节能减排的政府主导机制及存在的问题_高良谋

第31卷第6期辽宁师范大学学报(社会科学版) Vo l . 31　N o . 6

　　　　　　　　　　　　

2008年11月Journal of Liaoning No rmal U niver sity (Social Science Edition ) N o v . 　2008

节能减排的政府主导机制及存在的问题

高良谋, 　谭　姝

(东北财经大学工商管理学院, 辽宁大连116025)

摘　要:政府对企业单纯的约束机制不能从根本上解决节能减排中遇到的问题。从企业经济责任和社会责任相融合的角度, 论述建立政府主导下的企业节能减排的激励机制, 发挥政府的主导性作用。针对地方政府发挥主导作用存在的问题, 重点分析问题的原因和中央政府对地方政府激励相容的措施。关键词:节能减排; 企业社会责任; 政府主导机制; 地方政府

中图分类号:F812. 0　　　文献标识码:A 　　　文章编号:1000-1751(2008) 06-0031-04

On the Government ' s Dominant Mechanism of Reducing Energy

Consumption and Pollutant Emissions and Existing Problems

GAO Liang -m ou , 　TAN 　Shu

(School o f Business Administration , Dongbei Univ ersity o f Finance &Economics , Dalian 116025, China )

A bstract :T he simple restraint mechanism o f the gov ernment canno t solve the problem s met in reducing energ y co nsumption a nd po lluta nt emissio n basically . Fr om the perspective of merg e between e nter prise fina ncial respo nsibility and enter prise communi -ty responsibility , this thesis analyzes the construction of the incentive mechanism of reducing energ y consumptio n and pollutant emissions unde r go ver nment leading and the leading factor function w hich the g ove rnment g ive s play to . I n v iew of the ex tant problems exist w hen the local go ver nments give play to their leading functio n , this thesis empha ticallly analy se s the rea so ns a nd the incentive me thods to the local g ove rnments by the cent ral g ove rnme nt .

Key words :reducing energ y co nsumption and pollutant emissions ; re sponsibility of enterprises and so ciety ; g ove rnment ' s do mi -nant mechanism ; local g ov ernment

　　节能减排是指在生产和生活领域集约高效使用能源和减少污染物排放的一系列措施。其中生产领域又以能源使用和废弃物排放占总量的绝对比重而成为节能减排的主要对象。我国就有70%的能源和80%的原材料被用于生产过程, 废水排放量的近50%,废气、烟尘和固废排放量的80%也源于生产过程。由于生产过程也是能源消耗和污染排放的过程, 在生产过程中实施节能减排要比事后进行资源回收和污染治理更有效率、更节省成本, 所以企业也理所应当的成为节能减排的主体。

在2007年发布的《节能减排综合性工作方案》中, 我国承认2006年全国没有实现年初确定的节能降耗和污染减排的目标, 加大了“十一五”后四年节能减排工作的难度。中央将节能减排指标列入“十一五”发展战略的国策高度, 对节能减排给予高度重视。那么, 2006年降耗目标未能如期实现,

以及2007年前几个季度能耗指标仍然居高不下, 其主要原因是地方政府执行不力。“十一五”规划提出“十一五”期间G DP 年均增长7. 5%的目标, 但在各省、自治区、直辖市的地方规划中, GDP 的增长速度都高于全国规划目标, 平均增速在9. 9%。不仅如此, 地方还层层放大G DP 的增速, 相互攀比现象严重, 一方面和相似的省市比, 另一方面和以前达到过的速度比。不少市县提出GD P 增长率要达到14%～16%,甚至更高。相比节能减排的落实情况而言, 2006年除了北京市以外, 其他省市均未达到节能减排目标, 而2007年仍有7省(区) 未达到预定目标。究竟什么原因造成中央政府和地方政府对于节能减排的态度与作用不一致呢?

一、节能减排“双主体”存在的问题

无论是通过新的生产作业制度还是进行节能环保技术

　　收稿日期:2008-05-20

基金项目:辽宁省哲学与社会科学规划基金重点项目(L07AJY003) 作者简介:高良谋(1959-) , 男, 辽宁鞍山人, 教授, 博士生导师, 主要从事企业管理理论与实践研究。

改造都要发生成本, 这个成本最终将通过市场机制得以补偿, 如果市场机制能够补偿节能减排发生的成本, 那么节能减排活动对企业而言就是有利可图的, 符合企业履行经济责任的考虑, 如果市场机制不能补偿节能减排成本, 则企业实施节能减排活动就只能出于对社会责任的考虑了[2]。由于能源和环境的公共福利性极强, 市场无法在消除高能耗、高污染的同时还能有效的配置资源, 企业决策者出于对短期利益的考虑, 常常会将企业的经济责任凌驾于企业的社会责任之上。从2007年的统计数字来看, 重工业增长19. 6%,明显高于轻工业16. 3%的增长速度, 其中作为主要高耗能、高污染行业, 化工、煤炭、钢铁、电力分别增长了51. 5%、49. 1%、47. 2%和39. 0%,高于全国规模以上工业平均36. 7%的增长速度, 并且高耗能行业的产品出口势头强劲。如果工业企业完全通过市场发展, 强劲的市场需求并不会因经济增长方式的不同而有所改变, 以资源和环境为代价的社会福利将大量地转变为重工业企业的私人利益, 这是同经济可持续发展和社会和谐发展背道而驰的。

事实上, 我国政府一直是节能减排最主要的推动力量, 财政资金投入、政策宏观调控和立法及依法进行微观规制, 一直是政府依靠的三个重要手段。财政投入主要是针对见效周期长、社会效益大的节能减排项目, 通过直接财政资助、发行政府债券、鼓励性贷款以及争取国际资助等方式注入资金, 并由政府直接管理[3]; 宏观政策调控就是针对某一经济现象通过税收、财政和金融等政策间接调节当前的经济形势, 从而达到预期的经济绩效; 而政府立法及依法规制则是出于对公共性的需要, 对节能减排实施最直接的政府干预行为, 通过强制手段增加高能耗和高污染的成本。

尽管政府作为节能减排的社会主体具有权威性和较强的行动能力, 但是政府的实施手段都具有不可避免的弊端。首先, 政府对节能减排项目投入资金后, 政府并不具备实施企业化经营和管理的能力, 因而在成本控制、质量控制和成果推广等方面都不及企业效率高; 其次, 政府宏观调控往往会引起连锁反应, 在短期内促进节能减排的同时也可能会触发未来抑制节能减排的隐形因素, 例如政府对污染企业征税, 可能会诱发企业的道德风险, 从而寻找更隐秘的排污方式或将治理污染的成本转嫁给消费者。相比之下, 立法手段最为有效, 但由于节能减排的监督检查过程相对复杂, 我国目前仍需加强执法力度。

排放总量也首次实现了“双下降”, 但是留给“十一五”后三年的节能减排任务将十分艰巨, 平均每年至少要以5%的水平推进。除了政策发挥作用的滞后效应之外, 节能减排成效不显著的一个重要原因还在于政府的非生产性, 决定了对节能减排的主导作用常常通过外部约束的方式施加给生产主体, 这种做法容易忽视企业行为的内在动机, 并不利于企业建立自觉实施节能减排的有效机制, 甚至会遭到企业的消极应对。

“十一五”规划纲要的节能减排目标是以各个主要能源消耗行业的节能降耗潜力和减排空间为基础的。然而, 要实现这一目标需要政府和企业的相互配合, 而企业节能减排动力不足的关键在于企业没有将节能减排视为一项能够增加收益的企业活动, 这就需要政府在企业节能减排的权益保障机制和盈利性方面有所作为, 除了提供外部的约束机制外还应该通过制定有效的政策, 引导企业将节能减排与经济利益结合起来, 实现内在动力的激活[4]。国外的经验表明, 政府引导企业建立节能减排内在动力机制的基础, 是对企业社会责任的认定和对履行社会责任的企业声誉的维护, 企业经济责任并不一定总是同企业社会责任相对立, 在合适的激励机制下, 企业的经济责任和社会责任是完全可以融合的。

传统的企业理念中, 企业唯一目的就是使投资者获得最大收益, 企业只能从事特许权力以内的活动, 否则就是对股东的利益不负责, 没有很好履行企业的经济责任, 将遭到股东的起诉。然而企业的利己和短视行为往往会造成社会福利的巨大损失, 尤其是损害到了企业的利益相关者, 导致企业发展空间受到极大的限制甚至是社会的抵制, 反而使股东的长远利益受损。因此, 现代的企业理念认为, 企业的经济责任与社会责任并不是零和博弈的关系, 从长远发展的角度来看, 企业的经济责任与社会责任也是一致的。我们以微观经济学中一个典型的排污外部性模型来说明这个问题(如图1所示)

。

二、企业经济责任与社会责任融合的可能性

政府对节能减排的单一外部性约束手段的不足已经有所显现。国家在“十一五”规划纲要中提出万元GDP 能耗在5年内降低20%,主要污染物排放总量减少10%的战略目标, 这是具有法律约束力的约束性指标, 是政府发挥主导作用和进一步强化责任的明确承诺。然而, 第一年万元G DP 能耗仅下降了1. 33%,并且出现了先升后降的情况, 虽然2007年万元GD P 能耗同比下降了3. 27%,并且主要污染物

图1　企业排污外部性模型

图1中, M C 代表企业治理污染的边际成本, M B 代表企业治理污染的边际收益, O E 代表政府对企业排污量的规制, 如企业超标排放, 则以O E 代表单位排放量的处罚费用, 当M C >M B 时则增加排污量在经济上对企业有利, 当M C O E 企业为实现经济利益最大化宁愿接受政府处罚也要排污而不治理, 当M C

最优平衡, 此时Q 为理论上的最佳污染排放量, 而当政府将达到处罚的污染限量减少到Q 1, 那么企业实现最优排放量Q 就会增加Q -Q 1的治理成本, 除非降低企业的边际治理成本到M C1, 或提升企业的边际治理收益到M B1, 使得最优排污量减少到Q 1。可见, K 点是企业经济责任与企业社会责任的最佳融合点, 企业在K 点以左以少于Q 的标准排放污染, 其实质是企业在较高的污染治理成本下减少排放, 企业实际上是抑制经济责任而实现社会责任, 在K 点以右以多于Q 的标准排放污染, 其实质是企业以增加污染换取较高的经济效益, 企业实际上是以摒弃社会责任实现经济责任。

以生产过程中的节能减排为例解说上述模型, 能源和原材料通过生产过程转变为有效产品和废弃物, 围绕生产过程中的节能减排, 一是如何用更少的能源将单位原材料转化为有效产品; 二是如何在更少的废弃物排放量下将单位原材料转化为有效产品。实施新的管理制度和技术改造的节能活动, 以及通过提高原材料利用率, 实施循环经济进行废弃物再资源化的减排方式, 都是既符合经济责任又符合社会责任的; 而以采用非碳类清洁能源和对污染物进行无害化处理的减排方式等, 就要出于对企业经济责任和社会责任的权衡了。政府对于这种在企业经济责任和社会责任之间权衡的不同处理方式, 既可能将经济责任与社会责任对立起来, 也可能使二者相互融合。这里通过污染治理的例子说明这一问题, 企业污染治理成本和污染治理边际收益的交点在理论上是企业最佳污染排放量。假设这一点也是政府能够满足社会需要的最高规制排污量, 那么对企业和社会而言都达到一个最优平衡, 这个最优平衡点就是企业经济责任与企业社会责任的最佳融合点。如果将能够满足社会需要的污染排放标准提升, 也就是政府最高规制的排污量减少, 那么要重新达到一个企业和社会的最优平衡点, 就需要通过降低企业的边际治理成本或者增加企业的边际治理收益, 以抵消企业减少污染排放而发生的治理成本。政府完全以硬约束的方式达到新的污染排放标准, 就是在没有提高企业边际污染治理收益的条件下, 让企业承担降低边际污染治理成本的治理费用, 实质上是牺牲企业经济利益履行社会责任; 而政府通过保护和增加企业治理污染的激励制度, 则是提高了企业治理污染的边际收益, 实质上是增加了企业履行社会责任的经济利益。当政府的硬约束和激励制度同时发挥作用时, 才能达到企业和社会新的最优平衡点, 新的最优平衡点比原有的最优平衡点具有更大的社会效益, 如果这一社会效益增量并非是通过减少企业经济利益获得的, 那么政府进行有效的制度创新就显得尤为重要。

削减”, 并要求企业在生产的全过程开展, 这种“边污染, 边治理”并将减少污染当作工作习惯的生产方式, 极大地降低了企业治理污染的成本, 对于生产过程中无法避免的废弃物也要通过循环经济的“再资源”模式, 将废弃物变废为宝重新进入相关生产领域, 从而大大节约了成本减少污染。而技术改造和科技攻关, 则是以提高资源利用率和减少污染为目的的, 对原有技术和设备的更新改造和研发投入, 短期内看似乎是一种投入, 但是新技术和新设备能大大提高生产效率, 减少物耗、能耗以及节约人工成本等, 长期来看是对污染治理成本极大的节约。

在企业经济责任与社会责任相冲突的情况下, 政府的主导作用表现为完善法制基础, 充分与市场机制相结合。一方面, 承担社会责任能够为企业带来长期效益已是不争的事实, 企业社会责任包括法定义务和道德义务两种, 以维护社会公共利益为目的, 通过强制性规范所赋予企业的社会责任就是企业的法定社会责任; 而道德社会责任通常只有那些对自己有较高道德标准要求的企业, 或者是意识到履行道德义务将有助于企业持续发展或增强企业竞争力的企业, 才会去主动承担该项义务。目前我国在节能减排方面已经出台了《环境保护法》、《节约能源法》、《可再生能源法》、《节能降耗综合工作方案》、《循环经济法(草案) 》等, 这些法律的出台, 必将有效规范未达到节能减排法定社会责任要求的企业, 从而保护和提升已达到法律要求的企业的竞争优势, 间接增强企业治理污染的实际收益。另一方面, 尽管市场在资源和环境领域发挥失灵, 但是在同国家政策配合下的市场准入制度和再生资源固定配额制, 都能够增强企业治理污染的实际收益。市场准入制度是指针对高耗能、高污染的企业制定市场准入标准, 包括对企业相关的生产方式、排放标准、资源再利用指标、产品指标、废弃物处理方法、环境管理等方面的要求, 能够进入市场的企业具有较低的市场选择成本和稳定的顾客群体, 市场风险相对降低, 有利于增加企业治理污染的实际收益。再生资源固定配额制, 是指对于企业通过循环再生方式回收资源的污染治理方式, 新生资源将由国家进行固定市场配额销售。根据日本的经验, 固定配额有两种, 一种是固定价格, 一般来讲所固定的价格要比非再生资源高, 以保证对废弃物再资源化的激励; 另一种是固定销售数额, 就是以一般的市场价格配比再生资源的销售数额, 解决产品销量问题, 激励企业加大废弃物的回收治理力度, 并最终增加企业治理污染的实际收益。

四、“中央———地方”激励相容问题

无论是约束性还是激励性的主导作用, 政府主导机制存在中央政府和地方政府的配合性问题。2006年, 除北京之外, 全国其他省、市、自治区均没有实现年初确定的节能减排目标; 2007年第一季度, 占全国工业能耗和二氧化硫排放近70%的电力、钢铁、有色、建材、石油加工、化工等六大行业产值增长20. 6%,第三季度, 这六大行业的产值同比增长

三、政府对企业节能减排的主导作用

在企业经济责任与社会责任相一致的情况下, 政府的主导作用, 一个是改善企业的生产管理方式, 推行清洁生产和循环经济模式; 一个是推进节能减排技术改造, 加大节能减排瓶颈技术的科技攻关力度。清洁生产强调对废弃物的“源

20%,这是地方政府以过度消耗能源、污染环境和贴现未来为代价发展经济的强烈表现。陈红敏认为, 我国“十一五”节能减排目标开局失利的重要原因之一, 就是地方政府在节能减排上普遍存在动力不足的问题, 地方政府的节能减排主导作用难以发挥[5]。

出于GD P 增长及其相关利益的考虑, 地方政府对于污染企业, 既不会采用严格限制发展的“硬约束”, 也不会花费成本进行补偿企业节能减排的“激励”式的制度创新, 通常以政策“擦边球”的形式放任污染企业, 这实质上是一种不作为的表现。地方政府对中央政府政策执行不坚决, 直接影响地方政府节能减排主导作用的发挥。

地方政府一味追求GD P 的原因, 与1994年后实行的中央和地方分税制有关。分税制实施后, 税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归了中央。实施分税制后的当年, 中央的财政收入比上一年增加200%,占全国财政总收入比例由上年的22%急升至56%。地方财政收入占全国总收入比重不断减少的同时, 支出比例却不断加大。地方由于需要更多的财政收入支付教育、社会保障等费用, 不得不拼命上项目, 以增大地方GDP 。由于地方税收主要来源于企业所得税, 地方政府为了获得更多的财政收入和更大财政支配权, 政府招商引资的热情很大, 甚至出现了政府与企业据有某种利益一致性[6]。所以, 当企业利益与公众的环境利益发生冲突时, 地方政府很可能会优先考虑企业利益, 使节能减排政策的执行困难重重。

在节能减排工作中, 节能减排指标也是强化政府责任的指标, 地方政府应当对本行政区域节能减排负总责, 政府主要领导人就是第一责任人。然而, 到目前为止, 科学的干部政绩考核体系尚未完全建立, 许多地方对干部的考核仍主要侧重于经济增长、招商引资等内容, 即把G DP 增长作为硬任务, 把节能减排作为软指标。加之地方政府之间相互竞争, 一方面降低招商企业的规模和技术含量, 另一方面不断降低辖区内的土地价格和环境保护标准, 致使地方政府招商越多越快, 生态和环境恶化越严重。

从中央政府与地方政府节能减排主导作用相统一的视角看, 必须提高中央政府的权威性, 确保国家环境和资源法规、政策不折不扣地执行。尤其要进一步硬化各级地方政府的环境责任, 把资源消耗和环境保护等涉及居民福利的主要指标, 纳入地方发展评价体系和干部政绩考核范围, 提高资源和环境业绩在地方政府绩效考核中的比重。同时建立激

励性的财政制度和奖励制度。在严格考核的基础上, 对按时完成资源和环境指标的地区给予相应的财力补助和奖励, 对没有完成资源和环境指标的地区, 扣减相应的财力补助和奖励。比较具体的做法是基层政府的财税收入转向以不动产税为主, 而对于基层政府的考核更多的引入其他目标的权重, 如社会发展、环境保护等[7]。

综上, 节能减排工作需要政府与企业之间相互配合, 其中政府单一调控手段虽然力量强大, 但对于作为生产主体的企业实施节能减排而言, 毕竟属于外部约束力量, 这种约束力量如不能引导和融合企业节能减排的内部动机, 则会造成企业对节能减排政策执行过程中的消极应对, 甚至是“上有政策, 下有对策”。所以, 政府发挥的主导作用还应根据企业的特点, 将节能减排同企业的切身利益联系在一起, 调动企业实施节能减排的积极性, 从而实现政府和企业对节能减排工程的和谐推进。

中央政府与地方政府之间同样存在着相互配合的关系, 并且存在着利益冲突问题。所以, 对于地方政府同样需要实施激励与约束措施才能发挥其应有的主导作用, 这就需要中央政府在财税制度、考核指标和考核方式上进一步创新, 使发展重心由“快”向“好”的标准上逐步调整, 使各级政府都能自觉发挥节能减排的主导作用, 更好地履行公共职能。

参考文献:

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调查[J ]. 中国能源, 2006(11) :5-10.

[2]黄少坚. 节能减排是企业重要的社会责任[N ]. 光明日报(理论

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[3]王保安. 以财政制度创新推动节能减排[J ]. 经济研究参考, 2008

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[4]国家发改委资源节约和环境保护司. 完善促进节能减排的体制

机制　促进“十一五”节能目标的实现[J ]. 中国经贸导刊, 2007(8) :37-39.

[5]陈红敏. 如何发挥地方政府在节能减排中的作用[J ]. 经济纵横,

2008(5) :35-37.

[6]周大地. 如何打破高能耗增长困局[J ]. 中国经济周刊, 2006

(30) :32-33.

[7]王永钦, 张晏, 章元, 陈钊, 陆铭. 中国的大国发展道路———论分

全改革的得失[J ]. 经济研究, 2007(1) :4-16.

〔责任编辑:林凤萍〕