分析电子政务对政府改革的作用

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论文题目：

政府部门如何应对电子政务时代的到来，分析电子政务对政府改革的作用。

摘要：

至今为止，电子政务已成为全球关注的热点。20世纪90年代信息技术的迅猛发展，特别是互联网技术的普及应用，使电子政务的发展成为当代信息化的最重要的领域之一。根据联合国教科文组织在2002年的调查显示，91%的国家在不同程度上着手推动电子政务的发展，并将其列为国家级的重要事项。按照联合国经济与社会事务部掌握的数据，1996年，全球只有不到50个政府部门建立了自己的网站，而到2002年，全球已经开通了5万个政府网站。事实上，电子政务已经迅速地列入了所有工业化国家的政府日程。构建和谐政府必须实现我国政府管理方式的创新。电子政务作为一种手段能够有效促进和谐政府的构建，并以构建和谐政府为契机来促进电子政务的发展，电子政务与和谐政府二者密不可分。

关键字：

电子政务、和谐政府、政府创新

目 录

第１章 政府部门如何应对电子政务的到来，是社会发展的必然趋势

1.1 电子政务与政府职能转变-----------------------------------1

1.1.1 WTO与政府职能的转变------------------------------1 1.1.2 电子政务是政府职能转变的“助推器”---------------2

1.2 电子政务与政府运行机制转变------------------------------4

2.1.1 新形势下的政府运行机制---------------------------4

2.1.2 电子政务时代的政府组织模式变革-------------------4

第２章 电子政务对政府改革的作用（分别在这方面着重展开论述）

2.1 电子政务与政府管理绩效提高------------------------------6

2.1.1 电子政务提高管理绩效-----------------------------6 2.1.2 电子政务降低管理行政成本-------------------------7

2.2 电子政务与廉政建设--------------------------------------8

2.2.1 公共管理与腐败-----------------------------------8

2.2.2 电子政务与反腐倡廉-------------------------------8

2.2.3 廉政建设的最佳实践-------------------------------9

2.3 电子政务与政务公开--------------------------------------11

2.4 电子政务与民主建设 ------------------------------------13

2.4.1 电子政务与参政议政------------------------------13

2.4.2 电子政务与民主决策------------------------------15

2.4.3 电子政务与社会回应力----------------------------17

第3章 结论---------------------------------------------------20

参考文献 ------------------------------------------------------21

第１章 政府部门如何应对电子政务的到来，是社会发展的必然趋势

1.1 电子政务与政府职能转变

1.1.1 WTO与政府职能的转变

加入WTO，标志着中国已正式融入到全球经济一体化当中。WTO的23个协议、492页纸，除了两个条款提到企业外，其余条款均是对政府行为的规范。

根据WTO的要求，我国政府必须改革政府管理经济的方式，切实把政府的职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共事物上来，真正实现提供公共产品，搞好公共服务，营造造好环境的政府职责，从而建立起适应社会主义市场经济发展需要和国际通行规范有机结合的“公共行政体制”，使政府管理充分体现代表公共利益、制定公共政策、管理公共事务、提供公共产品、搞好公共服务、维护公共秩序的“公共性”。

为了适应WTO的形势，我国政府的职能改革，应当以现有政府职能有序的“退”与“进”的协调发展而推动政府职能的转化为主要方式和手段。

在我国政府职能转变的过程中，所谓的“退”，是指政府管理职能要从微

观经济领域和私人物品直接生产领域中有计划、有步骤地退出，即从市场能够发挥基础性调节作用的领域退出；从社会和市场中介组织能够发挥作用的领域退出；从企业经营管理领域中退出；从垄断领域、包括某自然垄断领域里退出，真正让市场在配置资源中起到基础性的作用。

在我国政府职能转变的过程，所谓的“进”，是指要继续巩固和大力推进

在政府管理改革过程中适应市场经济发展的政府管理新职能，根据市场经济发展和适应世贸组织规则的需要，补足政府职能的或缺部分，进一步健全与市场经济和世贸规则相适应的政府管理体系，不断提高下放管理水平。

政府职能的一退一进是更好的为经济建设服务，当然需要新的技术手段和

管理理念。电子政务适时出现，为我国政府职能转变提供了一个很好的机遇。

1.1.2电子政务是政府职能转变的“助推器”

转变政府更重要的一步是加快行政管理信息化步伐，电子政务成为加快政

府职能建设的“助推器”。

电子政务的建设在转变政府职能方面有很多功效：

一是实施电子政务之后，政府加强了对社会的信息化服务，推进社会信息

化的发展，提高社会信息分享程度；

二是实施电子政务之后，政府用新的技术和体制加快社会保障体系的建设，增强社会冲突管理和调节国民收入分配职能，保证社会的稳定和改革的健康发展，促进社会的公正与和谐，推动社会的全面进步；

三是实施电子政务之后，有利于与各国政府进行良好沟通，有利于建立符

合国际规则的运行机制与国际惯例对接的管理模式，有利于提高政府管理的国际化水平。

我国政府管理体制源自传统计划经济，需要进行多方面的重大改革。我们

要进一步实行政企分开，转变政府职能；要减少繁琐复杂，范围过广、时限过长、透明度差、随意性大、法律依据不足的行政审批制度弊端；要尽快解决地区封锁、部门垄断、行业垄断和行政壁垒的问题；要立足全球竞争需要，提高政府工作效率。

所有这些转变，都可以随着电子政务的建设，逐一实现。

政府工作最根本是有两项：一是推行政令；二是为社会公众服务。这两项

职能相辅相成、缺一不可。长期以来，我们过多地偏重第一项职能，强调管理，忽视了第二项职能，使服务变成了口号。当然，就政府工作的实质来说，推行政令的根本目的也在于为人民服务，但二者在内容、手段、方式等方面还是有很大区别的，要互为补充，不可偏废。发展电子政务，可以有效地增强政府的公仆意识，更好地为纳税人服务。

在电子政务时代，政府职能改变的方向应该是由“全能政府”转变为“有限政府”，由“神秘政府”转变为“透明政府”，由“权力政府”转变为“责任政府”，由“拖拉政府”转变为“高效政府”，由“利益政府”转变为“中

性政府”，由“人治政府”转变为“法治政府”。

所有这些转变一方面是在观念的转变，另一方面是制度和工具的保证。电子政务的实施，使这些转变在制度上有了保证，在具体实施上有了可靠的工具和方便的操作方式。

1.2 电子政务与政府运行机制转变

2.2.1 新形势下的政府运行机制

WTO要求推进政企、政事分开，首先把政府职能尽快转到宏观调控、市场监督、社会管理和公共服务上来；其次要牢牢坚持依法行政，全面推行政务公开，进一步搞好审批制度改革，尽快适应操作规范、程序简便、公开透明、责任明确的政府运行机制。

随着因特网的普及特别是宽带接入技术广泛进入家庭和企事业单位，人们

的工作效率和生活节奏将发生革命性变化，当老百姓在以Internet的节奏生活，商人们在以Internet的速度做生意，政府还能固守每周5天、每天8小时工作的传统模式吗？显然不能。与网络时代永远在线(online)的生存方式相适应，政府的运行也应是永远在线的，即“724”模式———每周7天、每天24小时办公的新运行机制。可以称之为“全时政府”。

随着政府上网工程的实施和信息网络的进一步普及，政府的运行成本将大

幅度降低，工程审批、公司注册、税款征收甚至办理护照、评定职称等等都可以在网上以快捷、安全的方式完成。传统的“面对面领导”、“上门盖章式”的管理模式，将大面积地从政府部门退出。也许信息时代的全时政府将不再需要那么多的公务员、那么大的办公楼、那么多的车辆，特别是那么多的印章。这不仅意味着政府的高效率和低成本，更意味着一个清廉的政府将会在信息时代不可避免地出现。信息革命将冲破部门利益的藩篱和既得利益者的层层堵截，带来政府运行机制的革命———信息化的全时政府。

2.1.2 电子政务时代的政府组织模式变革

传统政府的组织结构模式是政府自上而下地统一划分管理层次和管理幅度，政府内部有一个金字塔型部门结构，高层政府垄断信息，而下层政府和公众至多只能掌握有限的局部信息。在这种组织结构中，管理层次和管理幅度两者之间成反比关系，管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越少，管理幅度越大。上层管理者对下层进行监督和控制，下层向上层管理者请示、申诉并执行命令，每个组织均按自下而上的层次结构形成一个指挥系统，即一级管一级，上级的旨意通过中间层迂回到下层，不需要上级时时刻刻一竿子插到底去管理每一个人，下级的反馈信息也不能很好地及时地被上层了解，因此，组织内部是相对封闭的，不自主的，互动性不强的，且它的信息交流结构会导致失真，因为一个组织在一定时期内处理信息的能力是有限的，流经各个等级结构的信

息，往往因其中地位较高者的意愿和敏感，以及地位低下者的屈从而被歪曲。

电子政务作为区别于传统政务的一种管理方式，它充分运用了现代信息和通信技术，打破了传统政府的组织界限，在网上构建了一种新型的信息传播模式，从而形成了一种完全开放的矩阵式的组织结构。矩阵式组织结构是一种实现横向联系的有力模式。信息可以通过网络进行快速流动和传递，形成纵横交错、四通八达，甚至是超越国界、超越时空界线的信息流。电子政府将使集权式的管理体系过渡到交互式、网络化的扁平管理体系，一改过去单一的信息传递渠道为全方位、多层次、多形式、多途径跨越时空的传输渠道，管理上层下下层在信息获得的范围数量、时差上的区别在不断缩小。信息传递渠道上除由上到下的垂直渠道外，还有同一层级的各个管理机构和人员之间的横向渠道，不仅管理高层可及时获得全局性信息，而且处于不同层次，不同部门管理岗位上的工作人员也能及时获得全局信息。在网上只有主动的参与者，不存在过去意义上的“受众”，信息在一切个体中平等地流动，金字塔式的权力模式被打破，公众参政的基本方式之一是上网。政府组织不再是注重硬性管理，按科层官僚制原则构成“管理机器”，而是按系统整体原则建构的、有限刚性和有限柔性相济的、能对生态环境及时做出反应的有机体，它是一种灵敏快速的决策系统和高效能、高质量的政府管理系统。电子政府所具有的这种发散式的网络传播途径，使中央政府的政令能够畅通无阻地抵达权力底层；反之，基层的反馈也能迅速地向上传递，同级政府、部门之间不再被地理边界或大门围墙所阻隔，传统垂直的组织层级信息传递功能被网络所替代。

电子政府实现的组织转型，使机构设置由繁到简。例如，澳大利亚政府在政府机构设置方面有更加激进的改变，它把原来由三个政府部门负责的功能合并到一个部门中去，这一个部门将负责社会安全、健康和家庭服务、就业、教育、培训和青年事务，这项工作完成以后，需要儿童成长方面服务的家庭就只需要和一个部门而不是和三个政府部门打交道了。大约有25000名政府雇员将转到这个新的部门中去，以后这些人员将脱离政府系统。

第２章 电子政务对政府改革的作用（分别在这方面着重展开论述）

2.1 电子政务与政府管理绩效提高

电子政务对传统的政府组织结构和运作方式产生了巨大的影响和冲击。电子政府的建立，使传统的科层组织朝着网络组织方向发展，打破了地域、层级、部门的限制，促使政府组织和职能的整合；促使政府的运作程序和办事流程更加简明、畅通；节约了人力、物力和财务资源；提高了政府机关的办事效率，这些均对政府效率的提高起着巨大的推动作用。

一个政府的信息化水平和信息处理能力的高低是衡量这个政府综合实力，特别是工作效率的重要尺度。

2.1.1 电子政务提高管理绩效

电子政务的实施，将克服各种物流阻碍和组织阻碍，杜绝传统组织形态和物质构成中强调分工所造成的部门分割和官僚主义。信息是决策的基础，也是沟通各部门的纽带，是协调、管理、监督和控制的依据。网络化的办公技术和手段，为政府管理提供了方便、快捷的信息处理工具，使政府面对纷繁复杂的知识和信息，能够快速灵活地做出反应，有效地驾驭信息，从而提高了政府利用信息的效率。网上建立的虚拟机关，直接通讯的虚拟办公室、规范的工作流程和简化的管理程序等，减去了多余、重叠的机构和不必要的中间环节，带来了办公费用、人员的减少和工作质量的提高，使得人们可以从多种渠道方便地取用政府的信息及服务，节省了人们的精力和时间，提高了办事效率。网上直接激励的虚拟领导、网上视频会议、公文快速传递等，都可以提高决策效率、会议效率和公文效率，可以减少领导者的事务性活动，把领导从文山会海中解放出来，从繁杂的事务性活动中解脱出来，把精力集中到深入调查研究和处理重大问题上来。

政府职能的重要方面在于为公众服务，如税收征管、企业登记、养老金发放，等等。电子政务建立的网上服务系统，使服务由面向办公室、柜台、窗口转向计算机屏幕，实现“人机对话”，对政务通过电子文件交换方式进行，如税收通过电子转账来完成：通过标准化中介工具，极大地简化了原本的手续与步骤，提高了行政效率。以往，公众需走到政府机关和政府人员交涉，这种服务的质量很大程度取决于政府人员的主观态度，一些劣质的官员往往会表现出官僚习气，公众要得到好的服务只能靠运气或其他非制度因素。

电子政务的实施可以使公众不用双腿，而用鼠标通过访问政府站点来完成，

充分享受服务的高效性与统一性，节省了时间，维护了自尊，也维护了政府形象。

电子政务在提高政府管理绩效的同时，不断降低行政成本，这两个效果是相辅相成的。

2.1.2 电子政务降低管理行政成本

行政成本可以定义为政府组织在为社会提供公共服务，生产公共产品的活

动过程中投入的人力、财力和物力资源。政府在提供公共物品，满足不同偏好，实现行政目标的过程中，无论是政府管理自身的行政组织的构筑、行政人员的录用、行政处罚，等等，都有一个成本耗费问题。比较起来，政府成本结构与企业成本结构在内在要素的比重关系上有所不同。而在政府生产成本结构中，人力成本和管理成本的比重最高，物力成本也是一个基本要素。

电子政务的实施将使人力成本、管理成本和物力成本降低为最合理有效值。政府的人力成本包括的工资、奖金、培训、保健等耗费；管理成本是指在决策、执行、协调、咨询和信息运作过程中的费用；物力成本有办公场所、办公设备、物质能源等项目。政府生产过程中的劳动技术具有不确定性和模糊性，政府生产运用劳动技术亦具有模糊性，对劳动设备的依赖也低于企业生产。政府生产过程本身就是最终产品的一部分，因此，人力成本和管理成本都直接影响最终产品的性质。

现实中的政府成本结构既有必要成本、有效成本，也有超量成本、无效成本。适应管理需要，建立机构、配备人员是必要成本，机构臃肿、人员膨胀就是超量成本了；实现管理目标需要必要的信息协调和会议协调，而文山会海就是无效成本。

政府管理有成本耗费，也就要有成本核算问题，讲求行政成本集约化，实施电子政务将使公务人员数量明显减少，管理运作中间环节极大压缩，物质配送与使用最为有效合理，并做到尽可能节约必要成本、有效成本，最大限度地减少超量成本和无效成本。

当政府逐渐变成电子政府时，它向民众提供服务的方式，正越来越类似于银行通过柜员机向顾客提供服务的方式转变，政府雇员可以通过计算机提交申请、旅行和费用报销及其他个人信息。原来在很多处理纸面单据的人消失了，大大降低了政府运行成本，而且大大减少了出错的机率。

2.2 电子政务与廉政建设

2.2.1 公共管理与腐败

学者们曾对腐败下过一个精确的定义：腐败是指公共权力的非公共运作。通俗地说，在不该行使权力的场合行使了权力就形成腐败，必须予以约束的权力。一旦被视为可供独揽的绝对权力就意味着绝对的腐败。权力是腐败赖以滋生的最佳土壤和温床，遏制权钱交易是每个政府的责任。

实际上，一个人想表明他“有权力”的简单办法即是不让别人知道他是如何做出一个决定的，善于搞暗箱操作、追求随意性、崇拜权力的弹性系数或人格化的权力的个人和机构通常都很有权。

但当我们采取政府上网的高科技手段推行政务公开以后，公仆与主人的位置一下子真的明朗起来了。招生、招工、录干、进出口配额、办理证照、税费收缴和减免、收费管理和使用、职称评定、用地审批、征地补偿、城市规划、退伍转业军人安置、建设工程管理、固定资产投标项目审批、罚没款收缴和管理使用、邮电资费、电价管理、生育证审批和发放、计划外生育管理费征收和使用、扶贫救灾款物分配、农民负担、乡镇财务等等以前感觉“神秘莫测”的事项均被赤裸裸地挂到了网上晾晒、风干、缩水，人们开始实实在在地感到公仆的本质乃是服务，其手中的权力更多的是指责任和义务，感到许多部门和各级公职人员以不再扮演高高在上的管理者角色，而是转向了愿意进行换位思考、替办事者着想的服务者角色。

2.2.2 电子政务与反腐倡廉

信息公开是民主政治的基础，也是开放政府的根本要求。在传统的政府机构对外办公活动中，社会公众由于不能随时随地了解政府的办公程序与有关政策，常常“跑断腿”，产生抱怨情绪；政府公务员为了应付公众不断重复提出的问题，常常“磨破嘴”，产生厌倦情绪。甚至由于信息不明而产生腐败现象滋生的机会。

电脑面前人人平等，电子政务可以对行使权力的过程进行监督，防止以权谋私，促进政务公开和廉政建设。

电子政务可以增加政府办公的透明度，在廉政方面可以起到非常有效的作

用，它可以防止信息被少数人垄断或有选择性地公开，可以防止信息被更改、掩盖，可以建立一套相对严格的制度，将信息处理交给机器，防止人为干预，还可以建设资信管理系统，对任何人的任何行为实施全程监控。

实施电子政务后，由于所有审批的程序流程都是可视的，每一个部门的办事情况都可以被看到，所用时间也都可以被查出来，有利于领导的监督，并且把办事的规范归纳成标准的东西，人为因素被大大减少，降低了不确定的因素，从而增加了政府办事的透明度。

政治体制改革和反腐倡廉，除了在制度上必须有所创新之外，我们还可借助现代信息网络技术，拥有更为强大、先进的工具。实施电子政务的政府从招标、投标、开标、议标、定标等过程全面实现电子化，通过网络技术，将采购双方置身于所谓“金鱼缸”之中，使之仿佛成为“金鱼缸中的鱼”，时刻在公众的众目监督之下，信息技术将更好地体现政府采购过程中的公平性、公开性和竞争性的原则。

2.2.3 廉政建设的最佳实践

目前，通过电子政务增加政府运作透明度，促进政府廉政建设，最典型的例子就是政府电子采购。

政府本身是个很大的集团消费者，因为它既要为社会提供大量的公共产品，又需要维持自身机构运作的人、财、物。电子政府的政府采购运用电子化操作，其中的重要环节是电子招标，即通过网络向全国各企业公开招标来购买商品。

首先，由基层政府机构和公共部门提出申请书，由政府采购中心对各个部门需要添置的物质设备进行统一筹划，确定需要购买的产品数量、价格等条件。

接下来就开始电子招标，由政府在网上公开产品需求信息，欢迎各个企业前来投标，有意投标的企业将提供产品的详尽信息，报送到政府招标的专门网站上，政府有关人员对其投标项目进行审核，初步做出筛选，到规定的公开招标时间，被初选中的企业通过网络同时向政府部门公开竞价，由政府在网上接受报价，当一个企业价格最低时，即可确定该企业中标，此时竞价停止，并在屏幕上显示“某某企业中标”字样，宣告此次招标结束。

在整个交易过程中，政府所购买的商品仍然留在生产企业中，然后政府机构和该企业网上联系，通过电子数据交换（Electronic Data Intechange,EDI）技术订立电子合同，数字签名生效后，就可以由生产企业负责与需要该产品的基层部门所在地的分销处联系，由其实现产品的配送，此时凭收货单，政府通

过电子支付系统向该企业划拨款项，整个政府采购行为完毕。

电子采购有如下特点和优势：

首先，政府采购行为以集中性为特征，单位时间内交易量大，对市场竞争主体很有吸引力。多个社会竞争主体在同一个操作平台上，有利于公开透明、有利于廉政建设，防止私下个别交易可能产生的黑箱作业、权钱交易、中饱私囊；

其次，政府将采购需求在网上公布，发出要约，进行公开招投标，这有利于投标方（厂商）对政府所需产品和服务的快速承诺，而招标方（政府）也可以通过网络，对各种市场行情一览无遗，从而提高了购销过程的能见度；

再次，买卖双方在网上结算，一切以电子化方式自动完成，使卖方可以及时地、准确地收到支付和汇款的信息，能保证在电子交易下的购买和支付规则被一致地理解和执行；第四，电子采购减少了采购报告等文牍工作，降低了采购成本和缩短了采购时间，提高了工作效率；更重要的是，电子采购使采购过程合理化，采购由政府代表（人）—厂商代表（人）转化为政府代表（人）—网络（机）—厂商代表（人）的互动过程，人人界面改为人机界面，所有过程都有电子记录在案。而且，商家在规模竞争的效应和竞买竞卖的压力下，只能走薄利多销的路子，竞争的结果显然有利于降低行政成本，同时，公开透明的过程树立了政府的美好形象。采购电子化是增强工作透明度、提高行政效率、杜绝相关领域腐败的强有力的办法。

2.3 电子政务与政务公开

政务公开是政府按照法律、法规要求，向公众提供非保密政府信息的检索。政府既掌握着大量的公共信息，又是法律、法规、规章和制度的制定者，相对于公众，它处于信息强势地位。在农业社会和工业社会，由于信息传递手段的局限性，政府信息常常为少数人或利益集团所掌握，制度运作成为暗箱操作，公众对涉及公众利益和切身利益的信息情报知之甚少，因而无力维护自己的合法权益。

在信息社会，电子政务为政务公开奠定了技术基础。国家制定的各种法律规章、人大代表的背景资料、政府制订的各种规划方案、重大工程的酝酿决策、大案要案的侦破、审判机关的判决等公众关心的信息，都能通过现代化的政府信息网络，在第一时间到达公众手里。政府运作成为阳光作业，从而在最大程度上保证了政府管理的公开性，保护了公众的利益。

实施电子政务后，由于所有审批的程序流程都是可视的，每一个部门的办事情况都可以被看到，所用时间也都可以被查出来，有利于领导的监督，并且把办事的规范归纳成标准的东西，人为因素被大大减少，降低了不确定的因素，从而增加了政府办事的透明度。

可以说，因特网为政务公开实实在在提供了方便、有效、快捷的载体。政府既掌握最大的公共信息，又是法规、规章、政策的制定者，相对于公众，它居于信息强势地位。传统的科层制政府的政治运作过程，是密不可知或不甚可知的领域。从而，本应制度化、程序化、公开化的政务运作，由于暗箱操作，制度运用往往为少数人或个别集团操纵，使制度依附于个人或集团私欲。

由于网络的交互式特点，电子政府在网上建立起政府与公众之间交流的桥梁，便于发挥民众的主观能动性，在网上行使自己对政府的民主监督权利。政府通过网络对民众来信和意见做出及时的处理，提高了工作效率，减少了腐败的产生，树立起了政府在公众中的威信，同时，还可以就一些问题开展网上调查，作为政府各部门工作的参考。

值得一提的是，“政府上网”提高了传播交流的透明度，以往由于政府与公众的传播交流透明度低，交流渠道严重堵塞，导致公共权力私有化，出现以权谋私、权力商品化、自定政策、地方保护主义等种种问题。由此看来，具有高透明度的政府网上公关传播交流，拆除了传统交流的障碍，促进了政务公开，恰恰是遏制腐败的有效方法之一。因此，西方学者曾梦想把政府变成“玻璃缸里的金鱼”，清澈透明。在信息技术社会，电子政府为政务公开奠定了技术基础，也使西方学者的这个“梦想”成为可能，变为现实。

美国作为互联网的发源地，建立了大量的政府网站，联邦和州政府已经全部上网，而且几乎所有的县市都拥有自己的网站；在欧洲也有了网上“虚拟议会”，人们足不出户就可以积极参与国家事务，执行法律考核的权利，促进社会民主的进步与发展，使政府管理更加直接和有效。各类竞选者的背景资料、政府官员的施政方案、某项重大工程的决策及大案要案侦破、判决，诸如此类以往讳莫如深 的内情，现在数字化网络系统都能详尽无遗地、直接地披露。市民运用公众电子信息系统，可便捷掌握政府部门的工作状况，随时掌握政府的非机密信息，最大限度地满足公众的知情权与参与权。由于人机界面，能加强公众意见反馈与监督，如通过BBS发表政务自由论谈，通过发E-mail加强与行政领导者的各种勾通，参加“网络听证会”监督政府的施政方针，实现与行政系统的互动勾通。

2.4 电子政务与民主建设

2.4.1 电子政务与参政议政

民主社会以信息公开为前提，政府信息公开化是社会主义民主的必然要求。信息是理性沟通的基础，而理性的沟通又是民主的前提。

信息技术为民主的发展提供了物质技术基础，而这一基础又将把民主推向更高的层次。在我国，知晓并监督政府的决策是人民当家作主的重要途径，其中最有效、最快捷的方式就是政府行为过程透明并在广泛的范围内公开，从而吸引社会公众的关注与参与。

政府上网能大大拓宽社会公众行使民主权利和参政议政的渠道，在法律允许的范围内，将公众关心的热点、难点、重点问题以及涉及公众利益的问题广而告之，使公众有更多的机会了解政府在做什么、在怎么做，并可以及时地以多种方式表达自己的意见，参与决策过程，获得政府具体、个性化的信息服务。

在传统政务中，管理决策的基础是由西蒙提出的有限理性学说，信息的有限性是影响人们进行理性决策的直接原因之一。现代办公模式需要适应现代社会信息量巨大、因素很多、条件纷繁复杂的特点，作为政府领导，要作出正确的决策，需要掌握的信息、资源越来越多，电子政务通过建立决策支持系统（DSS），为政府决策者提供必要的决策信息，改善决策者的有限理性，使决策者在全面了解决策所需信息的前提下进行决策，避免了依靠经验决策和由于决策信息不完备导致的盲目决策现象，从而提高了政府决策的科学化水平。

同时，电子政务系统使决策实施情况的及时反馈成为可能。科学决策的目的在于实现决策的目标，决策的制定只完成了过程的一半，决策的实施更为重要。这是因为，决策是否正确只有在实践中才能得到验证。如果决策失误，可以通过反馈信息不断修正和完善。

依靠网络高速、交互的特点，在决策前，政府机关可以将拟推行的重大举措放在网上征求公众的意见；决策后，政府机关又可以通过网络及时获得决策实施过程中的反馈信息，了解和掌握发展变化的最新信息，并据此追踪或完善决策。

民主决策制度是人民当家作主的一个重要方面，也是我国民主政治建设中应当加强的环节。尽管各级政府机关也先后建立了一些决策民主化的规章制度，但往往流于形式，并未能认真贯彻实施。究其原因，有观念上的，也有手段上的。由于缺乏合适的手段，致使决策民主化往往难以落实。政府上网使这一难题迎刃而解。国家计委于1998年底在网上开设了我国“第十个五年发展计划”

讨论栏目，短短5天内就有1400余人访问了该站，500多人参加了讨论。这既体现了民主，也保证了政府的决策更具有科学性。

民主的基础是公民的知情权和参与权，电子政务为公民参与民主化进程，对政府管理和社会事务进行民主监督、意见反馈提供了有效的技术手段。电子政务使政府信息公开化、透明化、互动化，提供了公民广泛参与政治的可能性；提供了真实、公开的信息环境；使公民参与水平产生质和量上的改变；推动公民与政府官员的直接对话，提高民意在政府运作中的分量，从而在很大程度上改变未来公民参与政治的深度与广度。

通过电子政务，公民可以更好地参与法律和政策的制定过程。过去，由于技术的限制，在制定法律和政策的过程中，只能在有限的范围内征集意见。今天，由于互联网的出现，公民对国家法律和政策的制定发表意见、提出建议成为非常容易的事情。在我国婚姻法的修改和第十个五年计划的制定过程中，立法机关和行政管理部门就通过互联网公开征集公众意见，集思广益，起到了很好的效果。

随着数字安全技术的完善，公民可以通过电子政务系统进行选举登记，了解被选举人的资料，进行电子投票，与自己选举产生的代表进行电子沟通，参加在线听证会，获得实时的、第一手的信息，参与民主进程。而不是像以前，只是在事后才得到有关的信息。吉林、福建、湖南三省的9个县试点建立了“村委会电脑选举系统”，实现了对候选人资格的限制。秘密投票、开唱票，村民可以按照自己的意愿选举自己社区（村）的负责人，而不再由乡政府指派。农民参与热情空前高涨，90%以上的选民参加了投票，许多外出打工的农民也长途跋涉返回故乡参加投票。

当前，我国政府通常采取信访、社会协商对话等多种形式，加强与人民群众的沟通。电子政务运用网络技术使这一体制的效用得到了强化，通过访问政府网站，“官”、民之间建立起一座电子桥梁，电子选举、电子公民投票、电子民意调查等结果马上可以反馈到有关部门，且能提供网民的查询，排除了作假的可能。人民群众可以通过BBS发表政务论谈，通过电子邮件加强与决策者的政治沟通，通过参加“网络听证会”来监督政府的施政方针方式，这将集体决策参与范围扩展到所有能使用网络终端的民众，扩大了智囊团的范围，使行政系统的集体决策特征更为明显，充分利用“外脑”的优势，保证了行政决策的科学性。

2.4.2 电子政务与民主决策

政府决策是政府面对需要解决的一些社会重大问题做出某种政策或行动的选择。政府决策最初多是经验决策，随着资本主义的萌芽和工业经济时代的到来，社会化大生产迅速发展，社会各生产部门之间的分工和协作日益显著，商品交换和信息流通渐趋频繁，人类社会进入了市场经济的新天地。这时候的社会生产表现了了规模庞大、结构复杂、功能综合、因素众多、变化多端、影响巨大等特点。生产、消费、流通三大领域的关系越来越错综复杂，牵一发而动全身。

在这种情况下，一个决策的失误势必会引起连锁反应，造成整个社会生产的混乱。这样，依靠个人的素养和经验进行过程简单、信息量很小的经验决策已无法适应工业经济社会的要求。

因此，按照决策的科学理论和健全的科学程序，运用现代科学的决策方法进行决策的活动出现在政府决策中，这就是现代科学决策。工业经济时代的科学决策方法经过了调查研究、科学预测、智囊协助、决断理论和试验等多个步骤，它实现了决策的科学化、程序化、民主化。知识经济时代电子政府的决策不仅具有工业经济时代政府决策的共同特点，而且更鲜明地表现出了知识和信息在政府决策中不可磨灭的巨大作用，使政府的决策更具科学化。

“决策科学化”是一个有着明确内涵的概念，它要求决策过程必须建立在制度的基础上，经过科学的程序，广泛发扬民主，大量收集信息，充分研究论证，采用集体决策的方式，利用现代化的技术手段，把静态的典型研究与动态的系统分析结构起来，把定性分析与定量分析结合起来，以期最大限度地提高决策精度。

我们知道决策科学化首先要求民主化，没有充分的民主就不能广开言路，集思广益，就不能最大限度地发挥创造力。传统政府的决策者常常犯“倾向性过于明显”的错误，需要决策的问题刚刚提出，似乎就主意已定，把自己的观点早早托出。于是，专家智囊们尤其是那些受其管辖的政策研究室的研究人员们只好去做“命题作文”，或者以论证的形式去诠释，或者只是做一些小的修修补补，领导人的意见便被披上了“科学”的外衣。另一个常见的现象是决策方案论证不充分。许多时候只是在拍板前匆匆忙忙开个座谈会，事先并没有让与会者有足够的时间对方案做认真的研究，与其说是“论证”，不如说是“通报”，与会者的意见也就是只能是意向性的了。这种决策方式，只不过是将过去的一人“拍脑袋”变为集体“拍脑袋”，最终仍然是“拍脑袋”。

随着电子政府的建立，人类的社会化、组织化和信息化程度不断提高，决

策主体也在逐步壮大。过去决策只是政府的事情，甚至只是政府某个负责人或某几个人的事情，很少有外界的参与。现在则是由政府决策层、各类智囊机构和专家系统，以至各种组织，社会公众共同组成决策主体，社会对决策的参与程度大大提高了。政府决策层作为决策的支持系统，虽然在决策过程中仍居主导地位，拥有对各种决策方案的最终裁定权，但是政府决策层在整个决策系统中的地位已经由“惟一”变成了“部分”。

在电子政府的行政管理领域，“小政府、大社会”目标会逐步确立，政府与智囊机构之间的职能划分十分明确，以充分发挥政策研究机构与社会专家系统辅助决策的功能，许多执行性的工作变得越来越程序化、制度化，最终达到数字化。因而，也就可以脱离某种依附，变得更加专业化、专门化。科学而正确的政府决策，可以产生优化效益，利于社会和经济的发展与人民群众的切身利益。否则，将产生无穷的后患与恶果。所以，政府作为公共利益的代表者，其自身的性质与行为宗旨要求其工作中必须决策正确、有效。为达到这一目标，决策过程中集思广益的民主化与充分利用各种科学成果的科学化是至关重要的。

以我国为例，在计划经济时代的政府决策，往往以定计划、上级指令、长官意志、主观主义、经验主义等为主导，其错误的后果很多，弊端很大。在改革开放之前，许多政府的经济建设决策常常从主观需要与良好的愿望出发，订计划、提口号、上项目，缺少应有的民主程序，不认真组织专家论证，实施中又多搞“群众运动”或“人海战术”，结果多是效益不佳，甚至劳民伤财，教训非常惨重。随着各项改革的实施与市场经济的实行，政策的制定和决策开始了民主体与科学化的进程，其决策的效益大为改观，但在计划经济背景下所形成的非民主化、非科学化的决策惯性仍然残存，在一些政府决策中仍有制约的负面效应。所以，在经济发展与建设中，那种重复建设、重复引进，甚至是无效项目建设的现象仍然存在。当前，政府机构改革，不仅要缩编减人，更要优化政府决策方式，即程序的民主化，依据的科学化、效益的优良化，而这正是电子政府的优势所在。

在市场经济为主导的信息时代的政府决策，应当民主化、科学化、集约化。特别是经济发展与经济建设百年大计项目的重大决策，不但需要有一定的民主程序、专家论证、集纳多方意见，更需有关学科的信息为依据与参照。就社会科学为例，它不仅可以提供经济资源信息、市场当前需求与未来走向信息、人口资源状况信息等，还可以将哲学、文化学、思维科学的理论信息充实决策者的头脑，优化他们的智能。国外发达国家的政府或大财团，为使自己的决策科

学化与效益优化，建有服务性的参谋机构，如美国的兰德公司等。应当建立起决策民主化的程序和决策科学化的硬件与软件信息依据，随着政府机构改革的深化，那种权力高度集中的“全能”政府职能将会转化，将从包揽社会、企业、市场、个人事务的“全包”中解脱出来，变化为“大市场”、“小政府”的格局，将为政府决策打下良好的基础。

综述上分析，我们可以将电子政府比喻为一座高效，有序运转的“信息处理器”，政府管理的过程便是收集、加工、处理信息的过程，而这些准确、适时、相关的信息经过以上程序的处理转化成类别清晰、内容准确的数据，储存在“信息处理器”的智能化内存中，当政府履行职能、制定政策时，相关的信息数据便准确上传、启用，使政府科学判断、理性决策、正确行动，全面服务于社会和公众。

2.4.3 电子政务与社会回应力

数字化信息技术革命加快了现代社会生产、生活的节奏，市场瞬息万变，市民的需求和社会生活朝多元化方向发展，这在客观上要求政府能及时、准确做出回应，迅速灵活地调整战略、策略。而传统政府金字塔式的管理模式由于层级多、决策权高度集中，且存在难以完全克服的官僚主义作风和不负责现象，使这种结构模式从获得信息到做出决策再到调整政府的组织行为需要较长的周期，其结果往往是在迅速变化的环境面前显得机械、迟钝、呆滞，坐失良机，影响政府形象。而网络信息传递不令时空阻碍的互动方式，使人们在感知与介入世界方面获得了前所未有的、痛快淋漓的感觉，它将极大地提高人们参与政府管理的兴趣。一个连线的、一拨即通的政府，每一项议案都可引来大量电子邮件，英特网将成为市民与政府对话的主要途径。可见，电子政府的建立大大提高了政府的反应能力和社会回应力。

政府能力是指政府能否成功地适应环境挑战的程度。具体地说，政府能力是指建立政府行政领导部门和政府行政机构，并使它们拥有制定政策和在社会中执行政策，特别是维护公共秩序和维护其自身合法性的能力。政府上网为提升政府能力创造了良机。

一方面，政府上网提高了公共行政的工作效率，行政工作人员有更充裕的时间、充沛的精力，提高自身的素质，提高管理技术，更加准确地认识控制环境，制定更加理性的政策，实施更加有效。这样，不但加强了行政机关的自身建设，以利于政府机构运作，而且，提升了对社会事务的管理能力。

另一方面，凭借电子政府，政府部门能够加强政府之间、政府与社会、与公民之间的沟通、交流，获取大量的政治、经济、社会、文化等方面的信息，发布各界需要“除国家机密和个人隐私之外）的信息，增加公民对政府的认同和支持，维护政府在公民中的权威性和合法性，极大地提高政府的回应能力。

同时，政府上网能促进民主政治的发展。公民参政议政是宪法赋予公民的权力，也是每个公民的责任。随着经济的发展和社会的进步，公民文化素质的不断提高，公民的民主意识也在逐渐增强，参与国家和社会事务管理的愿望也越来越强烈，由被动参与转为主动参与，参与的人群由少数转为多数，参与的范围出由窄渐宽。从公民的角度看，参政议政的内容表现为知情、参与、监督等权利。通过电子网络，公民有更多的机会、更方便的方式了解政府在做什么，怎么做，与政府沟通，反映他们的心声，提升政府的决策理性，提高政府决策的质量，实现对政府更加有效的监督。从政府的角度看，可以凭借电子政府发布政府公告，提供市政、公共事业、工商、环卫、人文、检察、医疗卫生等方面的行政信息，增加公共行政的透明度，增强政府的服务职能。

政府的反应能力主要体现在对来自基层、民众的信息反馈速度的快慢。对一个管理机构而言，其信息结构是搜集、处理、储存、传统信息的渠道和方式。在传统组织结构下，信息结构是纵向层式的，整个信息的搜集、处理、储存、传递是树形的，顶点只有一个，越到基层，发散叉越多。所以这种方式收集信息有一个漫长的过程，对信息的反馈自然很慢。网络技术使职能结构与外界的信息交流是开放性的、多层次的、交互式的。信息的收集和处理是分散式的，形成多个信息中心，信息的传递渠道纵横交错。这便于各个职能机构更好地利用外部信息资源，而且，信息的反馈速度也很快。在网络时代，政府管理的各项公共服务通过网络进行，人们只要打开联网的电脑，就可以在网上找到自己所需要的服务种类和服务方式；在网上，可以了解政府及各部门的组织、职责、提供的服务项目和地点等基本情况；可以阅览政府许可的各种电子公文和电子资料库；可以查阅各种电子法规和电子新闻；进行税务处理、福利支付、电子邮件、电子保健、户籍管理、政府采购和招标；随时了解政府对某项管理或服务的计划及其实施的进展情况；可以参加各式各样的讨论，各专门网站可以满足你的特殊需要；了解政府掌握的宏观经济数字、专家分析和经济预测等信息；可以询问天气预报、邮政编码、电话号码、列车和飞机的时刻表等生活问题；遇到困难时，可以用网络求助或求救，将得到免费的资源和服务。总之，人们在网络上可以找到自己所需要的任何社会信息、生活信息、服务信息，可以缩小地域差别、城乡差别。

电子政府数字化网络技术的运用首先大大提高了信息的保真率，从而改变了政府现行信息传递模式与组织结构：社区或市民借助网络多种渠道将信息直接传至决策层，使信息传递渠道多元化；中间层级功能的消退，导致现代城市组织结构向中空化方向发展。两大变化的实质在于中间层级信息传递功能被网络替代，这就消除了信息与决策层之间的人为阻滞，使信息传递准确、及时，避免了信息传递失真。

其次，网络拓展了决策信息源，改变了决策者的有限理性。在管理决策过程中，决策者进行理性判断和抉择的能力是有限的；在有限理性下，决策只能达到满意化而不可能做到最优化。有限理性阻碍了政府决策科学化的实现，而造成人类有限理性的原因主要是信息的缺失或信息量不足。

在21世纪，互联网将各终端用户发展为潜在的决策信息源，他们的意愿、要求可随时在网络上发送。由于网络终端交互联系，其意愿表达会引发网上信息聚集，即某种意愿的表达可能带动其他用户就相关问题发表见解，表达意愿，从而把恰当的信息提供给政府的领导者，避免信息不完全产生的有限理性。上网以后政府的信息采集就方便多了。国际国内、上下左右的材料都可以通过电脑网络信手拈来。大至国际冲突，小至一个村委会的情况，都可以通过因特网及时获取事件真相和国际舆论动向。

通过“村委会电脑选举信息系统”，国家民政部可以及时知道边远地区一位村长的姓名、文化程度、在村委会选举中获胜的过程、选举是否按照规定的法律程序进行。通过电子信箱，国家最高领导人也可以了解基层百姓的喜怒哀乐；政府通过迅捷、四通八达的电脑网络与公众直接交流，在极短的时间内完成信息的采集、分析、加工和反馈，准确地把握自身、社会环境、公众的真实信息及相互关系状况，有利于政府机构增强判断能力和决策能力，提高管理水平。网络的互动与传统的政府——公民互动方式全然不同，政府不可能单向地选择、传送和灌输。

这是由于互联网打破了信息垄断，人与人之间的交往变得自由、平等，必然要求作为拥有大量信息资源的政府摆脱旧的行政观念， 必然要求作为拥有大量信息资源的政府摆脱旧的行政观念，把自己摆在与公民平等的地位来对待，抛弃官本位意识，树立民本位意识；抛弃全能观念，确立有限观念；抛弃垄断意识，建立信息资源共享意识。否则，保持原有的观念，是不可能发挥电子政府的技术优势作用的，只会在全球信息化的浪潮中错失良机，延误本国的发展进程。

凭借网络，政府可以建立政府组织之间，政府与企业，政府与社会，政府

与公民之间便利的网络沟通及快捷的反馈机制，从而可以打破时间、空间层级确立的制约，便于倾听社会各界的需求和呼声，传达政府施政的意图、方针，促进民主政治的发展。及时的信息反馈可以修正和完善失误的决策。

第3章 结论

电子政务是一场革命。电子政务对政府的组织模式、运行机制、管理方式、管理理念等带来了革命性的变化。实施电子政务，将方便于政府职能和运行机制的转变，提高政府的管理绩效。同时，电子政务的实施，也为廉政建设、政务公开、民主建设铺就了一条“金光大道”。

参考文献

［1］ 覃证，陈俊英，王昱.电子政务导论.高等教育出版社，2005.

［2］中华人民共和国国家发展和改革委员会.http：//www.sdpc.gov.cn.

［3］王辉，朱慧涛.我国电子政务建设中的障碍与对策.安徽大学学报（哲学与社会科学 版），2003.4.

［4］徐晓林，杨兰蓉.电子政务导论.科学技术出版社，2002.

［5］宋军.中国电子政务建设存在的问题与解决对策.理论探索，2003.3.

北京市委党校

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