政府购买公共服务财政支出预算编制的法律保障

　　[摘要]应当以公平与效率为理念，对预算权力进行有效配置和合理控制，建立起一个完整的以实现财政公共性为目标的政府购买公共服务财政支出预算编制制度架构，实现对预算权利的有效保障，合理发挥财政对资源配置的作用，保障政府购买公共服务财政行为的透明性、公正性和规范性，提高政府购买公共服务财政支出的效益。 　　[关键词]财政职能；公共服务；预算编制 　　[中图分类号]F810.45 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X（2014）09-0063-04 　　政府并非万能，在社会公众对公共服务质和量需求的日益提高，政府应对乏力的背景下，重新审视政府与市场关系后，产生了政府购买公共服务实践创新，打破了政府在依靠增加机构、扩充编制、追加预算提供公共服务上一统天下的传统格局。但政府购买公共服务并不能改变社会服务的公共性，还要借助适当的法律手段保障政府购买公共服务财政支出预算编制，防止权力寻租以及公众实际享受的服务在质和量上的降低。加之政府和社会组织治理能力的有限性，政府购买公共服务财政支出预算编制除了要恪守诸多实体性规定之外，还要满足最低限度公正的程序要求，在主观上和客观上实现公共部门与私人部门的合作共赢，共管共治。 　　一、公平与效率――政府购买公共服务财政支出预算编制法律保障的理念 　　为实现特定的管理社会经济生活和社会生活的目的，政府发挥了能动性，选择从政府以外的其他主体购买原来由政府作为主体直接生产并供给社会公众的部分公共服务，这种社会化的善治方式提高了行政行为的针对性和实效性，帮助政府解脱了独自提供公共服务有限性的困境。作为人类社会永恒的话题，公平和效率也是人类追求的目标。在政府编制政府购买公共服务财政支出预算的过程中，也应秉承公平与效率理念，有效处理公平与效率问题，制定实体规则限定政府从社会购买公共服务的界限和范围，既适应政府行政从消极的有限政府到积极的有为政府、秩序行政、服务行政的发展走向，又可以在主观上和客观上实现政府与市场的分离与互动。 　　（一）以底线公平为前提，提升政府购买公共服务财政支出预算编制的公平性 　　由于公平是一个主观性概念，编制政府购买公共服务财政支出预算不应偏离民众的普遍认知，应当坚持底线公平，在民众共同接受的利益分配底线层面实现形式和实质上的公平，平等地满足人的经济、社会、文化权利等基本刚性需求，即社会基本权利――社会权。但财政公平也不是一种理想，不能停留在观念和理论形态，这要求将财政公平的理念加以制度化和法律化，用法律保障政府购买公共服务财政支出的预算编制。在对政府购买公共服务财政支出的结构和范围等方面进行法律控制的过程中，不仅要兼顾服务提供商的合理收益，更应该秉持公平的法治理念。在法律的框架之内，以公众利益作为首要追求，依照法律的规定利用财政资金，靠法律保障政府购买公共服务财政支出的执行。在财政领域中所有主体都要遵守法律，通过法律规范和调整其行为，实现政府购买公共服务财政支出预算编制法律保障的目标――财政民主与法治，以防止政府滥用公权力，在购买公共服务中设租、寻租，侵害公民权利。作为服务的提供者，从保障公众基本权利的基点出发，在提供服务过程中也应当遵循规则，设定听证、告知、听取意见等义务，避免政府与服务供应商之间的合谋型博弈，在最大程度上降低侵害公民权利的风险。 　　（二）规范政府购买服务支出预算编制，提高政府购买公共服务支出的效率 　　传统预算模式是一种遵从绩效，保护各部门既得利益的基数预算。这种在上一年度支出的基础上加上一定增长比例的基数预算，关注的是财政支出过程中的资金投入数量和预算投入在使用上是否遵守财经纪律，而非产出效果；也不管上一年度的决策是否正确、分配是否公平、支出的比例是否合理。因此，各部门势必阻碍对其进行适当调整。由于预算是财政支出活动的基础，应从预算角度，细化政府购买公共服务的部门预算，使政府从部分公共服务任务中抽身。编制政府购买公共服务预算要注重中长期规划，编制多年滚动预算，在政府购买公共服务预算中不仅要列出政府购买公共服务预算年度的数据，还应列出政府购买公共服务在过去预算年度和若干个未来预算年度的一系列数据，充分发挥财政的宏观调控职能，发挥政府购买公共服务政策作用，以实现经济稳定和发展与社会总供求平衡。因此，在政府购买公共服务的预算编制、预算审议、预算执行的整个过程中，既强调财政支出的遵从绩效，关注过程的合法性、民主性，也要更多地关注和考虑政府购买公共服务财政支出的配置效果和产出效率，发挥政府购买公共服务的作用，吸引其他组织参与竞争。 　　二、政府购买公共服务财政支出预算编制的权力控制 　　就政府购买公共服务而言，其中所涉及的权力是法律为了实现特定目标而赋予政府的。预算是财政活动的核心，政府购买公共服务财政支出的预算编制过程也是一个众多公共权力机构权力合作、交换、妥协、冲突等权力博弈的过程。因此，要在不同预算编制机构之间合理配置预算编制权力，实现权力的协调与制衡。但由于财政事务复杂多变，应当允许负责预算编制的权力机构享有一定的自由裁量权，以使政府购买公共服务财政支出的预算编制活动适应现实需要。同时，应当强调不同机构在预算编制过程中适度渗透，协调沟通。另外，虽然人民与政府及其工作人员之间是一种公共财政的委托一代理的关系，但政府的一切财政活动都离不开具体的人，在政府采取放松管制，编制购买公共服务预算的财政活动中，一样也存在人的自利动机。加之政府与人民间信息的不对称，掌握公共权力的政府极有可能在购买公共服务的财政活动中做出不利于民众的行为。因此，为保障政府购买公共服务财政支出预算编制的合理性，必须为政府设定行使监督权、指挥权等行政优益权的规则和程序，约束政府购买公共服务财政支出预算编制行为。 　　（一）界定各级政府职能，限定政府购买公共服务财政支出预算编制的责任 　　由于地方公共产品不仅具有消费上的非排他性和非竞争性，也具有地方政府管辖范围之外的单位和个人可以享受的外溢性特性，这就要贯彻财政法治理念，从宏观和微观两个层面明确界定各级政府购买不同公共服务的职能，处理好政府集中机构购买、部门集中购买和分散购买的关系。作为通过外部力量来代替政府自身提供公共服务的一种方式，政府购买公共服务可以改变政府包揽一切的做法，极大降低行政成本，显著提高行政效率，但政府用于购买公共服务的财政支出的公权力要受到严格的正当性程序控制。政府用于购买公共服务的财政支出只能用于维护包括充分就业、稳定物价等在内的经济稳定，促进包括经济增长、结构优化和福利提高等在内的经济发展，弥补市场失灵缺陷。从法治国家的基本要求来看，从市场需要出发，通过法律明确界定各级政府职能及其购买公共服务财政支出预算编制的责任，将“未经预算、不得支出”的精神落到实处，使掌权者不能肆意妄为地支出财政资金，方便其他组织行使委托职权，确保资金配置效率，并赢得社会公众对购买公共服务行为的认同。 　　（二）实行财政问责制 　　财政问题事关全体民众的切身利益，要妥善管理和使用政府通过征税等方式从人民那里取得的财政资金，购买符合公共利益的服务，最终由政府对公共服务提供商提供相关服务的效果负责。按照现代民主政治的理论，政府和人民之间是一种公共财政受托责任关系，人民对政府的财政活动进行问责理所当然。尽管政府将其应完成的特定公法任务委托给政府以外的其他主体完成这一行为本身就是采取体现自由、平等精神的合同这一非强制性的法律形式，但这并未导致政府放弃相应的职责，政府要对其法律后果负责。财政问责制强调未依法律规定从事的财政行为不具有合法性，相关主体都应当承担相应的法律责任。同时，政府也有义务依照法律规定向公众公开其利用财政资金购买公共服务的预算编制情况，自觉接受立法机关、审计部门等专门机关和公民、社会团体、媒体等对购买公共服务预算编制活动的监督，以赢得社会公众对购买公共服务预算编制行为的认同。另外，财政问责不仅包括政府内部的问责，也应当包括人大对政府的问责，还应当包括公民通过一定方式进行的问责。 　　（三）政府购买公共服务预算编制的分权控制 　　在政府购买公共服务预算编制过程中，预算编制权会在政府内部分散。一般而言，完整的预算编制程序通常包括：政府启动预算编制工作，政府预算核心机构和具体支出部门就预算编制进行反复协商，最终形成向立法机关提交审议的预算草案。经立法机构审议批准生效后的预算得到严格执行，未依照法定程序，任何单位和个人不得改变。虽然权力相对分散的立法机关在预算编制过程中发挥着一定的作用，但不能赋予立法机关绝对的预算权力，应当制约其预算权力。由于政府购买公共服务预算决策对于社会及其成员关系重大，行政机关在政府购买公共服务财政收支相关信息、编制预算、执行预算等方面较立法机关有明显的优势，因此，行政机关在预算编制过程中居于主导性的地位。由行政机关负责预算编制，也有助于保证预算编制的科学性和可行性，回应社会现实。财政资金是稀缺性资源，每个部门在政府购买公共服务预算编制过程中都存在预算扩张的冲动，都主张本部门项目的重要性与紧迫性。在政府购买公共服务预算编制过程中，由在预算编制过程中居于核心地位的财政部门将支出部门分散的预算编制加以有效整合，公示政府购买公共服务预算编制的定价标准和基础，实行定额标准管理，实行某种分权以确保政府购买公共服务预算编制工作顺利进行，并与细化部门预算相结合。各部门在论证基础上编制政府购买公共服务预算，把论证结果作为编制政府购买公共服务预算的依据，避免漏编、超编和不编预算的状况，在预算相关科目中全面详尽并反映政府购买公共服务预算。财政部门审核政府购买公共服务预算的合理性及合法性，进而最终形成总体预算决策。财政部门总体掌控政府购买公共服务预算编制工作的同时，也要注重与支出部门在预算编制过程中的互动，这不仅有利于保证编制政府购买公共服务预算的质量、编制政府购买公共服务预算走向细化，而且有利于政府购买公共服务预算的执行。 　　（四）财政支出的顺序控制 　　编制政府购买公共服务预算过程是有支出顺序过程的。然而，政府购买公共服务财政支出的顺序也受到法律、经济、社会等多种因素的影响。基于财政法治的目的，不能放任权力机构纯粹凭借主观意愿安排支出顺序，有必要科学确定支出顺序的规则，合理安排财政支出，以充分保障市场经济条件下财政职能的实现。 　　1.法律优先原则。根据法律优先原则，确定支出顺序的时候应当重点考虑法律明确规定的支出项目，其他法律规范服从于法律，保证财政法制内部的统一与和谐，保证财政民主的实现。各级政府财力必须同本级政府事权和支出责任相匹配，把政府购买公共服务预算和计划的编制相结合，以使政府购买公共服务预算更科学、具体和精确。也要优先考虑诸如基础教育、公共卫生、社会保障等关系到民众的基本生存和生活、民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护方面的财政支出，实现公民基本权利。所以，就购买的公共服务的范围而言，首先要符合法律优先原则，即当法律明确规定政府必须亲自履行某一公共服务时，政府不得向社会购买。而在法律没有类似的禁止性规定时，则要转而遵循更为重要的法律保留原则，即政府行为必须有法律的授权。法律授权可以采取向社会购买的方式时，则可以购买；缺乏具体明确的法律授权时，只要其具备宪法、组织法等依据，或符合公平、正义等法治精神，即可购买。因此。对于法律未明确规定可以或不可向社会购买的公共服务，对其中非强制性的部分政府可依据行政组织法，在职权范围内自主裁量决定是否购买，而无需行为法的具体规定。反之，不宜向社会购买。 　　2.重大突发事件支出优先。尽管政府购买公共服务财政支出对支持保护弱势群体有重要意义，编制政府购买公共服务预算还要考虑重大突发事件，即紧急性的支出优先。这有利于提供优质、廉价、安全、高效的救死扶伤、排险解危和灾民最基本的衣食住行所急需大量差异化的专业服务。由服务提供商承接政府转移的部分职能，帮助政府实现其在行政法上的法定义务，提供由政府购买的授益性服务，克服政府直接提供公共服务成本过高、服务数量较少、质量不高等问题。 　　3.逐步增加服务种类。政府出资购买的公共服务具有非强制属性，其领域主要是基本养老、技能培训、医疗卫生、社会福利、社会慈善、抚恤优待、公益性就业岗位、教育等。政府进一步发挥能动性，购买公共服务的范围可根据配套条件从基本民生亟待解决的方面扩展到社会救助、矫治康复、生态保护等其他方面，通过引入市场竞争机制向社会公开选择公共服务提供商，降低政府提供这类服务的成本，落实社会保障措施，提高服务效率，让公众获得更多的公共产品。 　　三、政府购买公共服务财政支出预算编制的权利保障 　　尽管政府购买公共服务财政支出预算编制的过程主要表现为预算权力的运作过程，但预算权力最终来自于人民授权，政府购买公共服务财政支出也是预算权力机构使用全体公民让渡财产权形成财政收入的财政资金的过程。因此，预算权力最终要服从于公民预算权利，应当保障人民在政府购买公共服务财政支出预算编制过程中享有的一系列的知情权、参与权和监督权等预算权利，实现财政公共性，防止对人民相关权利保障的落空。 　　（一）完善财政透明度相关立法，保障公民知情权 　　首先，妥善处理政府购买公共服务预算编制信息公开与保守国家秘密的关系。公示政府购买公共服务预算编制的相关信息，杜绝以财政信息属于国家秘密为所谓的正当借口而拒绝公开相关政府购买公共服务预算编制信息。第二，应当提升财政透明度立法的层次，使公开政府购买公共服务预算有一个制度和实践层面上的约束和保障机制。如由全国人大常委会在《政府信息公开条例》基础之上，制定包括政府购买公共服务预算编制信息公开的《信息公开法》，构成财政透明度建设的法律基础；或由全国人大常委会修改如《预算法》等现行财政立法，补充政府购买公共服务预算编制信息公开的内容。第三，明确规定政府购买公共服务预算编制信息透明度的基本内容。信息公开是民主社会实现法治的必然要求，披露政府购买公共服务预算编制信息不应当仅在总体上反映政府的全部财政活动，应当明确规定完整而具体地披露政府购买公共服务绩效信息、财政风险信息以及预算据以制定的经济假设等方面的内容。在形式上，也要明确规定公开政府购买公共服务的具体时间，以利于社会公众监督政府购买公共服务预算编制的财政活动。 　　（二）强化公民政府购买公共服务预算参与权，实现公民预算权利 　　如硬币的两面，政府购买公共服务在形成“政府主导、社会参与”的公共服务新格局，调动社会组织参与社会建设积极性等方面取得积极社会效果的同时，也会带来一些消极的社会问题。这就有必要将公民预算参与权从理论层面的正当性上升为法律层面的确定性，由统一有效的制度性安排保障和推动公民参与政府购买公共服务预算，提升政府购买服务的正当性。规定在更广的范围内、在较低的县乡两级财政层面或更高的层级上由承担主要的公共产品供给的政府纵深推进公民参与预算决策，拓展如听证会、公民咨询委员会等具有实质性意义的公民参与预算决策的渠道，让普通民众能够在预算决策过程中拥有一定的决定权，保障公民的预算决策参与权，并增强其公民意识。让社会组织、专家有机地引入参与式预算过程，使政府了解民众对于财政支出相关事务的真实意愿，有效回应公民参与预算决策的权利诉求，避免滋生财政资金的浪费和腐败行为，增进政府和民众之间的互信。 　　（三）以合法性控制为重点，逐步推进有效性控制 　　目前，在利用财政资金购买公共服务同时存在着违法和低效问题，这两类问题都严重妨碍着财政公共性的实现。因此，应以政府购买公共服务财政支出预算编制的合法性控制为重点。但也应当重视政府购买公共服务财政支出预算编制的有效性控制。为实现政府购买公共服务的预算编制的有效性控制，在政府购买公共服务的预算过程中就应当引入绩效预算的理念。由于我国目前缺乏足够的预算信息和预算分析能力、未根本性地改变财经纪律弱化的局面等，对政府购买公共服务的预算编制的有效性控制应当在不脱离中国现实的前提下走渐进式道路。政府应从资金效率与社会效益两方面，建立有人大、审计部门、甚至是非政府的第三方组织等多方主体参与的科学、合理、客观的政府购买公共服务预算支出绩效评估体系，使财政资金购买尽可能多的公共服务，防止支出部门在预算中注水。 　　（四）为特定社会群体参与政府购买公共服务提供支持，增加其收入 　　政府购买公共服务与财政收入初次分配、再分配的公平息息相关。完善政府购买公共服务的财政收入分配职能，使之符合社会上认为公平或公正的分配状态，由“划桨”转为“掌航”，建立起以政府为主导、各种社会群体共同参与的多元共治格局。在政府购买公共服务中，为非政府组织，非政府团体、其他组织、个人等特定群体参与政府购买公共服务竞争创造条件。在同等条件下，应优先购买符合资格条件的主体提供的公共服务，为其提供优惠价格，扶持、帮助和支持其获得更多的政府购买公共服务合同。通过降低政府购买公共服务的门槛，预留一部分政府购买的公共服务给符合资格条件的特定组织和个人定向、定点和定数量购买服务，帮助更多的特定群体获得政府购买公共服务合同，让更多的特定组织和个人参与政府购买公共服务，通过与其合作充分利用和整合各方面资源，有效化解各种危机与压力。同时，特定群体应在自由市场竞争中，将政府的资金支持与其专业技术特长相结合，提高自身的资信和服务质量，不断发展壮大，提供更充足、更优质、更专业的服务，充分发挥其在社会建设中的作用。 　　随着我国政府职能的转变，加强社会管理、为公众提供优质的公共服务已成为政府工作的重中之重。在行使行政权编制政府购买公共服务预算的过程中，还要借助适当的法律手段保障通过购买方式提供的公共服务的公共性，保障社会成员生命、自由和财产等权利。 　　[责任编辑：汤伟山]