入“自动加入”机制，渐进式推进企业年金的强制或者半强制缴纳。

所谓“自动加入”，是指雇员在入职时就被默认为自动加入了年金制度，如果打算“退出”，就需专门提出申请并得到雇主的允许。报告显示，这一机制已经在英美等发达国家通过了实践检验，如在英国，59.2%的雇员参与了企业年金计划，其中26%为2008年实施这一机制后加入；在美国，新入职雇员的企业年金参与率从实施机制前的60%提高到90%。

整体而言，郑秉文表示，扩大参与率是当前年金制度改革的首要任务，引入“自动加入”机制是扩大年金参与率的关键，放开个人投资选择权是引入“自动加入”的条件，建立“合格默认投资工具”又是放开个人投资选择权的必然选择。

此外，中国社会保险学会会长、人社部原副部长胡晓义建议，一是准确界定政府责任，正确引导民生预期；二是合理调整体系结构，增强制度可持续；三是发挥市场功能，满足差异化需求。

他提出，应以创新理念发展和构建多层次养老保险体系，从提高企业年金实施强度、重新定义第一与第二层次的边界、对第三层次做出明确界定和规范、进一步强化税优政策，以及科学安排多层次比例结构等方面进行探索。

来源：21世纪经济报道【整理转载：时英平】