招投标阶段的造价管理

招投标阶段的造价管理

1前言

1.1招投标起源

招投标起源于欧洲。1782年英国政府成立了“文具公用局”(也称办公用品局)，负责采购政府所需的货物和投资建设项目，并规定了一套政府采购所特有的采购程序及规章制度，其中包括，超过一定金额的政府采购合同必须使用公开的、竞争的程序完成，即公开招标。瑞士政府也是世界上较早具有完善的政府采购体系的国家之一，他们制定和实施政府采购制度已有两百多年的历史。1861年，美国也通过了一项联邦政府采购法，规定了采购机构、采购官员应遵循的程序和方法。

1.2我国招投标的发展情况

我国的招投标发展较晚，上世纪80年代中期到90年代中期，我国处于从计划经济体制向市场经济体制转轨的过渡时期，随着社会经济的发展，逐步引进了工程招投标竞争机制，极大的促进了工程项目实施市场化[5]。90年代中期开始，随着市场经济的有序发展，招投标工作进入了反思和探索期，招标的方法呈多样化，并逐渐向国际招投标惯例靠近，招投标工作处于试验性阶段。自2000年1月1日《中华人民共和国招标投标法》颁布实施以来，招投标技术和方法日趋完善，招投标市场发展总体趋势良好，招投标活动在控制投资成本、降低投资风险、提高投资质量、预防和减少腐败、增加交易透明度等方面发挥着积极有效的作用。目前我国工程项目的设计、施工、设备采购及安装均采取招投标方式，招投标的质量直接影响到工程成本、质量、进度等各个重要方面。

建设项目实行招投标是我国建筑市场逐步走向规范化轨道、我国政府加强建筑市场的管理、与国际惯例接轨的重要举措。实行建设项目招标投标可择优选择承包单位，全面降低工程造价，有利于规范价格行为，促使建设项目投资更加合理。按现行的国家法律和相关法规，应该招标的建设工程项目，建设单位需按照现行的国家法律和法规审批无条件地实行招标。不仅工程施工要招标，勘察、设计、工程监理、设备及材料采购、招标代理、造价咨询等也应纳入招标范围。实践证明，招投标制度能达到了降低造价、提高工程质量、缩短工程工期的目的，有待于进一步研究和推广。

2招标阶段的造价管理

2.1招标方式的选择

根据《招标投标法》第10条规定，招标方式包括公开招标和邀请招标。此外，涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代贩、需要使用农民工以及其他一些不适宜进行招标的项目，《招标投标法》第66条规定可以按照国家有关规定不进行招标。邀请招标也称有限竞争性招标或限制性招标，是指招标方根据自己所掌握的情况或者因为项目本身的特点，选择小范围的承包单位，向其发出投标邀请，由被邀请的承包商参与投标竞争，招标方选择满足招标要求的承包商。由于参与竞争的承包商数量有限，所以竞争受到限制。公开招标侧重于其招标过程的全面竞争性，参与竞标者广泛，最能体现公平竞争的原则，有利于提高建设市场的透明度和客观性，有利于杜绝采购过程中滥用权力的行为，所以对于

使用国家财政预算进行投资，对社会公共利益有重大影响的项目和使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目，必须采用这种招标方式。但公开招标方式耗时、耗力，在实际运作过程中，受种种因素的制约或影响，招投标工作有时做得还不够完善。与邀请招标相比，公开招标能更有效防止腐败，较好地达到经济性的目的，以及能够为潜在投标人提供均等机会等明显的优点，更为符合招标宗旨。因此，公开招标通常作为首选的招标方式。

目前，在建筑领域里还有一种使用较多的采购方法，被称为“议标”，实质上即为谈判性采购，是采购人和被采购人之间通过一对一谈判而最终达到采购目的的一种采购方式。招投标法根据招标的基本特性和我国实践中存在的问题，未将议标作为一种招标方式予以规定，因此，议标不是一种法定招标方式。但是，有些项目比如一些小型建设项目采用议标方式目标明确，省时省力，比较灵活，节约采购成本。然而，议标因不具有公开性和竞争性，采用时容易产生幕后交易，暗箱操作，滋生腐败，难以保障采购质量，因此在选择过程中必须斟酌。两种招标方式与议标在招标阶段对于工程造价的控制各有利弊，必须结合工程实际情况，选择合适的招标方式。

2.2招投标计价模式的选择

以往我国工程建设项目造价普遍采用定额计价模式。定额是指正常施工生产条件下，完成一定计量单位产品的人工、材料、机械消耗量和费用额度，尽管消耗量标准是依据施工规范、典型工程设计、社会平均水平等因素制定的，但弊端是没有考虑施工企业的技术专长、劳动生产率水平、材料采购渠道和管理能力。工程量清单计价模式跳出了传统的定额计价模式，是一种新的计价方式。它是由招标人或招标人委托的具备相应资质的招标代理机构将拟建招标工程全部项目或内容按相关的计算规则计算出工程量，编制工程量清单。该工程量清单作为招标文件的组成部分，投标单位按照招标文件要求自主填报包含人工、材料、机械、企业管理费、利润及风险费在内的综合单价，合计汇总进行报价，并以所报综合单价作为竣工结算和调整工程价款依据的招投标方式。工程量清单计价按照“量价分离”原则，在建设工程施工招投标时，招标人根据工程施工图纸、按照招标文件要求，以统一的工程量计算规则为投标人提供实物工程量项目和技术措施项目的数量清单;投标人根据提供的统一量和对拟建工程情况的描述及要求，结合项目、市场、风险以及本企业的综合实力自主报价。与传统的定额计价方式招标相比较，工程量清单计价的招标方式实现了量、价分离和风险的分担。工程量清单招标中，采用定额计价招标，单价的风险和工程量的风险均由投标方承担。实行工程量清单招标后，工程量清单由招标人编制，工程量的风险由业主承担，投标人根据此清单结合企业自己的生产力水平进行投标报价，工程单价的风险则由投标方承担，实现了量价分离。工程量清单计价招标方式符合我国当前工程造价体制改革“政府宏观调控、市场竞争定价”的原则，较合理地分散了工程项目建设风险，有利于建筑业健康发展。

2.3推行招标代理招标

在我国，有一些大的建设单位有足够的技术力量，能够独立完成招标工作[25l。但是，对于绝大多数建设单位而言，不可能也没有必要设立专业的组织进行招标工作。而工程招标代理机构，作为专门从事招标投标活动的组织，在人才、质量、技术力量和招标经验方面具有建设单位不可能具备的条件，由于其专业特点，有助于保证招标质量，提高招标效益，保证招标工作在公开、公正和诚实信用的原则下进行。对减少招标过程中的暗箱操作消除腐败现象起到了重要的作用，同时，减少了大量的招标重复设置招标班子造成的人力、物力的资源的浪费。因此在不具备足够技术力量进行自主招标时，委托招标代理机构招标，是节约成本，节省时间的最佳选择。

2.4评标的原则及评标方法

(l)评标原则

1)竞争优选;

2)公正、公平、科学合理;

3)质量好、信誉高、价格合理、工期适当、施工方案先进可靠;

4)反不正当竞争;

5)规范性与灵活性相结合。

(2)评标方法

评标是对投标书的评审和比较，其标准一般包括价格标准和非价格标准。价格标准就是直观量化的商务标，而非价格标准指的是技术标中工期、质量、技术措施、施工人员和管理人员的素质以及以往的经验等。具体的评审办法一般采用:综合评分法一一评委根据评分标准分别对商务标和技术标进行打分，综合得分最高的投标即为中标;经评审的最低投标价法一一能满足招标文件的各项实质性的要求，经评审后的投标价最低的投标人中标。一般而言，综合评分法较常用于大型复杂项目的评标，经评审的最低投标价法应用于采用常规方法即可完成的项目。因此在实际运用中，较多使用到的是经评审的最低投标价法，又称合理最低投标价法。经评审的最低投标价法的技术评审，主要是审查投标人的投标是否符合招标文件中规定的技术要求和标准，无需对技术部分进行价格折算。在商务评审时，根据招标文件规定的评标价格调整方法对投标人的投标报价以及投标文件的商务偏差做出价格调整，从而得出经评审的投标价格最低者，并将其推荐为中标候选人。该方法必须经过终审。在终审中需对具有授权资格的投标人进行澄清或答辩，投标人应该对低标价做出令人信服的说明，证明实现低报价技术先进、措施得力、质量和工期有保障。终审后，以合理的低价作为中标的主要条件，但不一定是保证最低价中标。

一般招标评标中涉及到的评标指标分为三类，形成三个子目标:资质与信誉评审，主要是对承包商自身能力和信誉的评审;技术评审，对工程实施方案的评审;商务评审，对投标价格的评审。经评审的最低价法的评标指标的体系，可参见图5一1。

2.5采用适当的合同格式

在现代建筑工程项目管理中，合同管理具有十分重要的地位，它通常包括进度管理、质量管理、成本管理、信息管理以及索赔管理和诚信担保管理等内容，它是衔接招标环节与招标后合同执行环节的纽带，是招投标环节向合同执行环节的延伸。建立完善的招投标合同管理模式，是招投标信用与监督约束机制的要求，是确保招投标成效的重要环节。工程招投标结束以后，通过招投标所形成的价格，要通过合同价格的形式固定下来，通过合同管理实现对招投标价格的有效控制。目前的建筑工程合同格式一般采用如下方式:参同FIDIC合同格式订立的合同(以下简称FIDIC合同);按照国家工商部和建设部推荐的《建设工程合同示范文本》格式订立的合同(简称示范文本合同);由建设单位和施工单位协商订立的合同(简称自由格式合同)。FIDIC合同是世界通用、也是最为规范的合同。它一般用于大型的国家投资项目和世界银行贷款项目。采用这种合同格式，工程竣工结算时就不大可能存在经济纠纷;但因其使用条件较严格而在一般中小型项目中较少采用。示范文本合同是比较规范、也是公开招标的中小型工程项目采用最多的一种合同格式。该合同由三部分组成:通用条款、协议书、补充条款。除通用条款适用于所有建筑项目之外，协议书仅是确定项目价款、工期等主要内容，补充条款则对通用条款中未明事项、同时针对本工程特点的内容作补充约定。整个示范文本合同是招标文件的延续，故有些项目在招标文件中就拟定了补充条款内容以表明招标单位的意向;投标单位若对此些条款有异议时，可在招标答疑会上提出，并在投标函中提出施工单位能接受的补充条款;双方对补充条款再有异议时则可在询标时得到最终统一。然而，有些项目由于招标不规范，虽然采用了示范文本合同，却会出现在协议书中未讲妥工程造价，或者协议书中的造价与中标通知书上的中标价不相一致，甚至在补充条款中提出与招标文件内容相矛盾的款项。如此，一方面对其他潜在中标单位显然是不公平和不公正的，另一方面使最终的工程审价工作无所适从，导致双方利益(大多情况下是建设单位利益)的损失。自由格式合同则完全由建设单位和中标单位直接协商而订立，它一般适用于通过邀请招标或议标发包而定的工程项目。这种合同是一种非正规的合同形式，建设单位往往由于对建筑工程的复杂性、特殊性等方面考虑不周，而承包商为了自身利益一般不会提出对自身有利条款的修改，致使建设单位蒙受不必要的损失。建设单位要根据工程实际，合理选择适合所建工程的合同格式，同时对合同中的条款仔细斟酌，这些都是控制工程造价和保障业主经济利益的必不可少的。

3招投标阶段造价管理存在问题研究

实行建设项目的招标投标是我国建筑市场趋向规范化、完善化的重要举措，对于择优选择承包单位、全面合理降低工程造价，进而使工程造价得到有效的控制，具有十分重要的作用。在施工图设计已经确定的情况下，施工招投标阶段的造价控制主要是在满足设计要求的前提下，确定最优最合理的价格。在现行招投标机制下控制造价存在的问题：

（1）招标方不合理的评价体系

在目前的建设工程评标中，主要采用“无标底招标，有标底评标”的办法，它的评标价是由参考工程造价与各投标单位平均投标报价按一定的权数组合，再乘以市场平均下浮率确定。这种评价体系决定中标的主要条件是接近投标人的平均报价，带有很大程度的随机性，易造成投标人串标或哄抬造价或恶意竞价，致使中标价格失真，工程造价的不可控。

（2）投标单位恶意竞标

由于建筑市场规范需要一个长期过程，国内的承包商与发达国家成熟的承包商不同，缺乏成熟的市场行为，有时为了争抢市场无视市场风险，视招标投标为搏彩，以拿标为目的，恶意

降价，进门再说，有的中标价格甚至连买材料都不够，中了标以后，不是亏损，就是采用一些非正常的手段追加费用。有的承包商追加不到费用时，以停工要挟，有的承包商偷工减料，更有的承包商以更低价的手段分包转包，致使工程质量受到严重的影响，留下了极大的隐患。返工重建的费用远远突破了成本，导致造价失去控制。工程造价的控制强调的是合理价格的控制，一味的低价不是控制的目标，在满足功能需求，保证工程质量和合理进度的前提下，合理低价才是工程造价控制的最终目标。

（3）招标人（建设单位）在招投标过程中的一些违法违规的操作，影响了招投标工作的正常开展。

有的招标人在招投标过程没有严格按相关法律执行，将招标变相为议标，没按中标方的投标价作为中标价，而与中标人协商以最低投标价或低于中标人投标价作为中标价和合同价。形成不合理低价中标，影响工程实施过程中的造价控制。例如：某大型企业库房工程，为降低造价，建设单位与拟中标人协议，以另一位投标漏项的投标人的最低价作为中标价签订合同，工程实施过程中由于成本太低，承建单位只有停工延期，最后双方不得不重新商议补充合同，提高工程价格，该工程的工期最后拖延近两年。另部分招标人对招投标法律法规部分条款不理解。有的一味压缩投标单位编制投标书的时间，编制投标书是件工作量大而又十分复杂的工作，编标时间较短，不但标书质量低、准确率差，而且很容易造成招标失败。还有部分建设单位缺少应有的招标前期资料，如建设项目的立项文件、建设规划文件等，这样一来有损招标投标工作的严肃性，给人以招标只不过是走过场的不良印象；二来不利于协调部门之间的关系，从而难以形成合力加强对工程招标投标的监督管理。

（4）招投标阶段，建设单位对投标单位资质审查不严，为施工阶段造价和质量控制造成不利影响。

目前，很多没有施工资质的个体单位采取挂靠的方式非法取得相关资质参加投标，被挂靠的施工单位往往只收取管理费，对施工过程没有任何管理行为。个体单位普遍缺乏资金、人力和设备，参加投标时提供的相关资质资料全是被挂靠单位的，有的建设单位明知对方是挂靠单位也因这种现象太普遍了或因为对方的报价低而无视这种情况，个体单位中标后在施工中为了保证利润，只有节约成本，建设工程的质量无法保证，工程造价合理控制的目标更无法实现。

（5）施工招投标还未全面采用国际上通用的工程量清单报价方式。

在招标投标中采用国际上普遍使用的工程量清单报价方式，是我国工程造价制度改革和招投标制度改革的必然趋势。在建设领域推行工程招标制度是建立社会主义市场经济和完善建筑市场运行机制的重要举措之一。

工程量清单计价方法有利于改变过去以定额为主导的静态管理模式，使清单中的工程量不进入竞争，仅限于价格的竞争；有利于正确评价企业实力；有利于保证工程质量、降低工程造价；可减少重复计算工程量的繁杂劳动；简化招投标报价工作；减少工程结算中扯皮与纠纷；逐步与国际上“控制量、指导价、竞争费”的惯例接轨，深化工程计价主要依据市场变化动态管理的改革，为我国承包商走向国际市场创造条件。但目前我国还未真正全面实行工程量清单计价方法。在很多地方仍沿用定额计价模式。定额计价模式把工程量和价的风险全面推给施工方，投标报价期间由于时间限制，投标方往往不太可能准确计算工程量，有可能存在漏项，在低价中标方式下，往往造成有漏项的投标方很可能中标，而准确计算工程量的投标反而不能中标，最终形成不合理的低价中标，最后引起建设方与施工方在施工和结算中扯皮，影响工程质量和工程造价的控制。

4招投标阶段造价管理的主要措施

随着我国正式成为WTO的一员，工程招投标的相关法律、法规日益完善，招标投标市场的运作必然将朝着更为规范化的方向发展，政府行政主管部门从过程参与或直接操作，逐步转变为过程监督已是大势所趋。过去那种依靠行政手段解决因招标过程当中存在问题而导致投标人的投诉，或强制性平息招标委托人对招标工作不满的做法将成为历史。实行施工招投制是工程造价控制的一项重要手段。加强施工招投标管理的主要方法有：

（1）实行市场监管机制

招标管理机构是法律赋予的对招标投标活动实施监督的部门，其应成为独立的行政管理和监督机构，应将目前其具体的实物性监督管理转为程序性监督。应负责有关工程建设招标法规的制定和检查，负责招标纠纷的协调和仲裁，负责招标代理机构的认定等。

（2）建立健全建设工程交易中心

将建设工程交易中心办成“程序规范，功能齐全，手段多样，质量一流”的服务型有形招标投标市场。除提供各种信息咨询服务外，其主要职责是能保证招标全过程的公开、公平和公正，确保进场交易各方主体的合法权益得到保护，特别是要保障法律规定的必须进行招标项目的程序规范合法。

（3）加强招标代理机构的管理、建立规模评标专家库，加强专家库的管理

《招标投标法》明确规定招标代理机构是从事招标代理业务并提供相关服务的社会中介组织，从国际上看，招标代理机构是建筑市场和招标投标活动中不可缺少的重要力量，随着我国建设市场的健康发展和招标投标制度的完善，招标代理机构必将在数量和质量上得到大力的发展，同时也将推动我国的招标投标制度尽快同国际惯例接轨。招标代理机构将依据《招标投标法》规定设立评委专家库，而建设工程交易中心则应制定专业齐全、管理统一的评委专家名册，同时应充分发挥评委专家名册的作用，改变目前专家评委只进行评标的现状，充分利用这一有效资源为招标投标管理服务。利用专家库里的专家进行招标评审，可提高资审的公正性和科学性；可将专家库作为《工程投标名册》(指由政府组织的每年进行评审的投标免审单位名单)的评审委员库，利用他们的社会知名度和制定科学的评审制度，提高《工 程投标名册》的权威性，逐步得到社会各界认可；在专家库里分组设立主任委员，负责定期组织评委讨论和研究新问题及相关政策，开辟专家论坛，倡导招标投标理论研究，并可联系大专院校进行相关课题研究，以便更好地为管理和决策提供理论依据；评委专家名册内应增设法律方面的专家，开辟法律方面的咨询服务，并逐步开展招标仲裁活动。同时也应加强专家库的管理，对有些违规违法和不认真履行职责的专家要进行清理，提高专家库的权威性。

（4）实行工程保证担保制度

工程保证担保制度是国际工程管理的通行做法，工程担保制度可实现工程风险的有效转移，可对恶意中标后不负责任的企业的实行有效制约。随着我国工程项目管理国际化趋势，我国的工程保证担保制度将得到大力推行和发展。特别是投标保证、履约保证和支付保证在我国工程管理领域将得到广泛运用，它将是充分保障工程合同双方当事人的合法权益的有效途径，同时必将推动我国的招标投标制度逐步走向成熟。

（5）加强中标价确定的管理，建立了中标价复核制度

由于我们大多数建筑承包商和施工企业的管理水平还没有达到国际水平，因而，我们的市场竞争大多数只是一种价格的竞争，而不是管理水平的竞争。国际上实行的最低价中标法，是合理的最低价中标。建筑承包商和施工企业要通过先进的管理以降低工程成本，进而降低工程造价。我们的竞争，不是依靠先进的管理，而大多数完全是依靠“价格”的比拼。这种完全依靠比拼“价格”的竞争，往往成为不顾客观实际而走向极端的恶性竞争。其结果是低于成本价中标，导致在工程建设中偷工减料、粗制滥造，生产出一个个建设市场上的“怪胎”—“豆腐渣工程”，发生各种工程质量事故。最低价中标，标底的确定一般是由投资商事先委托专业咨询机构完成，或者除投资者委托编制的一个标底外，各参与投标的承包商的投标

报价也作为复合标底的一部分，通过对废标、最高报价、最低报价的科学处理，将有用的投标报价和投资方的标底，按一定计算方式和权重进行复合，在现场生成标底。然而，最低价的确定依据是什么，除了工程所需的主要建材与设备费用之外，是否还应包括辅助材料费、工人工资、税金、管理费、临时设施费、采保（材料采购保管）费、企业法定利润等等费用。建筑承包商和施工企业在招投标中竞相压价，在正常价位的基础上，有的下浮了14%或者15%，有的下浮了18%或者20%。因此，引发最低价中标后遗症就是必然的了，除偷工减料、粗制滥造，生产“豆腐渣”工程这些问题外，潜在的问题还很多。建立中标价复核制度，组成专家小组对中标价的组成进行认真的分析，例如：主、辅材价格、人工工资是否与市场价格相符，各项费用和税金是否与实际相符，投标项目是否存在漏项，工时定额是否与现实水平相符等等，经过仔细的分析可确认中标价的合理性，可有效避免发生以上的纠纷和问题。

（6）工程量清单招标模式

实行工程量清单计价顺应了市场经济发展的要求，规范了建筑工程招投标活动，具有以下优点：

（1）清单计价的本质就是“市场定价”。它能准确及时地反映建筑产品的市场价格，有利于合理降低工程成本，而传统的定额计价的本质是一种单一的、固定的、法定化的政府定价制度，因此，很难准确的反映建筑产品价格。

（2）工程量清单计价提高了企业竞争意识和管理水平。随着建筑市场经济改革的深入和加入世贸组织，不但存在着国内竞争，而且还面临着国际竞争，这就要求施工企业强化竞争意识，敢于竞争，扬长避短，这不仅是技术装备等方面的竞争，同时也是先进的施工工艺，科学管理方面的竞争，进而充分体现施工企业的优势、特点和自主性，对促进和提高施工企业能力和经营管理水平具有重要作用。因为只有那些高效、质优、价低的施工企业才能形成利润空间，才能被市场接受和承认。因此，工程量清单可以提高投资人的资金使用效益，促进施工企业加快技术进步，改善经营管理。

（3）工程量清单计价能保证施工项目计价的准确性与合理性。这点和定额计价，平均工资，固定费率，总体合理个体不合理相比较来说，有较明显优势。

（4）工程量清单是造价控制的核心。工程量清单作为投标报价的依据，是整个项目造价控制的核心内容。工程量清单编制一定要符合招标文件的要求，每一个子目的工作内容与工作要求应表达准确完整，应做到不多算、不少算、不漏项、不留缺口并尽可能减少暂定项目，以防治日后追加工程造价。

（5）工程造价，人才为本。工程量清单计价需要“多能”的复合人才，来充实企业。这就刺激了从业人员要炼就终身学习的本领，养成良好的职业素质，懂得国际工程造价操作理论与务实，技术综合能力强，只有这样的专业人才才能善于控制工程造价，降低工程成本，提高经济效益，是企业发展和行业振兴的必备人才，这是保证企业在竞争中立于不败之地的基本条件。

5北鹏程公司建设项目招投标阶段的造价管理

5.1公司项目建设概况

1．本工程为湖北鹏程公司办公楼。主体结构类型为框架结构，地上两层，基础为梁板式筏型基础，抗震等级为1级抗震，主要功能有接待室，图形培训室，钢筋培训室，清单培训室等

2.混凝土标号

表7-1混凝土标号

由于本工程项目较小，施工不困难等特点，招标方式采用邀请招标，选择出资质符合的施工单位并对其发出邀请.

5.2主体总承包招标工作

招标计价模式采用工程量清单计价模式，投标情况、招标文件的工期由投标单位在回标表格上自行填报。各投标单位的投标总价及排序如下：

表7-2各单位投标总价汇总表

本次评标自2009年8月7日开始至2009年8月15日结束，经过五轮询标，各投标单位均对其投标文件进行了澄清和说明，鉴于工程公司1没有实质响应招标文件，评标小组认为其所有报价不具备可比性和参照性，故不将其列入最终报价比较。

5.3综合评议

评标专家通过对上述各家投标单位在主要项目组成员、工程业绩、现场组织管理、现场临设、工期安排、施工技术方案、质保体系、环保措施、交通协调、安全保证体系、招标文件响应程度等方面进行了综合评议。评标报告如下：

表7-3评标报告表

从资质方面考虑，本次的三家投标单位应都有资格和能力承担本工程项目。

从合同方面考虑，三家投标单位对标书的响应程度都较好，特别对工期和付款条件基本没有大的异议，最后按照最低报价法决定第二家单位工程公司2中标。