国家权力机关监督体制创新与监督立法探讨

2004-10-14 10:17

甘肃省人大常委会研究室·王力群 席飞跃 刘来宁

十八世纪的法国启蒙思想家孟德斯鸠有句名言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。历史的经验告诉我们，无论在何种社会制度下，权力一旦失去制约，就会变成脱缰的野马，给社会带来严重危害。因此，监督制度被普遍认为是现代民主政治的重要支柱。在我国，作为国家权力机关的各级人民代表大会的监督是人民行使当家作主民主权力的体现，是最高层次的监督，也是涵盖面最广的监督。在社会主义民主法制建设中，加强各级国家权力机关的监督是一个永恒的课题，也是遏制腐败和依法行政与公正司法的有力保障。改革开放以来，全国人大和地方人大的立法工作取得了很大成绩，但相当多的法律、法规没有得到很好的实施。现实生活中，权力滥用和权力运行不规范的问题普遍存在，部分政府官员和司法人员的腐败问题也已引起全社会的关注。在建设社会主义法治国家的进程中，加强国家权力机关的监督已成为全社会的强烈愿望。

80年代后期以来，制定监督法的呼声就一直很高。党中央和全国人大常委会也非常重视。从1990年开始，全国人大常委会委员长会议就要求办公厅组织班子进行起草，后因草案不够成熟，暂时搁置。1993年又列入立法计划，并做了大量的调研工作。1997年，经中共中央批准，再次组织班子起草，但由于换届等原因，又被搁置。近两年，李鹏委员长多次强调，要把监督工作放在与立法同等重要的地位，并一再要求加快监督立法步伐。根据这个精神，全国人大常委会的有关工作机构正积极进行监督法和有关法律的调研起草工作。很多地方人大的同志也把加强国家权力机关监督的希望寄托在制定监督法上。但是，监督法酝酿十载，数易其稿，千呼万唤难出台，绝不仅仅是工作上的问题。多年的实践告诉我们，各级人大监督不力的原因是多方面的，有法律不完善的问题，有工作不到位的问题，但最根本的还是体制上的原因和观念问题，要使一个具有两千年封建传统的国家实现依法治国的目标，绝不是一部监督法所能解决问题的。因此，有些学者对制定监督法的必要性提出质疑，理由主要有四点：一是人大的职权是由宪法、全国人大组织法、地方人大和地方政府组织法规定的。人大以立法来扩大自身的权力是违反宪政原理的。二是各级人大监督不力并不是法律上缺乏权力，法律已经赋予各级人大很大的权力，如质询、撤销、撤职、罢免等，问题是各级人大没有充分行使，使监督权没有得到落实。三是监督法缺乏特定的调整对象，有关监督的法律不健全完全可以通过修改完善其他法律来解决，没有必要制定专门的监督法。四是人大的监督权主要是在人代会和常委会会议上行使的，规定这些行使职权的程序是议事规则的任务，完善监督程序，只要完善相关议事程序就可以解决。根据上述看法，他们认为，体制问题是不能通过立法解决的，而监督法又没有特定的调整对象，如果制定监督法，也仅仅是把宪法、全国人大组织法、地方人大和地方政府组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则的有关条文撮合在一起，大量照抄其他法律条文，不会有什么新的东西。即使有少量新的内容，也是可以通过修改组织法和议事规则解决问题的。这些观点虽然有一定道理，但显然是不够全面的。从我国权力机关行使监督权的现状和法制建设现实看，不仅能够在宪法范围内通过改革解决体制问题，而且有必要通过立法和修改现行法律强化人大的监督职能，使各级国家机关工作人员在社会主义法治实践中转变观念，增强自觉接受监督的意识。下面我们就此谈点粗浅看法。

一、现行监督体系需要创新，法律制度需要完善

新中国成立以来，特别是党的十一届三中全会之后，党和国家为建立健全适合我国国情的监督制度做了不懈努力，建立了一整套监督机构，制定了很多监督制度。一个多层次、多角度的，包括党内监督、行政监督、法律监督、审计监督、政协和民主党派的民主监督、新闻舆论监督、人民群众的社会监督、乃至国家权力机关的监督在内的监督体系基本形成。客观地说，这个监督体系不可谓不全面，不庞大，并且也发挥了相当重要的作用。但是，这些尚不足以有效地遏制权力滥用、权力腐败和法定权力不作为等公共权力失控的发展势头。目前，我国正处在体制转型期和腐败高发期。在政治经济生活中，权力滥用、权力寻租和腐败现象相当严重，监督虚置和监督乏力的问题非常突出，而各级国家权力机关的监督真的成了“牛栏里关猫”，所起作用十分有限。如果我们作一个统计分析，就会发现，近几年全国揭露出的重大腐败案件，几乎没有最先通过人大监督渠道发现的。计划和预算的随意变更，已经成了普遍问题。尽管各级人大都有加强监督的强烈愿望，但是，在实践中难以有所作为。究其原因，不外乎以下两个方面：

（一）监督体制的弊端

在我国现实政治经济生活中，缺乏对公共权力的监督或制约并不表现在缺乏监督机构和监督人员，而是突出地表现在监督体系和监督机制的不科学，不合理，监督者缺乏实质性的权力，或者监督权受制于监督对象。具体说，我国现行监督体系存在以下缺陷。

一是监督主体和部门虽然很多，但缺乏科学的配合与协调，整个体系难以形成完整的闭合系统。一方面是监督机构重叠，监督成本昂贵，另一方面是国家权力机关在整个监督体系中处于相对孤立的地位，缺乏相关监督机构的配合，难以发挥作用。

二是制度设计不科学，权力机关和行政机关存在职能错位，缺乏合理的制约机制。在我国监督体系中，监督形式虽然很多，但是，作为权力机关的各级人大的监督机制不健全，行政机关又存在与权力机关监督职能重叠的问题。多数监督机关在实际运作中都是以本部门、本系统自上而下的自我监督为主，缺乏不同国家机关之间的异体监督和自下而上的监督制约。如审计和监察机构最终都听命于行政首长，这就使宪法中审计机关既要对同级行政首长负责，又要独立行使审计职权的规定难以落实，行政监督中的人治与人情因素也难以避免。

三是国家权力机关缺乏法定的知情手段和处置权。譬如，各级政府财政支出随意性很大，政府私自变更人大批准的预算也很普遍，如果不主动报告，人大就无从知晓。其次，人大对监督对象的违法行为或对人大决定不履行、对人大的监督意见不理睬等抵制监督的行为缺乏处置手段和制裁权，为避免尴尬，遇到难处理的问题只能绕着走。

四是监督中存在很多空当和盲区。譬如，地区行政公署事实上行使着一级政府的职能，人大却难以监督；由于审判制度中一般都实行两审终审制，人大难以对司法过程进行完整的监督；由于体制上的条块分割等原因，对一些与当地人民生活关系密切的条条管理的部门，地方人大也难以监督。

五是人大及其常委会自身行为能力与法律地位不相适应。除代表和常委会组成人员的素质有待提高外，主要是缺乏一些发达国家议会普遍设置的审计署和辅助调查机构，对很多问题难以进行经常性的深入跟踪了解。

（二）法律和制度的缺陷

除了体制上的问题之外，有关监督的法律制度也存在重大缺陷，而绝不仅仅是程序的不完善，或者个别法律缺陷，因此，应该从整体上重新设计和构筑监督立法的框架。

一是我国宪法监督制度极不完善。对于一个法治国家来说，宪法监督制度是保障宪法实施，维护公民合法权益的一项重要法律制度。从我国民国以来，直至建国以后的宪政历史看，始终没有建立起有效的宪法监督制度，以至多次产生宪政的悲剧，远的有袁世凯的复辟帝制，近的有“文革”的教训，因此，在现行宪法的基础上，进一步健全和完善宪法监督制度，是我们实现依法治国目标的一项极其紧迫的任务。

二是宪法、全国人大组织法、地方人大和地方政府组织法有关人大监督的规定过于原则，人大监督权涉及的一些重要领域缺乏法律规范，对人大行使监督权的形式和程序、监督对象违法行为的法律责任和处置方式等都缺乏可操作性的规定。这就是多年来人大对一些司法案件监督的程序和处理方式难以理清，对人大选举和人大常委会任命的国家机关工作人员的监督往往流于形式，预算监督难以深入，无数违反预算法、审计法的行为难以追究的主要法律原因。

要解决上述问题必须从改革和创新现行监督体系与完善国家权力机关监督立法两方面入手。

二、监督立法应建立在体制和制度创新基础之上

要切实加强国家权力机关的监督，首先要解决的不是法律和制度问题，而是体制问题。因此，国家权力机关监督的立法不能局限在现行监督体系框架中考虑问题，而应建立在体制和制度创新基础上。这就要求我们正确把握监督立法的时机，应体制改革先行，监督立法紧随其后。而体制改革要解决的突出问题是权力机关与执行机关的职能错位。按照众所周知的宪政常识，权力机关职能主要是立法权、决定权、监督权和选举任免权，而行政机关的职权主要是执行权。在我国国家机关的体制中，一些该由权力机关管的事却由行政机关管，其中对自身的审计监督就是重要一例；而某些该权力机关管的事，权力机关又没有能力或没有专门机构去管，导致行政职能越位、机构膨胀和权力机关监督的缺位。这其中体制上的原因是显而易见的。因此，监督立法必须跳出旧体制的局限，从以下几个方面进行制度创新和监督体系重组，以便进一步完善权力机关的监督机制。

一是理顺各级党委和政权机关的关系，加强和改善党的领导。最重要的是突破传统的党政不分的工作习惯，提高党的执政水平，使党的领导从直接领导执行机关，上升到对国家权力机关的领导，彻底从具体繁杂的行政和司法事务中解脱出来。改变党政共同决策，联合行文的传统做法，把各级党委主要的领导精力转向通过权力机关进行宏观决策和开展监督，彻底改变党政不分，以党代政的问题，这是问题的关键所在。

二是设立宪法法院。国家权力机关最重要的监督是宪法监督。建国50年，我们尚未建立起完整的宪法监督制度和重要规范性文件的审查制度，也没有设立相应的工作机构，一些重大的违法违宪问题从未受到过追究。世界上很多国家都有违宪审查制度，并设有宪法法院或者宪法委员会。我国也有必要在全国人大下设立宪法法院，建立宪法审查制度。设立宪法法院较之在全国人大下设宪法监督委员会相对而言更具独立性和司法意义。

三是重组国家权力机关对行政机关和司法机关监督的体系。首要的目的是科学划分权力机关和行政机关的职能，以监督权和执行权为标准，合理设置工作机构，完善权力机关监督工作机构和监督手段，解决人大监督缺乏知情权、行政机关缺乏有效的异体监督，以及审计与行政监察在行政机关自我监督中处于弱监地位的问题。我国国家机关的职能和机构设置不完全合理，在当前进行的机构改革中，必须突破权力机关和行政机关的局限，统筹考虑机构设置，理顺监督和执行的关系。建议效法欧美、日本等国审计机关隶属议会的做法，把审计和监察部门划归人大常委会领导，把监察机关改为廉政公署，并增设调查局等机关。这样不仅可以精简或合并一些重叠的监督机构，减少来自被监督方面的干扰，进一步明确权力机关与行政机关的职能分工，而且，能使权力机关及时了解行政机关和行政官员违法违纪、滥用职权和产生腐败的情况。这对加强对行政机关的监督和廉政建设都会产生积极作用。

四是应进一步理顺司法监督体系。我国现行司法监督体系包括国家权力机关的监督、上级司法机关对下级司法机关的监督，本级检察机关对审判机关和公安机关的监督。这里存在两个突出的问题：一个是权力机关与检察机关的监督职能划分不清。第二个是公检法三机关权力配置失衡。这是因为，我国长期受前苏联计划经济体制的影响，行政和司法权没有得到合理的区分，使司法权带有明显的行政化、官僚化、工具化和功利化色彩。因此，严格区分司法权与行政权是解决有效监督的前提。司法权和行政权虽然同属执行权，但具有本质区别。司法权是判断权，行政权是管理权。我国检察机关一身两任的状况不利于法律监督。如果不对审判、检察、公安三机关的关系重新设定，无论如何立法，作为国家权力机关的各级人大都无法理顺对三者的监督关系。

五是从体制上解决监督空白和盲区问题。通过逐步撤地建市，解决地区行署监督空当的问题。对条条管理的部门采取条块结合、以块为主的双重监督体制，解决管着的看不见，看见的管不着的监督盲区问题。

三、监督立法的几点思考

国家权力机关监督立法不仅涉及很多理论和实践问题，而且涉及政治、经济、司法等很多领域，这里只能谈点粗浅的看法。

一是确定国家权力机关监督立法的基本框架。国家权力机关的监督涉及国家行政机关、审判机关、检察机关的工作和社会生活的方方面面，很难用一部法律来协调所有内容，因此，建议从三个方面来完善国家权力机关监督立法：首先，在宪法中增加有关宪法监督的内容和条款，并对宪法一百零九条进行修改，把县级以上审计机关置于同级人大常委会领导之下，对同级人大常委会和上级审计机关负责。其次，对全国人大组织法、地方人大和地方政府组织法和全国人大及其常委会议事规则进行修改和完善，重点解决监督程序问题。第三，按照国家权力机关监督的重要内容和对象，单独进行立法。譬如，对财政预算执行、预算外资金管理、司法个案、人大选举和人大常委会任命的国家机关工作人员的监督等重要方面分别制定专门法律。

二是明确违法者的法律责任。几十年来，在国家政治生活和经济生活中，违反宪法、预算法、选举法等重大的违宪违法问题实在不少，但是，在现行法律中各种违法或失职行为的法律责任不清，缺乏追究责任的法律依据，难以进行处理，这是宪法、选举法、预算法等重要法律缺乏权威性的根本原因。在监督立法中，应该明确规定国家机关工作人员在执行公务中的违法和失职的责任。对不称职者或有重大失职行为者应设立引咎辞职的规定，对在人代会上工作报告未获通过的“一府两院”负责人应作出自动辞职的规定。世界上很多国家都有违宪审查制度和对违反预算法追究法律责任的规定。因此，在监督立法中，应从明确违宪违法责任和确定违宪审查权入手，使任何人都不能置身于法律之外。不然，法律面前人人平等和任何人都必须在法律范围内活动就成了一句空话。

三是必须明确国家权力机关的处置权。没有处置权的监督只能是一种形式，实质上等于取消监督。在监督立法中应当明确，人大对权力滥用、权力腐败和法定权力不作为的违法处置权。宪法和地方组织法等法律规定了各级人大及其常委会的质询权、特定问题调查权、罢免权等，还应借鉴国外通行的做法，规定不信任投票、弹劾等权力，以及主要责任人引咎辞职等等，增加监督的处置手段和力度。

四是在完善行政程序的基础上完善监督程序。程序完备是现代法治的重要标志，程序建设在法制建设中处于枢纽位置。监督程序是达到监督目的的途径和渠道，没有程序的法律就不具有操作性。目前，我国既没有行政程序法，也没有监督程序法。因此，大到计划预算的制定，小到某个项目的投资，行政决策的随意性过大。若不完善行政程序，监督就缺乏依据。监督立法的重要任务是完善监督程序。但是，如果没有行政程序立法的配套，监督程序立法就难以单独成立。如果说改革开放20年来有关国家机关运作的法制建设是以应急性的实体法为主，那么，今后法制建设的一个重要任务就是要把程序建设从司法领域扩大到国家权力机关和行政机关的运行中。在监督立法中，主要应完善宪法和基本法律的监督程序，特别是司法监督程序、财政预算监督程序、决算审查监督程序、特定问题调查程序、述职评议程序、罢免或弹劾程序等。

五是加强人事监督立法。对人大选举或常委会任命的国家机关工作人员的监督是国家权力机关监督非常重要的方面。国家权力机关人事监督立法的关键是找准党内监督和国家权力机关监督的结合点，把监督关口前移，变亡羊补牢式的事后监督为事前和事中监督。近年来，地方人大在这方面进行了积极的探索，创造了很多行之有效的监督形式，如述职评议、听取工作汇报等，并制定了一些地方性法规，在实际工作中也发挥了一定作用。但是，现行的国家机关组织法和国家公务员条例、法官法、检察官法等法律、法规仅仅对国家政务类公务员和审判人员、检察人员的产生办法和任职资格等作了规定，却没有对履行职务的监督做出具体规范。由于各级人大常委会对审判机关和检察机关工作人员的情况难以了解，对这些人员的任命基本上变成了一种毫无意义的形式，对他们履行职务的情况也就难以进行监督。这反映出国家人事制度和监督制度的不够完善。为了加强国家权力机关的人事监督，有必要在完善选举任免制度的前提下，建立国家权力机关科学的、经常的人事监督和考核制度，如到任交接制度、离任审计制度、定期报告工作和述职制度等，并将其作为考评任职情况的依据。从规范执法行为入手，以实行执法责任制和错案责任追究制为核心，制定加强监督的法律。