法治政府指标评估体系构建的理论探索

　　摘要：构建法治政府指标体系的目的，是要建立起一个能够以比较简明、合理的方式评价某一地区依法行政水平的指标系统。法治政府指标体系，以细化和量化法治政府要求为着眼点，运用科学的标准，选择和确定有代表性的重要指标，组成指标体系，综合测算各地依法行政的水平，并寻找推进依法行政过程中的问题及其解决对策。因此，法治政府指标体系是引导、评价和预测中国法治政府建设的一把标尺，对依法行政的推进具有重要意义和价值。相比于法治被分解为不同的构成要素和具体指标，法治政府的分解量化可以从建设法治政府基本要求的横切面上，通过设定制度性指标、行为性指标、系统性指标和效果性指标四个方面将法治政府予以量化。 　　关键词：法治政府；评估体系；理论基础 　　法治政府是现代政府发展的综合性和基础性目标，是民主与法治的集中体现。法治政府评估指标体系涉及到现代政府管理的方方面面，具有适用领域宽、涵盖面积广和落实措施有力的优点，甚至比经济指标或教育、卫生、环保、社会治安、计划生育等单项或局部指标更为全面、科学、合理。因而法治政府评估指标体系在推动科学发展、构建和谐社会、提高政府执行力等方面的作用和影响力也更大。构建法治政府指标体系的目的，是要建立起一个能够以比较简明、合理的方式评价某一地区依法行政水平的指标系统。该系统应当科学准确，行之有效，能够经得起时间、历史和实践的检验。怎么样构建法治政府的指标体系，这是一个新兴的课题，虽然从提出到现在已有了十多年的研究时间，但取得了很大进步，但随着我国改革开放攻坚步伐的不断加快和经济社会的快速发展，如何进一步完善法治政府指标体系成为迫切需要。因此，大胆进行法治创新成为了必然。 　　一、构建法治政府指标体系的重要价值 　　法治政府指标体系，是由反映法治政府本质要求、具有内在关联的指针组成的评价系统。它以细化和量化法治政府要求为着眼点，运用科学的标准，选择和确定有代表性的重要指标，组成指标体系，综合测算各地依法行政的水平，并寻找推进依法行政过程中的问题及其解决对策。因此，法治政府指标体系是引导、评价和预测中国法治政府建设的一把标尺，对依法行政的推进具有重要意义和价值。 　　（一）法治政府指针体系具有引导功能，能够为依法行政的推进提供具体而现实的内在动力 　　法治政府指标体系旨在通过对法治政府的精神实质进行深入剖析和科学概括的基础上，把法治政府的内在要求分解、细化和量化，转化为一个个可以测评的指标，组成一个体系和系统。从微观上看，每一个指标及其数要求均具体而客观，构成了行政机关和公务员在法治政府的不同要求上清晰可辨的一个个努力目标，只有达到或接近这一数值才能符合这一要求；从宏观上看，法治政府的指标体系综合构成了一个全方位的目标要求，行政机关和公务员必须全面兼顾法治政府的各项要求，不能偏废和失衡，否则同样无法获得好的分值。法治政府指标体系正是通过变虚为实、变抽象为具体，并通过宏观与微观的结合，把法治政府的原则要求转化为易判别、可操作的具体标准，从而形成推进依法行政的内在驱动力。 　　（二）法治政府指针体系具有评价功能，能够科学评定各级行政机关推进依法行政的成效 　　对整个国家或某一地区的依法行政状况，可以进行定性描述和分析，这是过去我们所采取的主要评价方法。然而，定性分析虽然重要，但其主观性强，随意性大，而且评价较为模糊；因此，定性分析既要以定量分析为基础，也要以定量分析为补充。法治政府指标体系就是要寻找和建立一个较为客观、能为人们认可与接受的衡量标准，以此来测量和评价整个国家及各地方依法行政的状况，相对准确地把握一个阶段内某一地方推进依法行政的目标设置是否合理，推进措施是否有效，从而对国家及各地方法治政府建设的水平作出恰当、准确的评估和定位，对中国法治政府建设的进程作出科学判断。 　　（三）法治政府指针体系具有预测功能，能够为各地区确立依法行政的阶段发展目标提供客观依据 　　藉助法治政府指标体系的评估结果，可以观测到法治政府各项指标的变化情况，测算出某一地区依法行政的发展速度，从而预测该地区依法行政的发展态势和未来走向。因此，各地可以此为依据，结合本地区的经济社会发展规划，统筹确定本地区下一阶段的依法行政推进目标，并切实加以实施。 　　二、法制政府指标评估体系存在的可能性和可行性 　　（一）法制政府指标评估体系存在的可能性 　　我们通常认为法治、法治政府是一个软性环境的评价，多属于价值层面的理念要求，是比较抽象和笼统的概念，很难进行数据测量，但作为客观存在的社会现象，法治和法治政府建设必然可以通过各种社会因素加以反映，必然可以运用各种方式加以观察和研究。同样，对于行政机关建设法治政府的种种努力，人民群众自然会有亲身感受和体验；对其所产生的成效，社会也会有客观的评价。尽管目前没有国外政府或者组织推出的系统全面的指标体系供我们学习参考，但是他们在腐败程度研究、犯罪恶性研究等方面所涉及到的相关法治指数，其方式有异曲同工之妙，为我们提供了难得的学习机会与宝贵的借鉴。 　　目前，我国各地方政府关于应用该指标体系的尝试越来越多。如早期建成该指标体系的香港地区，其以参与度广、指标体系设计合理而著称，再如我国浙江的余杭地区，为我国内地最早实行指标测评该地法治的地区，通过分析近几年的测评数据的结果来看，其法治情况发展较好，成逐年上升趋势。此外，北京、上海、深圳、重庆、四川等一些法治较为发达的地区也进行了有益的探索，地方各级政府实行该指标体系已成为一大趋势。同时，现代统计技术的发展，形成了高效、准确的数据收集和保存体系。法治政府指标体系中有关经济和社会的相关指标，可以直接从此案有统计数据或主管部门保存的资料中获得；对那些十分重要而尚欠缺的资料和数据的指标，完全可以通过建立新的数据采集或供给渠道获得。因此，法治政府指标化完全具有实现的现实可能性。 　　（二）法治政府能够运用指标体系予以量化的可行路径 　　1.制度性指标 　　依法行政的前提首先是要有完备的法律制度，为规范行政权力运行提供合法合理的依据，这是法治政府的基础性和前提性的要素。而行政法规、规章和规范性文件这些制度性规范，则完全可以在规模、质量、规范等方面量化为具体的制度性指标。首先从数量规模上，尽管制度的绝对数量并不必然导致法治政府的形成，但是法治政府下，制度的数量或者规模必须能够达到足以覆盖大部分的政府行政领域的程度。此时，制度的有无、多少、是否已经有效公布等均可以通过指标进行量化。其次，在质量要求上，制度建设是否遵守了法定的权限和程序，是否具备完善的规范要素，如施行时间、有效期等，也可以通过设定具体指标予以判断。再次，在规范性上，制度内容是否统一清晰，也完全可以通过制度是否定期进行检查、评估和清理的工作进行指标性的考评判断。 　　2.行为性指标 　　依法行政主要体现为行政机关的一系列行政行为，这是法治政府的主要内容之所在。而政府在具体行政决策、行政审批、行政处罚、行政救济、信息公开、行政服务等方面的行为表现，可以通过设定具体行为性指标予以量化。比如行政决策行为，就可以通过对决策程序是否进行了意见征求、风险评估、合法性审查等内容予以具体的指标设定和判断。再比如对于行政复议行为，也可以通过对复议机关是否依法受理、办理、作出等环节进行分析判断，形成具体指标内容。 　　3.系统性指标 　　依法行政以规范行政机关的行为为主要内容，但并不局限于此，法治建设中从立法到司法、护法、守法、学法的各个层面的法治环境都是依法行政的土壤。可以说，若没有整体的法治环境，单独的法治政府也是不可能实现的，这些构成了建设法治政府的体系性要素。而与政府行政行为相关的其它法治要素，则可以通过外在性表现进行指标考量。 　　4.效果性指标 　　行政机关依法行政的能力和水平，最终还是要体现为人民群众对于政府推进依法行政及其取得成效的认可和满意程度。可以说，法治政府建设的成效如何，群众感受最真切，评价也更客观，这些构成了法治政府建设的不可或缺的民意要素。而公众对于法治政府的评价，则可以通过设定反映人们对于法治政府建设的感觉、愿望、态度、评价等主观状况的评价性指标进行考核。 　　当然，法治政府指标体系能够被设定是一个层面，而这些指标如何在实践中被测量、被验证则是另一层面的问题，这涉及到法治政府指标体系建设中数据获取的方式和途径。应该说，制度性指标、行为性指标、系统性指标作为客观存在， 　　“大多可以通过统计报表或现有资料获得”。而效果性指标作为主观评价，则可以通过设计调查问卷、进行抽样调查等多种方式，获取公众主观感受的相应数据。这里笔者要强调的是，为保持指标体系评价的透明度和有效性，客观性指标所获取的数据应当选取的是公开数据，而主观性指标所获得的数据则应侧重于由独立的第三方进行评估。 　　三、构建法制政府指标体系的理论基础 　　（一）法治政府指标体系应体现法治政府的基本要求 　　法治政府从字面上讲就是“法律统治下的政府”，即政府在法律限定的范围内行使权力。现代的法治政府作为一种理论主张和政府模式，其思想源于西方的“法治”理论。但对于什么是法治政府，法治政府的具体要求和标准是什么，这些问题并没有完全统一的答案。虽然不同历史时期、不同国家、不同学者对法治政府有不同的看法，但就法治的一些基本原则还是形成了共识。这些原则包括：①法律必须公开，为公众知晓。②法律必须是普遍的，法律不能是针对一些人特别制定，必须是对所有的人同等适用。③法律必须是可预期的，法律的制定和实施都必须依据事先公开的、制度化的程序规则，法律不能溯及既往。④法律必须是明确的，必须能为公众所认知和理解，不能模糊不清。⑤法律必须没有内在矛盾，不仅同一法律内部不能自相矛盾，不同法律之间也不能互相矛盾。⑥法律必须合乎情理，切实可行，不能要求公民去做他做不到的事情。⑦法律应当保持相对的稳定，规则变更过快，公民便难以学习和遵守。⑧政府的权威置于法律之下。⑨尊重并维护司法权威。司法没有权威，法律便没有权威。⑩司法公正，这种公正不仅要求法律适用上的公平，还要求拥有司法资源的公平。 　　我国自2004年《纲要》正式提出建设法治政府的目标，对于法治政府内涵的理解主要体现在《纲要》中对于依法行政所提出的六项基本要求：合法行政、理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一；可见，“有限政府”、“服务政府”、“阳光政府”、“效能政府”、“诚信政府”、“责任政府”就是《纲要》中对于法治政府的基本理解。 　　（二）法治政府指标体系应以分解法治政府的基本要求作为内容设定的基本依据 　　目前各地基本上是以《纲要》中建设法治政府的基本框架进行指标体系的内容设定的。为落实关于法治政府的六项基本要求，《纲要》中从七个方面对法治政府建设提出了任务和措施，即转变政府职能，深化行政管理体制，包含5项内容；建立健全科学民主决策机制，包含3项内容；提高制度建设质量，包含5项内容；理顺行政执法体系，加快行政程序建设，规范行政执法行为，包含5项内容；积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制，包含3项内容；完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督，包含8项内容；不断提高对行政机关工作人员依法行政的观念和能力，包含4项内容。这七个方面33项内容构成了《纲要》中法治政府建设的基本轮廓，各地的法治政府指标体系即主要依此轮廓设定出了具体的指标体系内容。以深圳市为例，其指标体系共设置了12个大项、44个子项、225个细项。12个大项是：政府立法工作法治化；机构、职责和编制法治化；行政决策法治化；公共财政管理与政府投资法治化；行政审批法治化；行政处罚法治化；行政服务法治化；政府信息公开法治化；行政救济法治化，行政监督法治化，行政责任法治化，提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力。再如湖北省，其设置了8个大项、35个中项、160个小项的指标体系。8个大项为：政府职能界定与机构职责配置；制度建设；行政决策；行政执法；行政服务；社会矛盾的防范和化解；行政监督；依法行政能力建设。可见，法治政府指标体系虽然基本反映了《纲要》中对于法治政府建设的基本要求，但内容并不完全对应，各地往往结合自身的实践，对于法治政府建设的具体方面有所侧重，有所取舍，并在具体内容上有所突破。 　　那么，法治政府指标体系是否可以被看作为法治政府基本要求的具体规定？达到法治政府指标体系的要求是否即意味着实现了建设法治政府的目标？若单纯将法治政府指标体系作为推动法治政府建设的“抓手”，从手段和工具的意义上，指标体系的具体内容是可以超出法治政府的基本要求，对法治政府建设的方方面面提出更高的要求，此时指标体系本身并不等同于法治政府，二者之间是手段和目的的关系。但是若要以法治政府指标体系作为建设法治政府的评判标准，则就应当围绕法治政府的基本要求进行内容设定，或者将体现法治政府的基本要求和最低标准的内容确定为指标体系中的基本部分，此时，法治政府指标体系的内容才可以被看作为法治政府的具体规定，这种对应关系就涉及到了法治政府基本要求能否被量化为指标体系具体内容的问题。