我国区域发展新格局与"十二五"区域规划布局

　　《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出：“实施区域发展总体战略和主体功能区域战略、构筑区域经济优势互补、主体动能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局。其根本目的是优化格局，促进区域协调发展，实现福利共享式发展。” 　　一、中国区域经济新版图和“十二五”经济区划与布局 　　1、中国区域经济新版图 　　区域经济协调发展，核心问题是缩小地区间存在的差距，防止产生“马太效应”。区域发展不平衡包括很多方面：经济发展程度、公共发展水平、人均收入和生活富裕程度等。从发展的角度看，还包括创新能力、环境承载能力、发展的可持续性等。由这些差别产生的不平衡会带来很多问题甚至严重的社会问题。截至2011年“两会”召开前夕，被确定战略层面的区域经济规划在东部地区有：长江三角经济规划区、天津滨海新区、辽宁沿海经济带、长吉图经济区、山东半岛蓝色经济区、黄三角高效生态经济区、珠三角经济规划区、海西经济规划区、海南旅游岛等；中部地区有：中原经济区、武汉城市圈、长珠谭城市群、皖江城市带、鄱阳生态经济区；西部地区有：成渝经济规划区、关中天水经济区、广西北部湾经济规划区、陕甘宁能源“金三角”、甘肃省循环经济总体规划、青海省柴达木循环经济试验区总体规划、新疆经济规划区、西藏经济规划区等。东部地区曾是领跑中国经济的火车头，多年来无论是其经济总量还是增长速度都远远领先于其他地区。然而，在国际金融危机的冲击下，自2008年以来，中、西部和东北地区经济全面加速，均超东部增长水平。2009年，中、西部和东部地区增长速度同比比东部分别高出1.9、2.7、0.9个百分点，2010年，三大地区增速继续快于东部，“中国经济的重心开始向中、西部转移”。但就经济总量而言，目前东部地区的GDP占全国的比重高达53%，人均GDP相当于全国平均水平的1.63倍，地方财政收入占全国地方财政收入总和的58.4%。东部地区仍然是我国经济的半壁江山，在全国区域经济版图上仍然居于龙头地位。 　　2、“十二五”西部经济区划布局原则 　　《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出：“充分发挥不同地区比较优势，促进生产要素合理流动，深化区域合作，推进区域良性互动，逐步缩小区域发展差距。”推进新一轮西部大开发，要“坚持以线串点、以点带面，推进重庆、成都、西安区域战略合作，推动呼包鄂榆、广西北部湾、成渝、黔中、滇中、藏中南、关中―天水、兰州―西宁、宁夏沿黄、天山北坡等经济区加快发展，培育新的经济增长极。” 　　为贯彻和实施“优化格局，促进区域协调发展”的区域发展总体战略，中央“十二五”对西部区域的发展确立了“三、四、五”的原则。 　　“三”指具有全国影响的经济增长极，包括成渝、关中―天水和广西北部湾等经济区。这三大经济区是带动和支撑西部大开发的三大战略高地。 　　“四”指西部地区新的四个经济增长带，包括呼包银、新疆天山北坡、兰西银、陡甘宁等经济带。 　　“五”指省域经济增长点，包括滇中、黔中、江西上游、宁夏沿黄、西藏“一江三河”。 　　二、“十二五”西部经济区划与布局 　　1、西部可能成为“十二五”中国经济高增长地区 　　在西部地区，目前已纳入或即将纳入国家层面的战略规划经济区主要有成渝经济区、关中―天水经济区、广西北部湾经济区、蒙陕甘宁能源“金三角”经济区、云南“桥头堡”规划、陕甘宁革命老区振兴规划、青藏高原区域生态建设与环境保护规划（2011―2030）等。以各区域产业定位的特点来看，成渝经济区、关中――天水经济区是西部堀起的核心，新疆、西藏是政策撬动、沿边开放的重点区域，而广西、云南的跨境经济合作将独具风采，内蒙、甘肃、宁夏、青海是产业结构调整、发展循环经济、特色产业的省区。在“十一五”的十年中，西部各省区经济总量（GDP）均达到了两位数的年增长率。2010年经济总量超万亿元的全国17个省区和直辖市中，西部从原来的一席增加到了三席。 　　2、“西三角”经济圈成为中国经济增长第四极 　　“西三角”全称西部川陕渝陇金三角，包括以重庆为中心的成渝城市群、以西安为中心的关中城市群、以兰州为中心的西兰银城市群，大致包括重庆、成都、西安和兰州市及其周边地区约60座城市。目前西三角经济总量2万亿多元，约占西部经济总量的40%。其中的成渝经济区、关中―天水经济区、广西北部湾经济区将是带动和支撑西部大开发的三大战略高地，其经济总量是我国除长三角、珠三角和环渤海经济区外最大的一个经济区，因而，该经济圈很有可能将成为我国经济增长的第四极，形成东有长三角、南有珠三角、北有环渤海、西有西三角的鼎立态势。 　　（1）成渝经济区：西部最具全国性增长极条件的经济区。成渝经济区包括四川15个市和重庆31个县区，人口和GDP总量约占西部地区的近1/3。形成以重庆、成都为核心，沿江、治线为发展带的“双核五带”空间布局。将成为西部大开发的增长极和经济高地，国家重要的先进装备制造业、现代服务业、高新技术产业和农生品基地，全国统筹城乡综合配套改草试验区，国家内陆开放示范区和国家生态安全保障区。 　　（2）关中―天水经济区：西北内陆经济新引擎。关中―天水经济区规划范围包括陕西省西安、咸阳、宝鸡、铜川、渭南、杨凌、商洛部分县和甘肃天水所辖行政区，直接辐射区域包括陕西南部的汉中、安康，陕北的延安、榆林，甘肃的平凉、庆阳和陇南地区，欲打造成为全国内陆型经济开发开放的战略高地。关中―天水经济区地处亚欧大陆桥中心，处于承东启西、连接南北的战略要地，是我国西部地区经济基础好、自然条件优越、人文历史深厚、发展潜力较大的地区。经济区规划发展目标是：在2020年经济总量要占到西北地区的1/3以上。国务院发展中心专家预言，该区域作为西北内陆的经济增长极，可以和东部三大都市圈抗衡。 　　（3）蒙陕甘宁能源“金三角”经济区：国家能源安全保障区。能源“金三角”经济区的核心区包括宁夏宁东能源化工基地、内蒙古鄂尔多斯市、陕西榆林市和甘肃陇东地区，区域面积13.38万平方公里：依托区包括宁夏沿黄城市带、内蒙古河套地区，陕西延安市，面积34.65平方公里。蒙陕甘宁能源“金三角”被国家赋予担负国家能源安全保障的重任。其能源规划的战略定位是：将“金三角”经济区建设成为国家能源安全保障区，西部大开发战略新高地、国家能源低碳利用技术示范区、生态文明先行区、内陆开放型经济示范区。根据规划，到2020年，能源“金三角”地区生产总值将达到1.5万亿元，煤炭、原油、天然气产量，火电装机、煤制油、煤制气、煤制烯烃、风电太阳能发电机等分别占到全国产量的30%、5%、10%、10%、50%、60%、50%、和33%。能源“金三角”经济区的规划与设立对完善国家能源格局、保障能源供给意义重大，对于平衡西部开发、特到是大西北地区的均衡协调可持续发展将带来极大的促进作用。 　　（4）“陕甘宁革命老区”规划。这是首个典型政策类型区域规划、也是首个针对“老少边穷”地区制定的专门性跨省区域规划，是区域协调发展的体现。陕甘宁革命老区地跨两省一区，包括陕西省延安、榆林；甘肃省庆阳、自银、平凉；宁夏回族自治区固原、吴忠7市55个县。经济总量不到全国的1/10，有33个国家级贫困县。根椐规划老区将推进“红十黑十黄十绿”四色战略。“红”是充分挖掘红色资源，整合和开发红色文化旅游产业；“黑”是科学合理、可持续性开发能源、变资源优势为发展优势；“黄”是以黄河、黄土保护与综合治理为重点、加强国家西部生态屏障建设；“绿”是注重生态环境治理。

　　（5）广西北部湾经济区。这是我国西部大开发面向东盟开放合作的重点地区，对于国家实施区域发展总体战略和互利共赢的开放战略具有重要意义。该区域拥有丰富的海洋资源，组合优势明显，加快海洋经济发展的条件优越。 　　（6）青藏高原区域。青藏高原包括西藏、青海、四川、云南、甘肃、新疆6省（区）27个地区179个县，总面积250万平方公里，境内面积240万平方公里，占我国陆地面积的近1/4。海拔高度4000―5000米，有“世界屋脊”之称，作为我国及亚洲地区诸多大江大河的源头，地质构造特殊，生态环境极度脆弱、其生态环境的变化对全球气候、环境有着重大影响。 　　青蒇高原不仅地理位置特殊，且自然资源丰富，是我国重要的生态安全屏障。根据规划，青藏高原将按照保护优先、预防为主、统筹规划、重点突破、分区管理、协调推进、创新机制、依靠科技的原则，坚持自然恢复和工程修复相结合，推进重点地区生态环境保护、加大产业结构调整和污染防治力度、解决影响人民群众健康的生态环境问题。国家将根据不同地区的地理特征、自然条件和资源环境承载力，将青藏高原划为生态安全保育区、城镇环境安全维护区、农牧业环境安全保障区、资源区和预留区等，并制定实施相应的管理措施。“十二五”期间，国家将加强重点生态功能区保护和管理，增强涵养水源、保持水土、防风固沙能力，保护生物多样性，构建包括青藏高原在内的“两屏三带”生态安全战略格局；与此同时，构建以生态农业、生态牧业、以及科学合理开采矿产资源，形成可持续发展的产业模式，并在西部地区优启动国家重点生态功能区保护修复工程。 　　三、“十二五”新疆经济规划与布局：“两带两区”发展战略 　　推动区域协调发展，是新科学发展、跨越发展的根本基础和保证，基于这一基本思路和战略规划，新疆将实施“两带两区”的发展战略布局：分类指导、发挥优势率发展天山北坡经济带和天山南坡产业带，扶持发展南疆二地州贫困地区和沿边高寒地区、形成区域优势互补、相互促进，共同跨越发展的新格局。 　　1、天山北坡经济带 　　东起哈密地区，西至伊宁的新疆天此北坡经济带，包括哈密―吐鲁番―乌鲁木齐―伊宁沿北疆铁路线、312国道的广大区域。要以乌昌经济区为核心、以城镇组群和区域中心诚市为支撑形成产业分工合理、联动发展的格局，不断提升区域整体发展势力，进一步增强对全疆乃至西部地区的辐射带动作用。在全疆率先实现新型工业化、农牧业现优化和新型城镇化，率先实现全面建设小康社会目标，建成国家重要的经济增长带，这一经济带又被划分六个经济区。 　　（1）乌昌经济区。要加快推进经济一体化和城乡一体化进程，重点发展能源矿产资源精深加工、制造业和战略性新兴产业，加快技术进步与创新。大力发展现代商贸物流、金融保险、商业服务等现代服务业。提高对外开放水平、大力吸引资金技术、人才聚集。加快建成我国重要的综合性能源基地、西部地区重要的制造业中心、国际性商贸和物流中心。 　　（2）吐鲁番―哈密经济区。大力发展国家级大阳能综合利用示范基地、煤炭生产和外运基地。 　　（3）石（河子）―玛（纳斯）―沙（湾县）经济带。建成新疆乃至全国重要的纺织工业基地，绿色食品加工基地和农业产业化示范区。 　　（4）奎（屯）―克（拉玛依）―乌（苏）经济区。建成国家重要的能源基地和新疆重要的轻纺工业基地、商贸物流中心。 　　（5）博（乐）―精（河）―阿（拉山口）经济区。建成我国重要的陆路货物贸易中转集散地、进出口产品加工基地。 　　（6）伊宁―霍城―察布察尔经济区。加快发展外向型经济，建设天山北坡西部经济强区、中心城市和向西开放的桥头堡。 　　2、天山南坡产业带 　　东起库尔勒、西至阿克苏的天山南坡产业带，所辖新疆巴音郭楞蒙古自治洲和阿克苏地区行政区域。对这一区域的功能定位是充分发挥丰富的能源资源和特色农业资源，做大做强天然气、煤化工、纺织、农副产品精深加工等特色优势产业，建成国家重要的石油天然气化工基地和煤炭资源开发转换基地、纺织工业基地，着力增强对南疆乃至对全疆经济的辐射作用。 　　3、南疆三地州贫困地区 　　南疆三地州即原来的南疆西南部地区，包括喀什、和田两地区和克孜勒苏柯尔柯孜自治州所辖区域。“十二五”规划对该地区的发展以保障和改善民生、增强自我发展能力的目标，加大扶持力度、逐步缩小与其他地区的发展差距，加快实施“富民安居”工程、“定居兴牧”工程和“南疆天然气利民”工程等民生工程，加快推进水利、交通、电力等重大基础建设，加大对特色优势产业、民族特色手工业、民族文化旅游业的发展，以喀什经济开发区为中心，打造“大喀什”经济圈建设新疆以至西部重要的特色林果业产品生产加工基地、外向型农业基地，以及面向中亚、南亚的民族特色产品经产加工基地和物流基地。 　　4、沿边高寒地区 　　该地区包括新疆10个边境地州（市）、33个边境县市、新疆生产建设兵团10个边境师的58个边境团场，面积、人口、少数民族分别占新疆总量的40%、26%、65.4%。2009年社会生产总值、工业总产值却仅占17.23%和4.7%，农牧民家庭人均收入不到3000元，亦属贫困地区。该地区要充分发挥丰富的天然草场资源和口岸优势，在注重保护生态环境基础上，加快发展以现代畜牧业、生态旅游业和边境贸易为主的特色优势产业，着力建设新疆重要的绿色有机畜产品基地、特色产品生产出口加工基地和我国西部地区重要的生态、民俗旅游目的地。加强对沿边高寒地区发展的扶持，全面推进17个边境扶持重点县（市）扶贫工作，加大实施兴边富民行动，“定居兴牧”工程，加快建设社会主义新农村和新城镇，推进传统畜牧业向现代畜牧业转变，传统生活方式向现代生活方式转变，到“十二五”末基本实现游牧民定居目标。 　　四、分析与思考 　　1、优化格局、促进区域合作与协调发展 　　纵观以上出台的区域经济规划，其核心内容和主要宗旨分为以下几点：一是调整经济布局，形成产业分工。区域经济规划的核心是区域分工，带动地域分工是社会分工的空间表现，经济区的形成与发展是和劳动地域分工是联系在一起的。如马克思所指出的，分工“是政治经济学的一切范畴的范畴”。“通过消除旧的分工，通过产业教育、变换工程、所有人共同享受大家创造出来的福利；通过城乡的触合，使社会全体成员的才能得到全面发展”。因此，我国已出台的区域规划旨在明确区域功能定位和发展方向。二是突出区域合作，形成经济区（圈、带）。我国区域规划的目的，就在于遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带。我国现已出台的区域规划都以行政管理体制改革为突破口，打破行政区划，重新布局各地区的传统产业和新型产业，谋划跨地区的区域经济发展。三是实现全面协调可持续发展。区域规划虽然是一定地理空间的规划，但空间规划的重要内容是通过空间布局优化，推进各区域互补协调发展。区域协调发展包括地区发展、行业发展、产业结构、收入分配、城乡发展、中心区域与边境地区等发展方式转变等多方面。四是“共享式发展”或“普惠式增长”，也就是公平性的包容性增长，这是区域协调、可特续发展的必然要求。从中国经济发展的实际来看，随着经济的快速发展与增长，使全体国民的物质生活、幸福指数也同步提高，使发展成果达到全民共享，为此，必须实现公平分配、与增长同步提高居民收入在国民收入中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重。从国际层面看，共享式发展就是在国与国之间实现协调、和谐、共赢和多赢。

　　2、实施主体功能区域战略，构建生态安全屏障 　　国务院于2010年底颁发的《全国主体功能区域规划》是我国第一个国土空间开发规划，是战略性、基础性、约束性的规划。“十二五”规划进一步明确规定，按照推进形成主体动能区的要求、完善区域规划编制，做好专项规划、重大项目布局与主体功能区规划的衔接协调，对进一步推进西部大开发的西部广大地区来说，优化开发格局、实施主体功能区域战略、强化生态保护与治理，不仅对促进地区协调发展、兴边富民有其重大意义，而且对构建全国、全球的生态安全屏障有其重大意义。“十二五”规划，特划强调加强重点生态功能区保护和管理，增强涵养水源、保持水土、防风固沙能力、保护生物多样性，构建“两屏三带”为主体的生态安全战略格局，构建以生态农业、生态牧业以及科学合理开采矿产资源，形成可持续发展的产业发展模式。为此，2011年3月30日，国务院专门通过了2011―2030年的《青藏高原区域生态建设与环境保护规划》。在此前青海省政府出台了《关于探索建立三江源生态补偿机制的若干意见》，与有关部门密切协调、相互配合，确保三江源生态补偿机制全面落实。 　　2011年6月8日，国务院新闻办召开新闻发布会，介绍《全国主体功能区规划》有关情况。优化开发和重点开发区域都属于城市化地区，限制开发区域为农产品主产区和重点生态功能区，禁止开发区域则包括大小兴安岭森林生态功能区、三江源草原草甸温地生态动能区等25个国家重点生态功能区。每一类不同的主体功能区、每一个主体功能区都会有相应不同的产业政策的指导。明确限制开发并不是限制所有的开发活动，而是限制在一定区域进行这种大规模、高强度的城镇化、工业化的活动。对于限制区域的发展，将加大中央材政转移支付、提高基本公共服务的能力，逐步改善这些地区的生活水平。显然，这又给广大西部地区，特别是对属限制开发的重点生态功能区的发展带来了极大的发展机遇。在新十年的西部大开发中，在“十二五”规划中，西部生态脆弱地区和资源富集地区如何实现生态环境可持续发展和资源开发可持续发展，跳出“资源陷阱”，实现跨越式发展是一个极待研究和探索的重大课题。 　　3、体制创新急待解决 　　（1）打破原有行政区划与民族地方自治问题。实施区域发展总体战略，要求充分发挥不同地区的比较优势，促进生产要素合理流动，深化区域合作、实现资源最佳配置。优化产业、空间结构、推动区域良性互动发展，缩小区域发展差距，实现共同繁荣与富裕。 　　（2）中央政府企业与地方政府权益分配与管理职能协调问题。这里除了一般的中央政府与地方政府在地方治理、基础设施建设、公共产品服务、财政收入分配等方面的分工合作与协调外，对属于重点生态功能区的边疆地区来说，中央企业（如油气、矿产资源开发、新型科技产业、交通大动脉等）在当地经济发展中起主导作用，这些企业与所在区域如何协调发展并服务于当地发展，是个长期存在、久而未决的问题。又如新疆生产建设兵团与新疆维吾尔自治区长期存在的“兵地融合”问题。新疆生产建设兵团驻地于新疆境内，但独立于新疆自治政府，而直属于中央，虽然理应“兵地融合”共建新疆，却各自为政、各有规划、各有利益所在，久而不融，矛盾冲突不断，严重制约了新疆区域的整体发展。在区域协调发展和主体功能区战略的实施中，其负面作用更为凸显，如何进行体制创新、管理创新显得更为紧迫和重要。 　　（3）生态补偿机制问题。如何制定并有效实施生态补偿机制、资源补偿机制及其价格、税收政策，在开发、管理、金融、税收等方面实施有差别的区域政策，具有非常重要的现实意义和紧迫性。 　　（4）扩大开放与合作问题。如何扩大沿边开放，实施特区政策与周边国家开展区域合作，提高全方位对外开放水平，提高两个市场、两种资源的利用水平，实施走出去战略对西部开发、实施区域总体规划与协调发展有其重要意义，在政策与战略制定，区域规划与实施等方面应有重大突破和创新。 　　（责任编辑：李文斐）