(五)环保部密集出台"史上最严环保法"配套规章

2014中国法治实施十大典型事件（五）——环保部密集出台“史上最严环保法”配套规章 作者：CLER编委会 来源：法学院 发布时间：2015-03-02 浏览次数：32

NO.5环保部密集出台“史上最严环保法”配套规章

【事例简介】

2014年4月24日，施行25年的《环境保护法》修订通过，该法赋予了环境执法部门查封扣押、按日连续处罚等新权力，并专章规定信息公开和公众参与，从而被各界誉为“史上最严”，寄望于能够以此遏制“违法成本低、守法成本高”的状况。2014年12月，环保部密集通过了《环境保护主管部门实施按日连续处罚暂行办法》、《环境保护主管部门实施查封、扣押暂行办法》、《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治暂行办法》和《企业事业单位环境信息公开暂行办法》等部门规章，以使新修订《环境保护法》的相关规定具有可操作性。

【专家点评】

架设环境法实施的“输变电网”

吕忠梅

湖北经济学院校长、教授，中国环境资源法研究会副会长

2014年12月中旬以来，环境保护部为配合新修订的《环境保护法》实施，发布了一系列规范性文件。形式上既有环保部单独发布，也有与国务院相关部门及司法机关联合发布；内容上既有规章制度，也有技术指南或技术方法。这些文件出台之密集、内容之细致，令人目不暇接，赢得了公众的点赞。其实，环境保护部的文件发布才刚刚开始。按照环保部办公厅发布的相关工作计划，拟出台的文件将达到54个。如果说，2015年1月1日开始实施的新《环境保护法》作为“史上最严”的法律，让环保法带上“高压电”；那么，环保部密集出台的规范性文件则是在架设“输变电网”，使环保法的各项“最严格制度”成为可以决定政府、企业、公民个人“生死”的高压线。

一、完善立法，让环境法带上“高压电”

回顾历史，从1979年制定《环境保护法（试行）》开始至今，中国的环境立法与改革开放如影随形，不可谓不重视。就制定法律而言，环境保护立法的速度远远快于改革开放立法，在市场经济发展所需要的一些重要法律尚未制定的时候，环境保护立法一直走在“快车道”上，由全国人大常委会通过的有关环境保护的法律已经超过30件。但是，与环境立法迅速推进的同时，是我们生活环境质量状况的恶化、人群健康受害事件不断增多、经济社会发展遭遇严重的资源瓶颈，„„。种种事实表明：环境法规范社会关系、遏制环境污染和生态破坏、保护人民生命健康的作用并没有得到很好发挥。当人们生活在“十面霾伏”之中、看着被污染的河流湖泊、吃着被毒化的食物，切实承受着空气污染的“心肺之患”、水污染的“心腹之患”、食品安全的“心头之患”，却没有感受到环境法律的力量与权威。一些地方政府以牺牲生态环境为代价追求“GDP”，环保部门经常成为逾越法律底线的“有功之臣”，选择性执

法、扭曲执法、懈怠执法比比皆是。因此，环境保护法备受诟病，被称之为“软法”；环境保护执法部门也被群众戏称为“不保护环境部门”。

已有环境法的执行力不强、实施效果不彰是一个客观事实，形成这种现象的原因也十分复杂。从立法的角度看，最主要的原因有二：一是法律设立的环境监管体制不尽合理，地方政府的责任不明确，环保部门与相关部门之间的关系不顺；二是制度规定比较原则，缺乏可操作性，难以落实。

新修订的《环境保护法》（以下简称“新环保法”）对这些问题做出了积极回应。新环保法以建设生态文明、实现“美丽中国”愿景为指引，在监管体制方面改变了以往主要依靠政府和部门单打独斗、事后监管的传统方式，明确了政府、企业、个人在环境保护中的权利与义务，建立了多元共治、社会参与的现代环境治理制；同时，极大的完善了制度体系，强化了义务与责任，一方面授予了各级政府、环保部门许多新的监管权力，另一方面也规定了人大对地方政府的监督权、规定了将环境保护考核情况向社会公开并纳入官员政绩考核、规定了对环保部门的严厉行政问责制度。

应该说，新环保法通过建立环境与发展协调机制、统一监管机制、公众参与机制、决策实施机制、责任追究机制体现了“用最严格的制度体系”保护生态环境的要求，让环保法带上了“高压电”。但是，由于新环保法被定位为环保领域的基础性法律，主要是解决理念、原则、基本制度和共性问题，不可能规定具体的操作性内容；“电”如何输送、“高压”如何传递？依然是极大的问题。

二、严格执法，为环境法架设“输变电网”

不可否认，新环保法依然是以行政执法为主的“管理法”，这样的法律是否能够得到有效实施，与法律授权的监管机关是否“有作为”直接相关。从目前来看，环保部作为法律授权对全国环境保护实施“统一监督管理”的部门，积极履行职责，为落实新环保法建立的最严格制度实施出台规范性文件，既有法律明确授权的“动力”，也有“问责”的压力。从已经出台的相关文件看，无不紧扣新环保法实施主题，结合严格执法的各项要求，尽可能通过确定相关概念的内涵与外延、明确执法机关职责权限和相对人权利义务、完善执法程序、建立执法机制等举措，让法律的实施“看得见”，重在解决环境法实施方面的具体问题。

（一）落实“统一监督管理”职责，建设“变电站”

新环保法明确赋予了环保部门制定环境保护规划、制定环境标准、开展环境监测、进行现场检查、采取强制措施、公开环境信息、保障公众参与、委托环境监察机构执法、对违法排污企业实施行政处罚等职权。为了保证职权行使于法有据、程序正当，环保部必须首先解决从新环保法的原则性规定到执法机关和执法人员可依循、可操作问题。因此，无论是2014年12月19日环境保护部发布的《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》、《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》、《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》、《企业事业单位环境信息公开办法》，还是2015年1月9日发布的《企业事业单位突发环节事件应急预案备案管理办法（试行）》，以及今后还会继续发布的相关规章，都是为“高压电”输出而建设的“变电站”，让新环保法的授权以及原则性规定能够“落地”，变成具有可操作性的制度安排。

（二）健全联动协调机制，实现“并网”

新环保法在授权环保部门对所辖区域的环境保护工作实施统一监督管理的同时，还规定了“其他负有环境保护监督管理职责”的部门的职权，并通过建立环境监测、环境影响评价、重点污染物排放总量控制与区域限批、环境与健康保护等各项基本制度要求环保部门与相关部门共同行使环境保护监督管理职责。要保证这些制度的实施，必须在各相关部门的法定职权范围内既明确分工，又建立交流、合作、协调机制，解决执法中的“部门分割”、“各自为政”问题，实现“并网”。因此，环境保护部在自己制定部门规章的同时，还与公安部、工

业和信息化部、农业部、国家质量监督检验检疫总局共同制定了《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》，就是为建立部门协调机制而做出了具体努力。

（三）建立沟通协同机制，尽力“联网”

新环保法的一个亮点，是完善了环境法律责任制度，不仅对行政责任、民事责任、刑事责任做了更为明确的规定，而且规定了行政责任与刑事责任的衔接措施。更令人关注的是，新环保法对公益诉讼制度有了比《民事诉讼法》更为明确的规定。这些制度的实施，都涉及到行政执法与司法的协同问题，是否能够实现“无缝对接”，直接关系到行政效能与司法功能问题。为此，环保部不仅积极参与了《最高人民法院关于审理环境民事公益实施案件适用法律若干问题的解释》的制定，还与最高人民法院、民政部联合发布了《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》，实现了行政机制与司法机制的“互联互通”，有利于通过充分发挥司法功能，促进环保法的实施。

（四）推行科学技术措施，提供“软件”

新环保法在确立了环境标准、环境监测、生态承载能力、清洁生产、循环利用等制度，这些制度体现了环境法的科学技术特性。一方面，环境法的实施必须以法律化的技术规范作为基础；另一方面，科技进步又是保护公民环境权益的强大支撑，需要法律加以鼓励。为此，环保部与商务部、工业和信息化部发布了《企业绿色采购指南（试行）》，还向社会推荐了环境保护部环境规划院修订的《环境损害鉴定评估推荐方法（第II版）》作为环境司法的技术指南，为环保法的有效实施提供了科学基础。

当然，环保部出台的系列文件并非尽善尽美，亦有不完备、不周全之处，还需继续改进；已经建成的“输变电网”能否顺畅运行，还有待检验。但可以肯定，新环保法真正成为“带电的高压线”指日可待，“蓝天、碧水、净土”离我们又近了一步。