我国信息资源共享面临的主要问题及建议

我国信息资源共享面临的主要问题及建议

20 世纪90 年代以来,随着计算机技术和网络技术的发展,整个社会信息化程度不断提高。经过多年的建设，我国网络环境已初步形成,为信息共享的实现提供了极大的便利条件。随着社会经济的快速发展，信息成为全社会的宝贵资源和财富，信息共享的需求也日益增多。如何对信息资源进行分类，促进跨部门、跨行业的信息资源共享，满足政府、企业、社会组织和公众的各种需求，使整个社会充分分享信息资源，是当前我国信息化工作中的一个重要任务。而目前我国的信息资源还没有得到有效的开发利用，制约了信息社会化服务的发展，这已成为信息化建设中一个迫切需要解决的问题。因此，围绕信息资源共享这一主题，开展对信息资源管理、信息资源整合、信息资源开发、信息资源安全、信息资源配置等方面的研究是非常必要的。

一、我国信息资源共享现状分析 信息资源作为生产要素、无形资产和社会财富，在经济社会资源结构中具有独特的地位，对推进改革开放和经济发展的影响日益突出，已成为经济全球化背景下国际竞争的一个新重点。 我国政府充分认识到在改革发展中信息资源的重要作用，先后制定了一系列政策，推进社会信息化进程。1993年，成立国家经济信息化联席会议，负责领导国家公用经济信息通信网建设。1997年，制定《国家信息化“九五”规划和2010年远景目标》，将互联网列入国家信息基础设施建设，提出通过大力发展互联网产业，推进国民经济信息化进程。2002年颁布《国民经济和社会发展第十个五年计划信息化专项规划》，确定中国信息化发展的重点，包括推行电子政务、振兴软件产业、加强信息资源开发利用、加快发展电子商务等。2002年11月，中国共产党第十六次全国代表大会提出，以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条新型工业化路子。2005年11月，制定《国家信息化发展战略(2006-2020年)》，提出围绕调整经济结构和转变经济增长方式，推进国民经济信息化；围绕提高治国理政能力，推行电子政务；围绕构建和谐社会，推进社会信息化等。2006年,国家信息化领导小组颁布《国家电子政务总体框架》,提出“十一五”期间电子政务的发展目标,即期望政府门户网站可以成为政府信息公开的重要渠道,50%以上的行政许可项目能够实现在线处理,电子政务的公众认知度和满意度进一步提高。2006年3月，全国人民代表大会审议通过《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，提出推进电信网、广播电视网和互联网三网融合，构建下一代互联网，加快商业化应用。2007年4月，中国共产党中央政治局会议提出大力发展网络文化产业，发展网络文化信息装备制造业。2007年10月，中国共产党第十七次全国代表大会确立“发展现代产业体系，大力推进信息化与工业化融合，促进工业由大变强”的发展战略。 我国政府信息化建设大致经历了单机应用阶段的"办公自动化"、全面建设的"政府上网"阶段和现在"信息资源应用"三大发展阶段。20世纪90年代中期，中国政府全面启动“政府上网工程”。截至2009年底，中国已建立政府门户网站

4.5万多个，75个中央和国家机关、32个省级政府、333个地级市政府和80%以上的县级政府都建立了电子政务网站，提供便于人们工作和生活的各类在线服务。中国电子政务建设有效提高了各级政府工作效率和政务公开水平。2008年

颁布实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条规定，“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开”。把政府信息公开作为行政机关的一项法定义务，明确了社会公众获取政府信息的权利，条例的颁布对信息资源共享起到有力的推动作用。 在现有网络平台基础上各部门建设横向与纵向业务应用系统，在一定程度上加强了部门间的信息共享，决策的质量和工作效率有了很大提高。政府门户网站的建立，也为社会公众获取政务信息提供了便利。各行业、部门、重点企事业单位相继建立了自己的网站和各种数据库。特别是宏观经济、科技、教育、政务、金融、财税、工业、外经贸、工商、公用信息等方面信息资源的开发和利用发展较快，开发建立了一批基础性、公益性数据库，取得了一定的经济效益和社会效益。互联网信息资源不断增加，在线数据库等不断开发与利用，目前信息资源开发正逐步向综合化、专业化的方向发展，正在为整个国民经济的信息化发展奠定基础。 随着以互联网为基础的全球信息高速公路建设的全面铺开,我国电子政务信息共享进入快速推进阶段。近年来,各级政府纷纷建立了各自的电子信息系统和政府网站。据统计，政府几乎拥有全社会信息资源总量的绝大部分，是社会最大的信息拥有者、处理者和信息技术用户。然而由于缺乏统一的管理和规划,大部分项目都是由各个部门分别主导建设的,这些部门在建设电子政务时只是根据本部门需要,对与其它部门实现信息共享与协作考虑不足,再加上政府体制中广泛存在的条块管理模式,造成了目前普遍存在的信息孤岛和重复建设现象。各个政府部门对信息资源的分割和垄断，使巨大的政府信息资源共享需求与实际共享情况相差极大,这不仅造成了极大的浪费,也降低了政府的社会服务效率、协同管理水平和应急响应能力,成为阻碍信息资源开发应用的瓶颈。 随着政府职能的转变和信息化建设的不断深入,解决电子政务信息资源共享问题，加快政府信息资源利用与开发，提供以民众为中心的一站式服务，实现各部门、各行业的之间的协同与合作，建立信息资源共享的市场机制成为现阶段信息化建设中的迫切要求。

二、信息资源共享面临的主要问题 我国信息化建设已经历了20余年，国家投入了大量的财政资金,但是由于信息建设缺乏统一规划与制度保障，信息资源不能有效整合,不能充分共享。主要表现在：

1、部门利益造成信息封锁 由于对信息资源的归属、采集、开发等的相关管理规则还不明确，造成了不少政府部门将政府信息资源的产权部门化，人为设置信息互联互通的壁垒，从而导致了资源归属上的“部门私有”。这种格局阻碍着政府信息资源的整合应用。政府部门出于维护部门权位，以及部门主管出于部门利益考虑，不愿进行信息交换与应用，拖延信息资源共享。一些政府部门把自己掌握的信息资源作为筹码，进行信息寻租，以维护其既得利益。信息流转在某种程度上意味着某些权力的流失。这种“部门私有”的资源归属格局，导致了在跨部门的大型电子政务信息资源建设项目中，信息互联互通缺乏硬性规定，许多政府部门在建设过程中强化部门利益。各个政府部门对信息资源的分割和垄断使巨大的政府信息资源共享需求与实际共享情况的鲜明反差,极大地制约了政府的社会服务效率、协同管理水平和应急响应能力，造成了极大的浪费，已经成为阻碍信息化发展的瓶颈。 例如，水利系统各单位结合自己的业务需求，为满足局部的应用目标，利用

各方面的资金，开发建设了一些专用信息系统，这些系统在水利工作中发挥了积极的作用，一定程度上促进了水利信息化的发展。但在实施过程中出于不同的目的和利益，对一些功能相似的系统，从采集、通信、网络、信息、业务应用等均各自独立设计，造成不必要的重复建设。大多数数据库与具体业务处理紧密绑定，硬件、基础软件与具体单位、部门绑定。这些系统大多分散建设在各个地区或不同业务部门，形成以地域、专业、部门、系统等为边界的孤岛，形成了资源割据的局面。受各方面条件的限制，水利信息系统中的许多子系统不具备持续运行条件，难以向外界用户提供服务。由于系统规范性差，共享困难，影响了系统效益的持续发挥。这些问题导致水利信息化资源得不到充分、合理、有效地利用，一定程度上制约了水利信息化健康、协调、可持续发展。

2、信息资源使用效率不高 我国资源信息共享中存在着提供共享的信息资源量不足、信息更新不及时、交互性差，突发事件应变能力较弱等问题。 各级政府部门掌握大量的政府信息数据库,这些库分别属于不同部门。由于缺乏对公众使用信息资源的服务意识和对信息资源的协调管理，普遍存在信息资源量不足、信息内容更新不及时、网络平台交互性差，突发事件应变能力较弱等问题，不少数据库缺乏开发维护，处于闲置状态。政府信息资源交流不畅，信息资源利用率低造成社会资源极大浪费。 例如，近年来，我国自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等突发公共事件频发。从处理这一系列公共突发事件的应对过程来看，公共安全应急管理还存在许多不足。其中信息资源的共享成为重要问题之一。建国60多来年，国家在人力、物力、财力和技术装备等方面，为应对各类公共突发事件打下了丰厚的基础。公共应急资源在政府各部门、各行业内形成了一定的储备，社会组织和个人手中也有为各自生产生活所需的物资积累，但由于缺乏对资源存量的掌握和利用渠道，现有资源没能被有效整合和高效利用。公共应急所需的基础信息缺乏，共享能力差。如城市遭遇破坏性地震，城市的自救能力如何，城市血库能否满足用血需求，城市地下管线破坏需要如何应急，多长时间可以恢复城市基本功能等信息，多数都不能及时向公众提供。

3、缺乏统一的信息资源管理协调机构 由于我国政府组织架构采取的是纵向层级制和横向职能制的二元矩阵结构，纵向组织结构由中央、省（直辖市）、市（地区）、县、乡等层级构成，横向组织结构由各政府职能部门构成。这种组织结构使得在纵向上，政府部门之间存在着制约关系，如海关、工商、税务、公安等纵向业务系统，在全国范围内形成了一个个相对独立的系统，并在系统内部实施垂直管理；而在横向上，政府职能部门之间一般没有制约关系，各职能部门各自行使专属管理职能。由此，在电子政务信息资源的配置上容易导致“纵强横弱”。我国在信息市场监管方面也还存在很多问题, 一方面,信息资源的数字化和网络化发展形成的新兴信息市场没有专门的部门进行统一管理,另一方面，传统的信息市场又多头管理, 造成信息出自多门, 口径不一。 例如，在全国大城市房价统计问题上，行业管理部门注重的是成交量，而统计部门的数据主要是房地产企业上报的，不同的部门选用的方法不同，所计算出来的结果也大不相同。统计数据是政府制定宏观调控政策的依据，数据失真将影响政府部门决策的科学性。

4、信息资源开发的市场机制还未形成

我国信息资源产权结构单一, 信息资源市场开放不足，缺乏竞争机制，制约了信息社会化服务的发展。在我国信息资源市场中拥有信息资源的政府部门或其下属企事业单位, 或拥有一定行政权的机构垄断着信息资源。由于缺少社会竞争，提高质量、改善服务没有推动力量，造成信息资源开发利用市场化、产业化程度低， 信息资源产业规模较小, 缺乏国际竞争力。 例如，多种原因造成今年我国一些农副产品暴涨。其中之一是由于农产品市场信息机制不完善，不能提供及时准确的产量、销售等信息。农民只能盲目跟风，而给炒作者机会，给国家、农民及消费者带来损失。

5、保障信息资源共享的法律法规滞后 随着我国信息资源应用的不断深入，有关信息公开、信息安全等方面法律法规缺失的矛盾变得越来越突出。迫切需要建立相应的法律法规，明确各类信息的采集、存储、加工、传递、检索、分析等应用过程中的法律地位。信息资源可分为政府性信息资源、公益性信息资源和商业性信息资源，对信息资源实施分类、分级，才能保障信息应用的安全可靠，推动信息公开和跨部门的信息共享。

三、实现信息资源共享的对策建议 针对现阶段我国信息资源共享应用中存在的主要问题，提出以下建议：

1、国家统一规划信息资源开发与管理 信息资源开发与管理的必然发展趋势是“资源整合”。依托现有基础，构建国家公共信息网络平台，整体规划,制定统一的建设标准和技术规范，形成互联互通的通信平台和信息交换平台，防止重复建设，从而构建全面的、完整的、系统的、全方位的、多层次的政府信息资源服务体系，促进资源开发，缓解闲置与短缺矛盾，提高政府信息使用价值。 政府信息资源的开发和利用涉及各个领域、行业和部门。由于政府行政体系复杂，部门交叉重叠，信息源分散程度高，靠一个单位或几个单位是无能为力的，且容易造成重复建设、资源浪费。所以要在统一规划的基础上，加强宏观调控，重点推进、分步实施、分工合作。

2、建立国家信息资源管理协调、监管机构 建立健全协调一致、职责明确、运转有效的监管体系。要成立具有独立性、透明性、公正性、专业性和可问责性的信息资源市场监管机构及监管机构协调组织, 明晰其对市场准入、价格、技术标准、运营、质量、服务等方面的职能, 解决目前政府管制中监管职能不清的弊病。 信息资源与国家各个行业密切相关，每个行业既是信息的制造者，又是信息的利用者，公用性的数据库应集中建设,各部门共享;各部门在公用类数据库系统的基础上,通过整合各自的信息资源,分别建设本部门的专业业务性政务数据库系统,各自按需要有条件共享。基础数据采集由业务主管部门一家采集,提供各部门共享,保证数据源头单一性及数据的准确性。信息的有效流动会促进各个行业的科技进步。这就需要国家层次的、全国性的、跨行业和强有力的政府信息资源管理协调机构，做出有效管理与协调规划，保证这一产业链条的良性转动。 加强行业协会和中介组织建设, 为信息资源市场监管提供支撑。因为政府监管无法照顾到各个行业信息领域自身特点, 所以需要发挥行业协会与中介组织的作用。

3、建立健全各项法规 通过立法促使政府信息公开，采用法律手段抑制各部门对公开政务信息的抵触，避免各级部门利用公共信息资源的谋利行为。在对政府信息资源细化分类的

基础上, 界定政府信息资源的产权，以法律为基础形成一套完整的制度, 明确具体政府信息资源的产权分别属于哪些人、那些组织, 并如何在政府、第三部门和企业之间进行分配和转让。为此，应尽快开展《电子政务信息公开管理办法》和《电子政务信息资源共享管理办法》的立法调研与起草工作。

4、鼓励社会开发可共享信息资源 充分发挥市场机制的作用，通过放宽市场准入限制, 打破信息垄断、实施激励政策等手段, 引导和激励市场机制介入, 实现信息资源供给的市场化改革, 推动我国信息资源产业的发展。 我国目前已出台明确支持信息资源市场化、支持私营部门介入的一些政策。如：《关于加强信息资源开发利用的若干意见》、《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》等。中央《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》中指出：“对具有经济和社会价值、允许加工利用的政府信息资源，应鼓励社会力量进行增值开发利用。有关部门要按照公平、公正、公开的原则，制订政策措施和管理办法，授权申请者使用相关政务信息资源，规范政务信息资源使用行为和社会化增值开发利用工作”。政府将可开发利用的信息资源通过不同的渠道和方式进行整合，用社会力量将信息资源再加工利用后对公众提供信息增值服务。 政府必须转变职能，建立以市场为主导的政府信息资源运行机制，按照市场规律开放政府信息资源，按照市场需求开发信息产品。这不仅能丰富社会的信息内容资源，还能支持商用信息内容服务业的发展。政府权力部门化、部门权利利益化、部门利益个人化和获利途径审批化将导致大量信息成为各个政府部门寻租的基本资源。因此，打破信息资源垄断，还应在信息服务中引入市场竞争机制，鼓励第三方信息中介和信息服务机构参与政府信息资源的开发，应该限制政府及政府直属的企事业单位进入竞争性商业信息服务领域,利用已掌握的信息和管理特权参与赢利性经营活动。明确规定政府部门不得进行有偿的信息资源开发经营。 严格执行《政府信息公开条例》中关于“政府机关不但要公开办事程序与结果, 还要公开手中掌握的大量信息”的要求, 使政府信息资源公平、公正、公开地向各个信息资源企业提供, 确保每个企业能够在相同的起点进行竞争。运用招投标形式,与企事业单位签订信息资源产品的生产与供应合同,让多家企业共同竞标,通过优胜劣汰实现对信息商品与信息服务的质量控制,形成多元竞争的格局。通过制度保障营造一个公平竞争的环境，实现信息资源有效地开发利用。

5、树立服务型政府观念，加强部门间协作 共享信息资源要求改变传统以政府为中心的服务模式，树立以公众需求为中心的新型服务政府。政府职能机构要在网络化的管理平台上进行高效率的协同工作，以跨职能、跨部门的形式组织政府业务流程,例如,并联审批事项、城市突发应急等业务不是某个政府部门能够独立解决的,需要多个职能机构协同工作。为了迅速、有效地开展跨部门的协同业务,对所需基础信息和业务信息要实现信息资源的共享。因此，为适应社会经济发展的需求，必须加强政府各部门之间的协作，实现跨地域、跨部门、跨层次的信息集成和无缝隙信息共享。（作者系国家发展改革委经济体制与管理研究所产业体制研究室高级工程师）