_城乡建设用地增减挂钩试点政策存在的问题及解决措施

【经济论坛】

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“城乡建设用地增减挂钩”

试点政策存在的问题及解决措施

□刘洪添

（辽宁大学，辽宁沈阳

110036）

摘要：在城乡建设用地增减挂钩试点工作中，部分试点省份相继暴露出了一些问题，这些问题的产生表明该政策在执行中还有需要约束和规范的方面，如不及时加以完善，不仅违背该政策制定的初衷，还会产生诸多弊端。本文首先对城乡建设用地增减挂钩试点工作的初衷和存在的问题进行了剖析，在此基础上探讨了解决问题的具体措施和思路，为城乡建设用地增减挂钩工作的顺利推行提供参考。

关键词：城乡建设用地增减挂钩；占补平衡；解决措施〔中图分类号〕F12

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕1003－6547（2011）05－0036－02

点省份从1月中旬开始，对各地的城乡建设用地增减挂钩和农村土地整治工作进行一次全面自查、清理，国土资源部在此基础上还要开展一次专项检查，这也表明了城乡建设用地增减挂钩政策在执行中存在问题的严重性。本文对城乡建设用地增减挂钩政策试点地区存在的主要问题进行了梳理，归纳出普遍存在的共性问题，提出了解决问题的思路和手段，为城乡建设用地增减挂钩政策的推行提供借鉴。

二、城乡建设用地增减挂钩政策试点过程中出现的主要问题

1．农民的合法利益不易得到保障

由于跨区域项目区建设必须依靠政府的行政手段来完成，民众的意愿很容易被忽视。目前许多地方出现了民房被强拆；农民被“上楼”；建新区布点不合理；拆旧区补偿标准过低；农民生活水平和生活质量得不到改善；宅基地转化后的增值收益被政府拿走等严重问题。政策的推行演变成为一场新的圈地运动，挂钩政策成为政府以地生财的新途径，这违背了中央提出的城乡建设用地增减挂钩政策要“改善农村生产、生活、生态环境，促进新农村建设，统筹城建发展”的精神。

2．指标分配缺乏依据

从2009年起国土资源部在城乡建设用地增减挂钩试点申报上，不再要求地方政府按照项目进行申报，而是直接将“周转指标”分配给省级政府，由省级政府自行安排项目进行增减挂钩试点工作。从实践来看，有些省级国土部门指标分配存在不够客观和缺乏统一标准等问题，导致盲目分派指标等情况的发生。建设用地指标的轻易取得，这对于一些土地供需矛盾并不十分突出的地区来说，不仅没有达到节约集约使用土地的要求，还助长了这些地区乱用建设用地指标的

一、城乡建设用地增减挂钩政策综述

近年来，我国经济的高速发展带动了建设用地的强大需求，仅从1998年到2005年仅7年的时间里，耕地面积就减少了1．14亿亩，已逼近我国耕地最低保有量18亿亩的红线，非农建设占地成为罪魁祸首。为此，国土部门制定的“占补平衡”政策，规定新增耕地可按比例换取本地城镇建设用地指标，多出的新增耕地面积指标，则将通过省一级国土部门，统一核算，“占补平衡”的本意是占用耕地和补充耕地要达到平衡，解决经济发展与用地矛盾的问题。面对我国农村人均居住面积远远高于城市人均居住面积和农村土地集约化使用水平较低的实际，国土部门又制定了城乡建设用地增减挂钩政策。城乡建设用地增减挂钩是指，依据土地利用总体规划，如果农村建设用地地块被整理复垦为耕地（即拆旧地块），城镇可对应增加相应面积的建设用地（即建新地块），最终实现增加耕地面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，达到城乡用地布局更合理的目标，其实质是“占补平衡”的政策延伸。增减挂钩工作以保护耕地、保障农民权益为出发点，以优化用地结构和节约集约用地为重点，也是目前解决城镇发展用地紧张和保护耕地矛盾的有效途径。实施城乡建设用地增减挂钩政策，是对农村宅基地和其他建设用地进行重新规划和综合利用，引导农民有序转移，促进农村村落向城镇集中，加快推进我国农村城镇化的必然选择。

2006年4月，山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点省份，2008年以来国土资源部又分别批准19省加入试点省份。但随着城乡建设用地增减挂钩试点工作的开展，各地出现了诸多问题，社会反响强烈。因此，2011年国土资源部要求各试

基金项目：“沈阳经济区土地供给政策研究”（辽宁省社会科学规划基金项目，编号：L10BJY008）。［收稿日期］2011－03－29

［作者简介］刘洪添（1971－），男，辽宁昌图人，辽宁大学讲师，硕士，研究方向：区域经济学。

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冲动，导致城区建设以摊大饼的方式盲目扩张，这既浪费了土地资源，还会危及国家的粮食安全，与政策要求的以优化用地结构和节约集约用地为重点的要求背道而驰。

3．项目区资金落实困难

资金是挂钩项目实施中最关键的环节，资金是否到位，是挂钩能否顺利实施的关键。建新区、拆旧区的群众补偿、土地整理、群众安置需要大笔资金进行垫付，而很多政府在实施挂钩工程时难以筹措足够的资金，影响了项目的顺利实施。〔1〕同时，很多开展试点地区还存在着资金来源渠道比较单一的问题，项目所需资金大部为政府财政投入，特别是一些经济欠发达的地区，经济实力相对较弱的一些地方，很难保证项目区所需巨大资金的稳定供给。启动资金一旦出现短缺将直接影响项目的推进，进而影响挂钩周转指标的如期归还。

4．耕地占补不平衡

城乡建设用地增减挂钩是耕地占补平衡政策的延伸，不仅要求耕地的占用和补充之间数量平衡，还要做到质量平衡。而实际工作中，许多地方把提高耕地的质量放在一旁，出现了单纯为了规划指标而忽视复垦的问题。只注重耕地数量平衡，整理出来的耕地质量存在问题，“占优补劣”的现象普遍，严重影响了粮食产量。〔2〕这样的“占补平衡”构成了对中国耕地安全的严重威胁，与这项政策“耕地面积不减少、质量不降低”的要求相矛盾。

5．农村用地结构没有被优化

有些地区在增减挂钩项目选址上，基本上是为了解决城镇建设用地指标紧缺的权宜之计，挂钩规划与土地利用总体规划不协调，城乡规划不衔接，挂钩项目土地整理与相关规划脱节，项目选址缺乏规划指导，难以实现促进社会主义新农村建设、调整城乡布局、统筹发展的战略目标。同时，由于有些地区规划中心村或者集中居住地所在位置的土地绝大部分是群众的承包地，指标调剂比较困难，很难能实现城乡统筹发展的战略目标。

三、城乡建设用地增减挂钩存在问题的解决措施1．保证挂钩项目符合群众意愿

民众是否愿意搬迁由生活水平和特定的文化等综合因素决定，各级政府应该加强挂钩政策宣传力度，使广大农民认识到居民点整理意义的重大，增强干群开展挂钩工作的紧迫感和责任感，引导群众自觉参与到挂钩工作当中来。同时，要规范群众利益的保障程序，完善社会保障制度，项目区选点布局全部实行听证、论证，充分吸收当地农民和社会各界意见，做到公平、公正、公开。凡涉及农用地和建设用地调整、互换以及集体土地征收的，必须由农村集体经济组织和农户自主决定。尤其在旧房拆迁、安置补偿、新居建设、复垦后土地用途等方面，做到广泛征求农民意见，切实保障农民的知情权和参与权，不得强拆强建。做到切实保障农民权益不受侵害，使当地农民和村集体成为项目真实的受益人。

2．挂钩指标分配要科学合理

挂钩指标分配要根据各地实际情况进行，在节约集约利用土地资源且供需矛盾突出的地区开展。对于土地供给矛盾

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不突出、用地指标比较充足或城镇内建设用地没有达到节约集约用地要求的地区禁止试点城乡建设用地增减挂钩工作，不能为了试点而试点。上述地区完全可以通过城镇内部挖潜保证本地建设用地需求，可以通过优化生活用地、提高建筑容积率等办法增加土地供给，有条件的地区还可以通过充分利用矿山废弃地、废弃盐田、重度盐碱地、荒滩等闲置用地及围填海造地等土地供给措施，来满足当地城镇建设用地的需要。同时，还可以通过加大对各类违法用地的查处力度，对长期闲置等违规使用土地的情况要按照有关规定进行严肃处理，采取调整使用、收取闲置费、甚至无偿收回的办法进行严格管理，最大限度地发挥土地利用计划指标的效率，避免指标浪费。

3．保证资金的充足投入

完善的项目投融资机制，是实施好城乡建设用地增减挂钩项目的保障，要促成政府主导下的多元化投资格局，通过多管齐下、多渠道融资等手段，满足挂钩项目对资金的需求。对于使用挂钩指标的用地单位，要严格按照标准支付指标使用费，收取的挂钩指标有偿使用费专项用于当地的挂钩复垦工作，建立专项的挂钩复垦基金和专门的管理体系。有条件的地方还可以尝试挂钩复垦企业化运作，鼓励企业或者个人参与挂钩复垦出资，享有挂钩指标使用和土地承包的优先权。〔3〕

4．保证耕地占补真正平衡

土地整理一定要严格耕地质量标准，土地复垦整理过程中，要确保“耕地总量动态平衡”，这个“动态平衡”不仅要求耕地总体数量的平衡，更要求整理后形成耕地的质量与建设要占用的土地质量相当或更好，杜绝只注重数量的平衡而忽略质量的现象发生，出现“占好地、补劣地”的现象。〔4〕要设立专门的检验机构，完善监督机制，按相关法律法规严格实施土地验收，对于复垦整理出的土地，只能在验收合格后，才可以与建设用地周转指标相挂钩。

5．保证新建项目符合国土规划

项目区建设必须做到农村宅基地的清理与土地利用总体规划的衔接，以土地利用总体规划为依托，与地方的城乡统筹发展规划充分协调，增强规划的可行性和操作性，达到优化城乡用地结构和布局的目标。通过统筹实施居民点整合、基础设施配套、农田整治和产业布局优化的规划方案，实现农民居住社区、工业园区、农业产业园区的统筹发展，提高增减挂钩工程实施的综合效益，达到城乡建设用地增减挂钩政策节约集约用地的最终目的。■

参考文献：

［1］李旺君，王雷．城乡建设用地增减挂钩的利弊分析［J ］．国土资源情报，2009；（4）：34－37．

［2］唐菊华，吕昌河．我国城市化过程中实施耕地占补平衡的问题与对策［J ］．安徽农业科学，2008，36（9）：37－38．

［3］杨巧玲．对城镇与农村建设用地挂钩政策的探讨［J ］．安徽农业科技，2007（2）：536－538．

［4］张琳，张凤荣，薛永森等．中国各省耕地数量占补平衡趋势预测．资源科学，2007，29（6）：117．

责任编辑：严瑾

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