叶海波:香港立法会调查权的法律限制--政治制度的视角

原文载《港澳研究》2011年冬季号

摘要：香港特区建立了行政主导，司法独立，行政与立法相互配合相互制约的政治体制。权力分立和行政主导是这一政治体制的基础和核心，是确定香港立法会调查权法律界限的基本维度。香港立法会在行使《香港基本法》第73条授予的职权时，可以启动调查程序，传召证人作证并提供证据。根据《香港基本法》第48条第十一项、第64条、第73条第十项及第85条的规定，香港立法会的调查权受到行政特权和司法特权的限制，其行使必须符合目的性原则和“合理需要”原则。另外，香港立法会若以监督香港政府为目的传召政府官员作证并提供证据，其调查事项应仅限于第64条列举的范围，且须通过“安全”或“重大公共利益”标准的检验。

关键词：行政主导 调查权 行政特权 司法特权 立法会

一、引言

1998年7月29日，香港立法会曾作出决议，委任专责委员会调查赤鱲角新香港国际机场自1998年7月6日开始运作时出现的问题及缘由。这是香港特区成立以来香港立法会首次动用调查以。近年来，第四届香港立法会曾通过调查“雷曼事件”、“梁展文事件”及甘乃威议员事件的动议。香港立法会对“梁展文事件”的调查引发一起诉讼——郑家纯、梁志坚诉香港立法会，[①]激发学术界对香港立法会调查权问题的热烈研讨。[②]2012年2月27日，香港廉政公署决定调查特首曾荫权是否触犯《防止贿赂条例》，曾荫权成为38年来首位被廉政公署调查的香港最高行政长官。次日，香港立法会议员谢伟俊名动员立法会对曾荫权涉嫌严重渎职行为进行调查[③]。依《香港基本法》第73条第十项的规定，香港立法会弹劾特首时可以行使调查权，传召有关人士出席作证和提供证据。如果香港立法会最终启动对特首曾萌权的调查，[④]由于调查对象的特殊性，势必再次引发关于香港立法会调查权的争论。在郑家纯、梁志坚诉香港立法会一案的讨论中，基于《香港基本法》第73条第十项的明确授权，[⑤]香港立法会的调查权并未受到挑战，但对香港立法会能否授权其专责委员会行使调查权的问题，学术界意见不一，有意见认为香港立法会的调查涉嫌越权。[⑥]这一争论涉及香港立法会调查权的法律界限问题。《香港基本法》第73条授予香港立法会立法、财政、税收、质询政府、同意法官任命、公民申诉处理及弹劾行政长官等多方面的职权，为行使上述职权，在需要时，香港立法会可以行使调查权，传召证人作证和提供证据。调查权可能成为香港立法会制约行政长官、香港政府、甚至是司法机关的利器，调查权的不当行使必然冲击《香港基本法》确立的政治体制，故明确香港立法会调查权的法律界限十分必要。

如所周知，《香港基本法》确立了“行政主导、司法独立、行政与立法既相制约又相配合”的政治体制，[⑦]这一政治体制以权力分立为基础，以行政主导为核心。基于权力分立的原则，香港立法、行政和司法根据《香港基本法》的授权独立行使职权，承担宪法责任，实现宪法目标。任何机关在行使其法定权力时，不得不当侵入其他机关的权力范围，致使其他机关无法履行《香港基本法》课予的职责。香港立法会固然享有调查权，但若调查的事项和对象涉及行政、司法及政府官员时，便涉及不同机关间的权力关系。质言之，根据权力分立的原，香港立法会在行使调查权时，不得超越《香港基本法》授予其职权的范围。除此之外，《香港基本法》建立了以权力分立为前提的行政主导制，在赋予行政长官特殊的法律地位和广泛的职权的同时，限定了香港政府向立法会负责的范围。这一规定亦为香港立法会调查权设定了界限。本文将以香港政治制度为视角，探讨香港立法会调查权的法律界限。

二、行政特权的限制——《香港基本法》第48条第十一项

行政特权(executive privilege )是美国三权分立政治体制的“直接产物”[⑧]，根植于宪法确立的三权分立政治体制之中。[⑨]在1792年众议院对克莱尔将军远征印第安部落战败原因予以调查时，[⑩]华盛顿总统便主张，如果总统认为公开相关信息有损公共利益，有权予以保密。华盛顿总统的理据有二：一是根据三权分立的原则，任何其他机构均不能强迫总统公开通信，二是保密对总统履行管理国家和外交事务的宪法职责极为重要。[11]华盛顿总统创造了行政特权的先例，并为其他美国总统所援用。[12]不过，直到20世纪50年代的艾森豪威尔政府时期，“行政特权”一词才正式出现。[13]行政特权与国会调查权的冲突在1976年United States v. Nixon一案中全面爆发。[14]其时，美国国会对“水门”事件展开调查，要求尼克松总统交出其与幕僚谈话的录相带，尼克松总统认为，总统享有“行政豁免权(executive immunity)”，[15]总统亦应拥有行政特权，以使总统摆脱个人责任的压力，圆满履行总统的宪法职责。另外，基于保护国家安全的需要，总统亦负有对政府信息保密的义务。尼克松总统还认为，相关争议属于政府内部事务，法院无权管辖。[16]美国联邦最高法院确认了总统特权及其宪法依据，并认为总统特权源于总统作为总司令而享有的宪法权力，旨在保护军事和外交秘密。联邦最高法院明确指出，“无论总统行使宪法第二条授予的权力时所享有的保密特权是什么性质，这一特权源于每一分支机构在其宪法职责范围内具有最高地位的原理。如同某些权力和特权源于宪法列举的权力一样，对总统通信秘密的保护亦具有相类似的宪法基础。”[17]联邦最高法院亦指出，当总统一般性地主张其特权时，行政特权并不具有压倒性的正当性，但当其主张涉及军事或者外交秘密时，其正当性将会强化，法院亦会依其传统最大程度地尊重总统的职责。[18]总体上，United States v. Nixon一案的判决基本上延续了1953年United States v. Reynolds一案判决的立场。在United States v. Reynolds的判决中，美国联邦最高法院指出，“如果法院认为公开将导致军事秘密处于险境，即便具有最迫切的需要，亦不能推翻总统对行政特权的主张。”[19]

在理论上，行政特权是指“为了执行实施法律的宪法职责，总统必须对一定类型的文件和通讯予以保密。”[20]行政特权首先被用来抵制国会的调查，故 Raoul Berger教授简洁地将之定义为“总统拒绝向国会公开信息的宪法权力。”[21]尼克松政府国务卿威廉·罗杰斯(William Rogors)则认为，“行政特权是总统封锁消息的一种行为，也是总统出于维护总统权力的宪法完整性的一种需要。如果总统将一切情况公诸于众的话，这不仅妨碍行政部门执行公务，而且也有损于公共利益”。[22]作为三权分立宪政体制的产物，行政特权源于宪法至上和权力分立原则，意味着宪法机构依据宪法享有的权力在宪法规定的范围内具有独立性和至上性，宪法机构在行使其宪法权力时，有义务尊重其他机构对其宪法职责的履行，不得仅以本方权力行使的需要否定其他宪法权力的正当性。

《香港基本法》第48条第十一项明确规定了行政特权，[23]赋予行政长官及其领导的政府对某些信息予以保密的权力。依此规定，行政长官可“根据安全和重大公共利益的考虑，决定政府官员或其他负责政府公务的人员（以下称“政府官员”）是否向立法会或其属下的委员会作证和提供证据”。这项规定构成香港立法会调查权的界限。根据《立法会（权力及特权）条例》第9条、第10条、第11条、第12条和第17条的规定，香港立法会可以命令证人列席，讯问经宣誓的证人，发出手令强迫证人列席，处罚藐视立法会的证人。但若香港立法会在调查时要传召政府官员或其他负责政府公务的人员出席作证和提供证据，必须获得行政长官的同意，行政长官作出决定的依据是出席作证和提供证据是否会有损安全和重大公共利益。在美国的政治实践中，行政特权主要适用于涉及外交和国防事务、总统与其幕僚的谈话以及保证执法活动有效进行等领域。[24]与之相比，《香港基本法》第48条第十一项对行政特权的规定在范围上更为宽泛，“安全”和“重大公共利益”这两个罗生门式的概念使得行政长官几乎可以否决香港立法会任何传召政府官员出席作证和提供证据的决定，对香港立法会的调查权构成重大的限制，从一方面设定了香港立法会调查权的法律界限。

《香港基本法》第48条第十一项在规定行政特权时，对行政长官是否可以拒绝向香港立法会作证和提供证据未置一辞。根据行政特权理论，作为香港政府首脑和香港特区首长的行政长官当然可以拒绝向香港立法会作证和提供证据，但行政特权不是绝对的。[25]参照《香港基本法》第48条第十一项的规定，行政长官在主张行政特权时，其前提条件应是作证和提供证据有损“安全”和“重大公共利益”。行政特权理论当然适用于行政长官的理据在于，“获得授权的官员必须能够充分地行使这些权力，授权者的利益和尊严亦要求这些权力得到充分运用以实现授权者的目的。”[26]

当然，行政特权并非没有界限。当行政特权的主张立基于维护政府的职权、权力分立以及设置行政长官及政府机构所要实现的公共利益时，行政特权的主张便具有极强的正当性。反之，若是为满足一已私利，或者意图逃避应负的法律责任，行政长官主张行政特权便是对行政特权的滥用，[27]其正当性亦会丧失。《香港基本法》第73条第九项规定香港立法会可以基于对行政长官提出弹劾案的需要而行使调查权，可以传召政府官员作证并提供证据。在这种情况下，行政长官若主张行政特权，拒绝政府官员向香港立法会作证，便必须有可证明的安全理由和重大公共利益需要，否则便构成对行政特权的滥用。行政长官拒绝政府官员向香港立法会作证并提供证据的行为极可能构成第73条第九项中“严重违法”的证据，香港立法会可以此为据通过针对行政长官的弹劾案提案。在某种意义上，第73条第九项构成对行政特权的制约。

概而言之，《香港基本法》第48条第十一项关于行政特权的规定，是对香港立法会调查权的直接限制，是确定香港立法会调查权法律界限的关键条款之一。鉴于香港立法会享有调查权是其履行法定职责的保证，[28]行政长官对行政特权的主张若要获得支持，必须通过“安全和重大公共利益”法则的检验。[29]需要注意的是，《立法会(权力及特权)条例》第14条（2）规定，行政长官只能基于“海、陆、空军事宜或与香港保安有关的任何其它事宜、中央人民政府所负的责任(该等责任是与香港政府管治香港无关者)”的理由否决政府官员向香港立法会作证，但《香港基本法》第48条第十一项将否决理由规定为“安全”和“重大公共利益”，二者并不一致。因此，若行政长官以行政特权对抗香港立法会调查权时，“安全”和“重大公共利益”内涵的解释极为关键，《香港基本法》的解释者将担当重任。

三、司法特权的限制——《香港基本法》第85条

美国华盛顿大学法学院教授Todd D. Peterson认为，在国会对法官进行调查时，有必要以“司法特权”予以对抗。他指出，在抵制国会调查方面，“司法机构可以在行政机构中找到一个有助的盟友。当行政官员声称享有行政特权时，司法部曾决定不起诉被指控蔑视国会的行政官员……面对国会针对法官的传票，亦可以主张司法特权(judicial privilege)，得出同样的结论。行政部门有权——实际上是义务，对国会传票作出合宪性判断。如果行政部门对国会发出的针对行政官员的传票可以这样做，就当然可以对国会发出的针对法官的传票采取同样的措施。通过预先（弹劾性调查除外）宣告其不会检控法官对国会传讯的蔑视行为，行政机构可以矫正失去平衡的权力。这种权力使联邦法官易于遭受侵害，并威胁联邦司法的独立性”。[30]Todd D. Peterson教授言及的司法特权，是指美国宪法第3条所保障的司法独立。[31]美国宪法第3条第一款规定，“合众国的司法权属于一个最高法院以及由国会随时下令设立的下级法院。最高法院和下级法院的法官，如果尽忠职守，应继续任职，并按期接受俸给作为其服务之报酬，在其继续任职期间，该项俸给不得削减。”根据该条的规定，联邦法院承担司法裁判的宪法职责。虽然该条中并没有司法独立的字眼，但“在起草宪法第三条时，制宪者深受英国司法独立历史及殖民地时期司法不独立的影响”，[32]“美国宪法比作为其参照本的《王位继承法》提供了对美国法官（独立性）更强的保护。”“依照《王位继承法》，英国两院以简单多数便可以剥夺法官的职位，但美国制宪者拒绝了宾夕法尼亚州约翰·迪鑫森关于两院联合便可剥夺法官职位的建议。”[33]因此，美国宪法第3条第一款被视为保障司法独立的条款，是司法特权的宪法依据，其基本含义是法官只依据法律独立作出司法判断，任何对法官司法裁判可能构成压力的举措，均有损司法独立的价值和原则。虽然美国国会有权管理相关司法事务，负有宪法职责就司法事务制定法律，[34]可以发动针对司法及法官的调查——美国国会曾发动了多起针对法官的调查，[35]但其调查不得侵损司法独立。“国会对信息有合法的需要，这些信息将帮助国会草拟法案。这种立法包括将被法院解释和适用的实质性立法，亦包括管理司法行政的立法。但是，当国会向司法机构收集这些信息时，必须小心谨慎，尊重联邦司法的独立。”[36]“国会负有宪法义务，确保其调查不会对司法机构施加政治影响，联邦司法机构亦有相应的义务去抵制这种企图。”[37]司法特权构成美国国会调查权的界限。

《香港基本法》第四章第四节规定了司法特权条款，其中第85条规定香港法院独立审判，不受任何干涉，司法人员履行审判职责的行为不受法律追究。为确保法院独立审判，《香港基本法》第89条进而规定香港法官只有在无力履行职责或行为不检的情况下，才可按法定程序予以免职。第85条和第89条构成香港立法会调查权的法律界限，但司法特权并未全面否定香港立法会传召司法人员作证和提供证据的权力。根据《香港基本法》第73条的规定，在行使制定、修改和废除法律、就有关公共利益问题进行辩论、同意终审法院法官和高等法院首席法官的任免、接受香港居民申诉并作出处理等职权时，香港立法会可以对司法机构和司法人员进行调查，传召有关司法人员出席作证和提供证据。香港立法会的调查范围当然地包括司法事务，调查对象亦当然地包括司法机关和司法人员。另外，即使香港立法会启动的某项具体调查不是针对司法事务，若其认为司法人员是适格的证人，掌握了相关证据，亦可要求其作证并提供证据。司法特权对香港立法会调查权的限制表现为：无论在何种情形下，香港立法会传召司法人员作证和提供证据，不得造成法官独立作出司法裁判的内心和外在压力，侵害司法独立的核心利益。根据《香港基本法》第73条的规定，香港立法会只享有对终审法院法官和高等法院首席法官任免的同意，不能弹劾法官。香港法官只能在本地法官组成的审议庭审议和建议下，方可被免职。《香港基本法》对法官任职的加强保护，传达了司法独立的重要价值。因此，在香港立法会的调查权与司法独立的冲突中，司法独立具有优先地位。质言之，只要司法人员在香港立法会调查中作证和提供证据将影响司法机关独立行使审判权，香港立法会调查权便必须服从司法特权条款。香港回归后，香港立法会未曾启动针对司法事务的调查，亦鲜见司法人员被传讯作证和提供证据。但在美国，司法人员在国会作证是常见的现象。[38]面对日后可能出现的香港立法会传召司法人员作证和提供证据的问题，香港可以借鉴“利益衡量”方法，[39]考量作证和提供证据对香港司法独立的影响，并根据个案作出裁断。

四、立法会调查权的内在界限——《香港基本法》第73条第十项

《香港基本法》第73条第十项规定香港立法会“在行使上述各项职权时，如有需要，可传召有关人士出席作证和提供证据”。第73条第十项明确规定，香港立法会行使调查权应符合（1）“有需要”和（2）目的（为行使第73条前九项规定的权力）二项要求。这二项条件构成香港立法会调查权的内在界限。

当香港立法会行使传召作证权时，目的应是为行使第73条前九项规定的权力。这表明传召作证是一项工具性和辅助性的权力，“附属于和寄生于其他独立存在的职权。”[40]香港立法会传召作证权的行使必须符合目的性条件，“我们不能假定，为了其他的任何目的或者纯粹为了荒唐的干涉就可以实施一项调查。”[41]但是，这并不意味着香港立法会行使传召作证的权力时，必须以明示的方式表明其目的，即为了行使第73条中的哪一项或哪几项权力，亦不意味着香港立法会必须证明传召作证与某项权力行使间的直接和明确联系。“在某些情况下，调查委员会关于行政管理而非立法的缺陷的发现，并非不重要。这样的发现，有助于避免不明智的立法，同样对立法有帮助。”[42]因此，在People v. Keeler一案中，纽约上诉法院明确指出，“如果可以这样解释的话，我们一定要假定立法机构的行为伴随着立法目标，我们没有权利作相反的解释。”[43]总之，香港立法会在行使传召作证的权力时，应当有为行使第73条列举的某项权力的意图，并内含于香港立法会的决议之中。从实践看，香港立法会的调查均或直接或间接与第73条列举的职权相关。1998年7月29日，经刘江华议员动议，香港立法会表决通过成立专责委员会调查赤鱲角新香港国际机场运行问题及缘由的决议，[44]旨在查明事故原因以及政府是否有失责行为。[45]这次调查的内容涉及监督政府的内容，故与《香港基本法》第73条第五项“对政府的工作提出质询”有关。香港立法会2008年12月10日通过的决议则明确指出，此次调查的目的是调查梁展文作为管理土地和房屋建设的政府官员，在离职后赴房地产公司任职，是否有潜在或者实际的利益冲突。同时，调查委员会应当根据调查的事实，对首长级公务员离职后从事工作的规管政策及其他事项提出建议。这一决议内含立法修订的目的。[46]

香港立法会在行使传召作证的权力时，还应当符合“有需要”的条件。与《香港基本法》不同，美国宪法并未明确规定国会的调查权，更无“有需要”的明示条款，但其理论界和司法部门仍建立了关于“有需要”的理论和标准。理论上认为，“国会调查权必须包含以免除证人作证法律责任的方式强迫证人作证的单边性权力。”[47]美国联邦法院则在多个案件中认为国会可以进行调查，确认了国会传召作证以及处罚蔑视国会行为的权力，[48]并坚持以“可证实的关键性（demonstrably critical）”标准检验国会在调查中豁免证人作证法律责任和强迫作证的必要性。[49]在“郑家纯、梁志坚诉香港立法会”一案中，原告代理律师以爱尔兰的一起案件——在该案中，法院否决了议会在调查中传召作证的必要性——为例，认为只有在“绝对必要（absolute necessity）”的情况下，议会才可行使传召作证和提供证据的权力，进而主张《香港基本法》第73条第十项中的“有需要”应指“绝对必要”。[50]“绝对必要”标准与美国的“可证实的关键性”标准有相似之外，均强调证人作证与职权行使间的直接因果关系，倾向于严格限定立法会（国会）的调查权。香港高等法院原讼庭则遵循香港终审法院在HKSAR v. Lam Kwong Wai一案中的观点，认为“有需要”是指“合理的需要（reasonably required）”，即只要有助于促使香港立法会有效履行《香港基本法》明文授予的职权，便符合“合理的需要”的标准。[51]与“绝对必要”和“可证实的关键性”标准相比较，“合理的需要”标准对香港立法会调查权的限制较为宽松。

《香港基本法》第73条规定“香港特别行政区立法会行使下列职权：……”，故从形式上看，传召作证权的行使主体应是“香港特别行政区立法会”。如“郑家纯、梁志坚诉香港立法会”一案判决所言，对该项权力是否必须由香港立法会全体成员共同行使，能否由香港立法会授权其委员会行使等问题，第73条第十项未置一辞，[52]故上述“有需要”标准还包括另外一层含义，即在“有需要”时，香港立法会是否可以授权其委员会行使传召作证的权力，若某一委员会被授权行使传召作证的权力，是否要遵循“有需要”的标准。显然，若香港立法会授权其委员会行使传召作证的权力，该委员会在行使这一权力时，亦必须满足“有需要”的标准，这一标准的内容同样是“合理的需要”。对于香港立法会能否授权其委员会行使传召作证权的问题，香港高等法院原诉庭认为，“作为香港政府和政治结构中的一个重要机构，香港立法会由基本法设立，旨在实现香港的良好管治，”“在香港，立法会扮演着独特的角色，具有极端重要的地位。”[53]为保证香港立法会能完成香港管治的目的，《香港基本法》第73条第十项为香港立法会配备了行使职权的辅助性工具，授权香港立法会在有需要时进行调查。[54]第73条中的“立法会”一语应当作灵活解释，既可以指以全体会议形式行使职权的立法会，亦可以指以委员会形式行使职权的立法会，故香港立法会可以通过委员会行使第73条第十项的传召作证和提供证据的权力。[55]质言之，“香港立法会享有作出授权的必要性权力。”[56]香港高等法院原诉庭的见解充分考虑了香港立法会职权行使的传统和实践，体现了确保香港立法会更好履行职责的原则。当然，香港立法会的授权必须符合法治的原则。首先，授权应符合程序正义原则，通过授权决议的会议法定人数不得少于全体议员的二分之一；其次，授权应当符合明确性原则，以特别授权方式作出决议，[57]明确限定调查委员会的权限范围，过于模糊的授权决议可能导致某些调查行为无效。[58]如果借助调查委员会主席和成员的附注及会议记录亦无法澄清调查权的边界，委员会调查便必然无效；[59]最后，授权应当符合关联性原则，授权特定委员会进行的调查应当与调查主题有关联性，无关的讯问亦会导致调查无效。[60]

五、行政主导的限制——《香港基本法》第64条

行政主导是指行政长官在特区政治体制中，法律地位要高，职权要广泛，享有较大的决策权，在特区政治生活中起主要作用。[61]《香港基本法》贯彻了这一指导原则，授予行政长官较大的权力。理论上一般认为香港行政主导制体现在如下方面：行政长官地位显要，既是特区首长，又是政府首长，代表特区，领导政府；在行政与立法的关系中，行政居于主动地位，手握立法创议权、法律签署及公布权、有限的立法会解散权、政府官员向立法会作证的决定权以及政府议案和法案在立法会议程中的优先权；行政会议作为行政长官的咨询机构，协助行政长官作出决策；政府议案和议员个人议案分设投票机制；行政长官可以任命法官，可以赦免或减轻刑事罪犯刑罚。[62]这种理解偏重于行政长官及其领导的政府对其他机关的制约，忽视了《香港基本法》第64条对行政长官及香港政府对香港立法会“负责”的限定。这种限定亦体现了行政长官在香港政治动作中的主动地位，并构成对香港立法会调查权的限制。

如所周知，代议机关作为民意机关，具有最强的民主正当性，[63]在议会内阁制下，议会全面监督政府的工作，政府对议会负责的内容十分广泛。在总统制下，政府亦必须接受国会无处不在的监督，弹劾制度则确保国会的监督具有实效。无论是在议会制还是总统制下，政府都必须接受代议机关的监督，其差别在于监督的方式与范围有别。[64]调查权是代议机关履行职责的重要辅助工具，具有“为立法提供信息”、“监督行政”、“沟通大众”、“维护代议机关地位”的功能。[65]代议机关的调查可以是为了确定既有法律的执行情况，立法以弥补社会、经济和政治系统存在的问题，或者探究政府部门的腐败、低效以及浪费，代议机关没有权力去调查其职权范围以外的私人事务。[66]质言之，代议机关职权的范围即是调查权的范围，调查权的范围亦是代议机关职权的范围。[67]《香港基本法》第73条规定了香港立法会职权的范围，亦限定了香港立法会调查权的范围。与大多数代议机关的调查相类似，香港立法会的调查主要包括“以获取立法信息为目的的调查”和“监督政府行为的调查”。[68]除了受制行政特权、司法特权以及法定调查要件的限定外，在行政主导制下，香港立法会的调查权（特别是监督政府行为的调查）还受限于《香港基本法》第64条的规定。

根据《香港基本法》的规定，香港立法会和行政长官分别经由不同的选举程序产生，政府主要官员由行政长官提命，中央任命。香港的行政与立法的关系与议会内阁制下的行政与立法关系有别，类似于总统制下行政与立法的关系。议会内阁制下的政府应对议会负责，总统制下的政府无须对议会负责，但议会可以监督政府。同理，香港政治体制并非议会内阁制，行政长官及其领导的政府不由香港立法会产生，无须对香港立法会负责，但作为代议机构，香港立法会可以监督香港政府，第64条则是对香港立法会监督范围的严格限定。《香港基本法》第64条规定，香港政府对立法会负责的事项为：（一）执行立法会通过并已生效的法律；（二）定期向立法会作施政报告；（三）答复立法会议员的质询；（四）征税和公共开支须经立法会批准。与《香港基本法》第73条相对照，香港政府须对香港立法会负责的事项，而该事项又属于香港立法会自身职权范围的主要有①第64条第一项（执行立法会通过并已生效的法律）与第73条第一项（根据本法规定并依照法定程序制定、修改和废除法律）、②第64条第二项（定期向立法会作施政报告）与第73条第四项（听取行政长官的施政报告并进行辩论）、③第64条第三项（答复立法会议员的质询）与第73条第五项（对政府的工作提出质询）、④第64条第四项（征税和公共开支须经立法会批准）与第73条第三项（批准税收和公共开支）四种情形。因此，香港政府无须就第73条第二项“根据政府的提案，审核、通过财政预算”、第六项“就任何有关公共利益问题进行辩论”、第七项“同意终审法院法官和高等法院首席法官的任免”、第八项“受理香港居民申诉并作出处理”以及第九项提出行政长官弹劾案等涉及的事项向香港立法会负责。《香港基本法》第64条在表述上使用了“负责”一语，颇为类似我国宪法上行政机关向人民代表机关负责的规定。香港政治体制与议会内阁制和人民代表大会制完全不同，故《香港基本法》规定香港政府向香港立法会负责，并非意图在香港建立议会内阁模式或者人民代表大会制下的行政与立法关系。在行政主导制下，这种负责范围上的限定应当理解为香港立法会对香港政府的监督事项仅限于第64条列举的四项内容，其对香港立法会调查权的限制意义在于，若香港立法会为监督政府而启动调查程序，并在调查程序中传召政府官员作证并提供证据，行政长官在决定是否准许政府官员作证时，首先应当评判香港立法会监督性调查的事项是否属于第64条列举的范围，进而在此基础上考量政府官员作证是否有损“安全”和“重大公共利益”。质言之，行政长官可以基于香港政府向香港立法会负责事项的限定、“安全”和“重大公共利益”等三项理由拒绝政府官员在香港立法会监督性调查中作证并提供证据。在香港回归后，香港立法会曾动议通过对香港政府主要官员的不信任案，以追究香港政府主要官员的政治责任，一些主要官员被迫辞职。显然，若香港立法会为通过不信任案而发动调查，其性质属于监督性调查，而其调查事项并不属于第64条列举的范围，行政长官可以依据第64条拒绝政府官员向香港立法会作证并提供证据。

六、结论

《香港基本法》建立了行政主导的政治体制，授予行政长官较大的职权和行政特权，明确保障司法机关的独立性，同时授予香港立法会广泛的职权和调查权。在行政主导制下，香港立法会调查权的法律界限存在于多个方面：根据《香港基本法》第48条第十一项、第64条、第85条的规定，香港立法会调查权受到行政特权和司法特权的限制，并必须符合第73条第十项确立的目的性要件和“合理需要”原则。香港立法会可以启动监督香港政府的调查，传召政府官员作证和提供证据，但限于第64条规定的四项内容，并且行政长官可以根据“安全”和“重大公共利益”的标准拒绝政府官员向香港立法会作证和提供证据；对第64条列举事项范围之外、第73条列举职权范围之内的事项，行政长官还可以依据第64条对“负责范围”的限定拒绝政府官员向香港立法会作证和提供证据。

（作者系深圳大学法学院教授、法学博士）

注释：

[①] LegCo Power Case, 79 HCAL/2009.

[②] 香港大学法学院于2009年10月15日举办“The Constitutional Authority of the Legislative Council: The LegCo Powers Case”研讨会，中国人民大学宪政与行政法治研究中心于2009年12月13日主办了“郑家纯、梁志坚诉香港特别行政区立法会案”学术研讨会，学者发表了若干篇关于香港立法会调查权的论文，如朱孔武：《香港立法会调查权的法理分析》，《政治与法律》2009年第8期，王书成、顾康敏：《香港立法会调查权界限分析》，《环球法律评论》2010年第6期，许昌：《再论香港立法会及其他专责委员会的调查权》，《“一国两制”研究》2011年第9期，王晓聪：《从“梁文展事件”看香港立法会专责委员会的调查权》，《“一国两制”研究》2011年第9期，顾康敏、苏成：《立法会调查权的边界问题》，《明报》（香港）2010年5月11日，王锴：《从“郑家纯、梁志坚诉香港特别行政区立法会案”看香港立法会的调查权》，载中国宪政网，等等。

[③] 该项规定为：“如立法会全体议员的四分之一联合动议，指控行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职，经立法会通过进行调查，立法会可委托终审法院首席法官负责组成独立的调查委员会，并担任主席。调查委员会负责进行调查，并向立法会提出报告。如该调查委员会认为有足够证据构成上述指控，立法会以全体议员三分之二多数通过，可提出弹劾案，报请中央人民政府决定。”

[④] 2012年3月21日，立法会议员李永达动议调查行政长官曾萌权，但议案被否决。http://app.legco.gov.hk/reporter/chinese/report.aspx?i=40（最后访问日期：2012年3月27日）

[⑤] 《香港基本法》第73条第十项规定：“在行使上述各项职权时，如有需要，可传召有关人士出席作证和提供证据。”

[⑥] 在中国人民大学举办的郑家纯案学术研讨会上，学者们观点对立严重。

[⑦] 许崇德：《略论香港特别行政区的政治制度》，《中国人民大学学报》1997年第6期。

[⑧] J. Richard Broughton: Paying Ambition’s Debt: Can the Separation of Powers Tame the Impetuous Vortex of Congressional Investigations? 21 Whittier L. Rev. 797, 814(2000).

[⑨] United States v. Nixon, 418 U.S.683, 708 (1974).

[⑩] See Kalah Auchincloss, Congressional Investigations and the Role of Privilege, 43 AM. CRIM. L. REV.165, 167 (2006).

[11] See J. Richard Broughton，supra note 8, at 815-817.

[12] See Kalah Auchincloss, supra note 10, at 188.

[13] 这一用语源自众议院非美活动调查委员会（House Un-American Activities Committee）以麦卡锡命名的听证会。J. Richard Broughton, supra note 8, at 817.

[14] See Kalah Auchincloss, supra note 10, at 186 .

[15] 行政豁免是指为避免在任总统因陷入诉讼而背上沉重的负担，以致无法正常履行总统职责，在任总统在缷任之前免于法院审判。Clinton v. Jones, 520 U.S. 681, 704-706 (1997).

[16] See Nixon, 418 U.S. at 705-706.

[17] Ibid, at 706-707.

[18] Ibid,. at 710,713.

[19] United States v. Reynolds, 345 U.S. 1, 11(1953).

[20] The 1992-93 Staff of the Legislative Research Bureau, An Overview of Congressional Investigation of the Executive: Procedures, Devices, and Limitations of Congressional Investigative Power, 1 Syracuse J. Legis. & Pol’y 1,16(1995).

[21] Raoul Berger, Executive Privilege: A Constitutional Myth, Cambridge: Harvard University Press. 1974. P1.

[22] 江心学：《行政特权：美国总统的护身符》，《解放军外语学院学报》1993年第3期。

[23] 在《香港基本法》起草过程中，第一稿规定了行政长官对政府官员作证和提供证据的否决权，但在立法会的职权中未有立法会可以传召证人作证和提供证据的规定，这一内容是在第二稿时加入的。有意见认为第48条第十一项并不是授予行政长官否决立法会传召作证的权力。但在关于第48条第十一项的讨论中，有草拟委员会委员认为第48条第十一项极大地超越了《立法会(权力及特权)条例》第14条（2）的范围，表示反对。香港法院认为，第48条第十一项授予行政长官否决立法会传召政府官员作证的权力。LegCo Power Case, 79B HCAL (2009), para.180.

[24] See Todd D. Peterson, Prosecution Executive Branch Officials For Contempt of Congress, 66 N.Y.U. L. Rev. 563,614-615 (1991).

[25] See Reynolds, 345 U.S; Nixon, 418 U.S. at 705-706; United States v. American Telegraph & Telephone, 567 F.2d 121, 128 (D.C. Cir. 1977).

[26] Anderson v. Dunn, 6 Wheat. 204, 226 (1821).

[27] See J. Richard Broughton, supra note 8, at 821(2000)..

[28] 美国联邦最高法院在McGrain v. Daugherty一案中指出，没有掌握充分的信息，国会不可能明智、有效地立法。McGrain v. Daugherty, 273 U.S. 135, 175 (1927).

[29] 美国法院在司法审查中建立了利益平衡检验法则。S. Select Comm. on Presidential Campaign Activities v. Nixon, 498 F.2d 725, 730, 732 (D.C. Cir. 1974).

[30] Todd D. Peterson, Congressional Investigations of Federal Judges, 90 Iowa L. Rev. 1, 65(2004).

[31] See Ibid, at 37-40.

[32] Ibid, at 39.

[33] Ibid, at 40.

[34] See Ibid, at 30-38.

[35] See Ibid, at 13-19,25-28 .

[36] Ibid, at 65.

[37] Ibid, at 66.

[38] See Harvey Rishikof & Barbara A. Perry, Separateness but Interdependence, Autonomy but Reciprocity: A First Look at Federal Judges’ Appearances Before Legislative Committees, 46 Mercer L. Rev. 667, 674-678 (1995).

[39] Todd D. Peterson, supra note 30, at 49.

[40] LegCo Power Case, 79B HCAL (2009), para.146.

[41] Smith v. Interstate Commerce Comm, 245 U. S. 33, 46 (1917).

[42] James M. Landis, Constitutional Limitations of the Congressional Power of Investigation, 40 Harv. L. Rev. 153, 200(1926).

[43] People v. Keeler, 99 N. Y. 463, 487(1885).

[44] 香港立法会：《1998年7月29日星期三下午2时30分会议的纪要》，1998年8月。

[45] 香港立法会：《调查赤鱲角新香港国际机场自1998年7月6日开始运作时所出现的问题的原委及有关事宜专责委员会报告》，1999年1月。

[46] 香港立法会：《调查有关梁展文先生离职后从事工作的事宜专责委员会报告》，2010年10月。

[47] George W. Van Cleve & Charles W. Tiefer , Navigating the Shoals of “Use” Immunity and Secret International Enterprises in Major Congressional Investigations: Lessons of the Iran-Contra Affair, 55 Mo. L. Rev. 43, 49 (1990).

[48] McGrain, 273 U.S; Watkins v. United States, 354 U.S. 178 (1957); United States v. Rumely, 345 U.S. 41 (1953); Anderson, 19 U.S.

[49] See Howard R. Sklamberg, Investigation Versus Prosecution: the Constitutional Limits on Congress’s Power to Immunize Witnesses, 78 N.C. L. Rev. 153,215.

[50] LegCo Power Case, 79B HCAL (2009), para.203.

[51] LegCo Power Case, 79B HCAL (2009), para.209.

[52] LegCo Power Case, 79B HCAL (2009), para.2.

[53] LegCo Power Case, 79HCAL (2009), para.24-25.

[54] LegCo Power Case, 79B HCAL (2009), para.166,193,194.

[55] LegCo Power Case, 79B HCAL (2009), para.89-143.

[56] LegCo Power Case, 79B HCAL (2009), para. 210.

[57] 参见《立法会(权力及特权)条例》第9条。

[58] See Watkins, 354 U. S. at 201-04.

[59] See Wilkinson v. United States, 365 U.S. 399, 408 (1961).

[60] See Deutch v. United States, 367 U.S. 456, 470 (1961); Sacher v. United States, 356 U.S. 576, 577 (1958); Rumely, 345 U.S, at 47-48.

[61] 参见肖蔚云：《略论实施澳门特别行政区基本法的主要经验》，《依法治澳与特区发展》，澳门特别行政区法务局、澳门基本法推广协会2004年版，第18页。

[62] 参见程洁：《香港宪制发展与行政主导体制》，《法学》2009年第1期。

[63] 议会具有国民代表的性质。参见［日］美浓部达吉著：《代议制度论》，邹敬芳译，中国政法大学出版社2005年版，第64－80页。

[64] See V Hailsham, Parliamentary Inquiry and Congressional Investigation Compared, 40 A.B.A. J. 787 (1954).

[65] The 1992-93 Staff of the Legislative Research Bureau, 1992-93 Staff, supra note 20, 1 (1995).

[66] See Watkins, 354 U. S.

[67] See James M. Landis, supra note 42, at 213.

[68] Ernest J. Eberling, Congressional Investigations: A Study of the Origin and Development of the Power of Congress to Investigate and Punish for Contempt, Octagon Books (New York), 229, 282-83 (1973).

注：本文引自秦前红教授的微信公众号（武大大海一舟，whuqinqianhong）