公共政策决策的分析方法
公共政策决策的分析方法
摘要：公共政策的研究已经有了很长的历史，自从产生了政府，就有了对政府行动的理论解释，公共政策作为一门学科，是在二战结束后，随着政治学者为反思政府与公民之间的关系而首先在美国和欧洲产生的。公共政策有广义和狭义之分，狭义的公共政策指的是政府等决策部门对公众利益进行分配和对公众行为进行规制所采取的措施;广义的公共政策指的是政府及立法机构制定的对公众利益进行分配和对公众行为进行规制的法律、法规、规章和制度等。系统分析是公共政策研究尤其是公共政策分析的最基本的方法。系统分析是一种根据客观事物所具有的系统特征，从事物的整体出发，着眼于整体与部分、整体与结构及层次、结构与功能、系统与环境等方面的相互联系和相互作用，以求得优化的整体目标的现代科学方法以及政策分析方法。
关键词：公共政策 内容 系统分析 政策分析 矛盾分析
绪论
我们学习公共政策，政策的制定首先需要对其进行分析，那么何为政策分析呢？邓恩给出了政策分析的一个宽泛的定义，认为它是针对政策制定过程并在政策制定过程中创造知识的活动。政策分析是以其作为对政府面临的经常发生的问题和危机的一种反应而存在的，并体现其自身的价值，这种价值在于，通过运用一切尽可能的知识、理论、方法、技术以及直觉、判断力、创造力等能力和潜能，为正确制定和有效执行公共政策服务。
一、公共政策分析内容
1、描述政策事实或问题
政策分析的一个首要目的是提供事实，政策分析者要告诉人们，他们所揭示的事情（事实）在当下和将来是否会存在。从方法论上来说，提供事实的方法是经验方法，即通过提供描述性的信息来揭示事实。通过描述公共政策，使我们可以知道政府在福利、教育、国防、民生、环保、税收等方面正在做什么，没有做什么。
2、解释政策形成的因果变量
政策分析者必须去寻找与公共政策相关的一些变量关系，即它的前因与后
果，并且首先要探究公共政策的原因和决定因素。
3、探究公共政策的结果或影响
涉及到公共政策评估问题，政策分析人员必然会去关注公共政策的实施将给以及正在给社会和其作用对象产生什么样的影响。
二、公共政策的系统分析
尽管系统分析与政策科学或政策分析几乎是同时产生的，但是，政策科学是在运筹学和系统分析的基础上形成和发展起来的。因而，系统分析事实上已成为政策科学的一个重要组成部分。它是一种根据客观事物所具有的系统特征，从事物的整体出发，着眼于整体与部分、结构与层次、结构与功能、系统与环境等相互联系和相互作用，求得优化的整体目标的现代科学方法。现代公共决策是由一系列相关行为组成的过程。一般而言，可将决策过程概括为五个实施环节：界定问题、确认目标、设计方案、建立模型和评价方案。所谓界定问题，即划定问题范围，包括系统边界确定和系统环境分析。边界确定就是分析所研究的决策问题中到底包括哪些系统要素，这与决策问题的内容及性质相关。分析问题性质和条件的目的是检验二者是否匹配，如发现较大差异，即可从两方面作适当调整，直至大体平衡。环境分析就是要了解影响系统的因素及这些因素与系统之间的关系，主要包括物理环境分析、社会环境分析和人际环境分析。根据系统的本质及其基本特征，可以将系统分析的内容相对地划分为系统的整体分析、结构分析、层次分析、相关分析和环境分析等几个方面。
1、整体分析。由于系统的性质、功能与运行规律不同于它的各个组成部分在独立状态时的性质、功能和运动规律，所以它们只有在整体意义上才能显示出来。用整体分析方法进行政策研究的核心是：从全局出发，从系统、子系统、单元、要素之间以及它们与周围环境之间的相互关系和相互作用中，探求系统整体的本质和规律，提高整体效应，追求整体目标的优化。因此，整体及其目标的优化是整体分析的主要内容。面对一些复杂的、较大的系统时，要求我们把系统分解为一组相关联的子系统，在整体的指导下，协调各个系统的目标，从而达到系统所要求的总目标，即通过求局部最优化得到的局部解，经过协调而达到整体的最优解。
2、结构分析。所谓系统的结构是指系统内部诸要素的排列组合方式。结构
分析是寻求系统合理结构的途径和方法，其目标是找出系统构成上的整体性、环境适应性、相关性和层次性等特征，使系统的组成要素及其相互关系在分布上达到最优结合和最优输出。
3、层次分析。系统论认为，任何复杂的系统都具有一定的结构层次，它既指等级性，又指侧面性，是系统稳定性和连续性的重要保证，也是系统发挥其最佳功能的前提条件之一。20世纪70年代，运筹学家萨蒂提出了层次分析法，其基本思路是：明确问题中所包含的因子及其相互关系，将各因子划分为不同的层次，从而形成多层次结构；通过对各层次因子划分为不同层次，从而形成多层次结构；通过对各层次因子的比较分析，建立判断矩阵，并通过判断矩阵的计算将不同政策方案按重要性或适用性大小排列，为最优方案的选择提供依据。层次分析首先要解决系统分层及其规模的合理性问题，层次的划分要考虑到系统传递物质、能量和信息的效率、质量和费用等因素；其次要使各个功能单元的层次归属合理。
4、相关分析。系统论告诉我们，构成系统的各个子系统、单元和要素之间以及它们与环境之间是相互联系和相互作用的，这一特征叫做系统的相关性（有机关联性）。相关分析要求我们在政策研究过程，尤其是问题界定、目标选择和方案规划中，充分注意到各种问题及问题的各个方面之间、各个目标之间、各个方案之间、子目标与总目标之间的相互关系，注意政策目标和方案与社会、经济和政治环境之间的相互联系和相互作用，考虑各种因素对政策执行的效果可能产生的影响，从而设计出较优的政策方案。
5、环境分析。环境是指系统之外的所有其他事物或存在，即系统发生、发展及运行的生态条件或背景。要确定系统及其问题的边界和约束条件，必须对环境作出分析，系统分析的许多资料也来源于环境，因此，环境分析是系统分析中一项不可或缺的工作。环境分析涉及的内容很广，包括自然环境分析或物理技术环境分析、社会经济环境分析、文化心理环境分析等。在系统分析中，要对环境加以因时、因地、因人的分析，找出相关的环境因素，确定其影响的范围和程度，以便在方案的制定和执行中予以考虑，这正是环境分析的任务与目的。系统分析方法还包括大量具体的分析技术，如线性规划法、非线性规划法、动态优化法、排队论、网络分析法、层次分析法等等。
三、公共政策的矛盾分析
矛盾分析法作为唯物辩证法认识事物和分析问题的根本方法，在我国的政策分析和政策实践中得到广泛的应用，其要点主要体现在三个方面。
首先，矛盾的普遍性和特殊性的辨证关系要求我们在普遍性原理的指导下，具体到分析矛盾的特殊性。分析政策问题、制定和执行政策，必须坚持具体问题具体分析，反对不同具体情况的“一刀切”，反对把马克思主义当作教条的错误思想和做法；必须遵循从特殊到普遍，再由普遍到特殊的认识规律；同时要学会“一般号召和个别指导相结合”、“从群众中来，到群众中去”、“解剖麻雀”等科学的工作方法。
其次，主要矛盾和次要矛盾的辨证关系要求我们在分析政策问题、制定和执行政策时首先要善于抓住重点，抓住关键，集中主要力量去解决主要矛盾，同时又要学会统筹兼顾，恰当地处理次要矛盾，学会“弹钢琴”。既要防止不分主次，“眉毛胡子一把抓”；又要防止只抓中心，不顾其他，“单打一”。
再次，矛盾的主、次方面的辨证关系要求我们在分析政策问题日、制定和执行政策时要善于抓住重点，分清事物的主流和支流，坚持两点论和重点论的统一。
四、公共政策的历史分析
研究公共政策还必须坚持历史的观点。因为任何一个政策问题都不是孤立的，而是一个复杂的系统和矛盾群体，是会不断发展变化的；同时，每一项政策也都是一个过程，有其产生、发展和消亡的历史。因此对公共政策的研究就不能仅限于对当前情况的分析，否则就难以把握政策变化的原因，更谈不上对政策的改进。研究一项公共政策的历史过程，首先必须研究该政策产生的历史条件，随着政策的发展，还要研究政策实施的历史条件以及政策变动乃至终结的历史条件。其次要研究前后政策之间的联系，也就是说要对现行政策与过去的同类政策进行历史的比较，从中找出一些经验性的东西，为更好地贯彻落实现行政策服务。最后要深入研究该项政策或该政策的某个阶段的具体脉络，更多地以描述性的语言来记录政策的历史。
五、公共政策的比较分析
在科学研究中，比较方法是“理性方法的主要条件之一”。二次大战后，西方政治学界兴起了比较政治学的研究，并取得了丰富的成果。比较政治学的成功
启发了公共政策的研究，比较公共政策作为一种新的研究取向越来越受到人们的重视。“比较公共政策是人们日常生活的一部分。”把社会问题提上政策议程要比较，拟订的政策方案要比较，执行和评估方案中也要进行前后比较以及预期与实际效果的比较，等等。当然，这都是些技术层面的比较，严格意义上的比较公共政策是对公共政策进行跨国的比较研究。这种比较所关注的内容是不同国家的政府所采取某项政策的具体内容、原因、方式及其影响。根据比较主体的异同及研究目的是求同还是求异，可以分为同上求同、同上求异、异上求同、异上求异、同上就异同、异上就异同等六种类型。
六、公共政策的个案分析
个案分析或个案研究是比较研究的基础，大到一个国家、一个领域的公共政策，小到一个政策活动或政策现象，都可以进行个案研究。个案研究有助于人们更好地了解公共政策，而研究案例“可以被用于阐释如何作出适当的、典型的或者值得效仿的决策”，把案例用于教学能够帮助我们获得专业性的政策分析技能，有助于做出评价：实际工作中制约因素给公共官员们带来的压力，无论是否达到对问题的科学理解就作出决策的必要，大部分政策问题的混乱和界定不清楚的特征，以及政策决策在更大的官僚制的、政治的以及社会的背景中受约束的程度。个案研究的步骤一般包括：（1）明确个案研究的目的和内容；（2）制定研究计划；（3）实施个案研究（如收集资料、访谈、观察、测量等）；（4）整理分析材料，形成结论；（5）起草研究报告。
公共政策作为政府行使职能管理国家的重要途径，在社会中扮演者非常重要的角色。不论是哪个国家，其公共政策的制定以及执行，都直接对国家和社会的发展起到巨大的作用。正如我国目前正处于社会深刻变革时期，也是一个新旧体制和新旧观念并存并发生冲突的时期。各种矛盾、摩擦和社会发展目标给公共政策决策带来了多方面的压力，提出了严峻的挑战。在这种复杂的社会环境中，公共政策要适应多变的外界环境，更好地承担其导向、协调与稳定社会的职能，从而避免因社会各阶层利益的尖锐冲突而导致社会陷入无序状态。
参考文献：
陈振明，《公共政策学—政策分析的理论、方法和技术》，中国人民大学出版社，2004