论中美关系中的国会因素

第31卷第6期 唐山师范学院学报 2009年11月 Vol. 31 No. 6 Journal of Tangshan Teachers College Nov. 2009

论中美关系中的国会因素

何 婧

（兰州大学 国际政治问题研究所，甘肃 兰州 730000）

摘 要：美国宪法明文规定外交权乃是一项由总统和国会共同行使的权力。在现代外交实践中，美国总统几乎主导着美国对外事务的大政方针。自20世纪70年代以来，国会外交出现了一些复兴的迹象。通过对国会在中美关系中发挥作用的几个重点案例的分析，提出了以后在发展中美关系中如何开展国会工作的建议。

关键词：中美关系；美国国会；外交 中图分类号： D822.3

文献标识码：A

文章编号：1009-9115(2009)06-0089-02

The Congress Factors on Sino-American Relations

HE Jing

(Institute of International Political Problems, Lanzhou University, Lanzhou Gansu 730000, China)

Abstract: The United States’ Constitution says that diplomatic power is a common exercise of the President and the Congress. However, in the modern diplomatic practice, Presidents almost control the policies of the foreign affairs. In the middle of the 1970s, there have been some signs of the foreign renaissance to congress. Based on the analysis of the case that Congress plays a role in, it puts forward some suggestions on the development of future Sino-American relations and the tasks that the Congress should undertake.

Key words: Sino-American relations; US congress; diplomacy

美国宪法早就明文规定：外交权乃是一项由总统和国会共同行使的权力。国会在美国外交政策过程中的重要性表现在：参议院不仅对总统提名的外交人选具有审核和认可的权力，而且按照宪法的规定，拥有对外宣战和批准美国准备签定的国际条约的最高国家权力；无论是参议院还是众议院，都掌握着美国政府的“钱袋”，可以在外交和国防事务上“层层设卡”，决定拨款、外援以及防务开支等重大事宜上的具体数目；国会两院还可以通过立法、监督或调查等手段，对外交政策进行干预。宪政设计尽管如此，在现代外交实践中，美国总统却几乎主导着美国对外事务的大政方针。

一、国会在外交领域的复兴

对于国会在美国的外交政策体制中扮演的角色一向为人诟病，并将其扮演的角色描绘成无足轻重的“沉默的羔羊”。这种现象不仅是由于外交的特性所决定的，即外交政策的秘密性、迅速性等特点都与国会的结构有着本质的冲突，而且还与国会运作的客观现实有关，即国会体制的变动和议员的多变行为大多与国内，特别是某一特定选区极为敏

感的公共问题有关。相反，表现在涉及外交政策领域的种种政策上，情况则不尽然。但是，自从20世纪70年代以来，国会外交出现了一些复兴的迹象。主要原因在于：

第一，外交是内政的延续，外交与内政的融合，为国会外交的复兴创造了直接条件。冷战结束后，国际形势的千变万化使得当代外交涉及的领域越来越宽，国内政策和国际政策的界限越来越不分明了，国内外政策的交织，给通常在国内事务占主导地位的国会更多地卷入对外政策提供了种种便利条件。因此，传统意义上的那种强调纯外交的外交政策实际上已经变成了“外交中隐含着内政”的新型政策。

第二，经济因素在外交中的重要性上升，有利于国会外交发挥作用。随着全球“相互依赖”理论的盛行，美国政府确定了冷战时期的几大外交目标，其中重中之重便是发展经济。这一现实便促使国会堂而皇之地开始以经济外交的手段，与行政当局联手追求美国特定的政治目的或对外战略意图。当然，国会也希望能同时通过经济互动和经济联系，扩大美国对外交往的范围，从而达到利用外交手段来处理内部

────────── 收稿日期：2008-09-10 作者简介：何婧（1977-），女，甘肃定西人，兰州大学国际政治问题研究所硕士研究生，研究方向为美国政治研究。 -89-

经济事务，修正和协调经济政策，维护美国对外关系的权益的根本目的。

第三，外交公开化及“公开外交”的影响，也使当今秘密外交的因素降低。民众的参与和知情，与在国会上形形色色的“草根游说”一脉相承，关联密切。这说明国与国之间交往的领域不断扩大，以及要求外交公开化的舆论压力的增强，使许多过去被认为应由总统和行政部门决定的事情，现在国会也理所当然地要求更多地参与。

二、国会对于中美关系的影响——案例分析

随着国会在美国对外政策中的作用加强，美国国会参与对华政策制定的程度也大大增加了。同时，国会的有关立法对中美政治、经济、文化关系产生的影响也随之增大。尤其是自20世纪70年代以来，国会外交出现复兴迹象之后，它对中美关系的影响日益凸显。

（一）台湾问题

台湾问题一直是影响中美关系最重要，最敏感的问题，也是两国纷争和对抗的最主要原因之一。自1978年，美国政府接受中国方面提出的中美建交三原则，正式建立外交关系以来，美国国会保守势力对这一事件反应强烈，他们指责建交协调没有同国会充分商量，从而违反了美国宪法原则，国会中的亲台派借机大肆活动，最后签署了与中美建交公报原则在某些方面相抵触的《与台湾关系法》。此法通过后，国会极右势力还不肯罢休，以反共亲台强硬立场著称的参议员戈德·华特，纠集了另外24名议员，联名向华盛顿联邦法院对卡特总统提出了起诉。虽然戈德华特等人弹劾总统的努力没有得逞，但国会对美国政府外交政策形成了制衡，从而也给中美关系的正常发展带来障碍。在里根执政期间，美国售台武器问题再一次变得尖锐起来，国会参众议员都对此表示支持。冷战结束后，一方面台湾向外大力扩展“活动空间”，增强了对美国国会的游说；另一方面，美国国会对台湾问题的关注也不断增加，一“应”一“和”，使得台湾问题成为美国国会干涉中国内政的重要因素。

（二）人权问题

冷战结束后，中美在意识形态方面的矛盾上升，摩擦比较集中地表现在国会议员经常就“人权”问题对中国内政横加干涉。其实，美国国会对“人权”问题的关注并非始于1989年，只不过是在这之前，美国需要“联华抗苏”，对中国人权的关注只能位居于战略安全考虑之后。但是，随着冷战的结束，原先被掩盖的矛盾逐步突显出起来。美国国会就所谓的人权问题对中国发难主要表现在：就1989年政治风波对中国横加指责和干涉；在对华“最惠国待遇”问题上附加人权条件；西藏问题；中国计划生育的国策一直遭到美国不少议员的歪曲和指责；2000年以来，美国国会就“法轮功”问题，对中国政府横加指责。美国国会的这些做法对恶化中美关系起到了推波助澜的作用。 -90-

（三）“最惠国待遇”及“永久正常贸易关系”问题 最惠国待遇问题是中美关系中一直存在的问题。从中美建交之初至1989年前，两国并没有因为这一问题而造成关系紧张。但在1989年之后，美国国会一些议员要求以严格控制对华贸易为手段，迫使中国政府改善人权状况，并要求把最惠国待遇和人权问题、中国向国外出售武器以及其他问题挂钩。并且，根据20世纪70年代美国国会通过的杰克逊——瓦尼克修正案，美国总统必须每年向国会提出一次创议，要求国会同意给予中国最惠国待遇，而只有当国会批准后，中国才能获得最惠国待遇地位。因此，从1989年6月以后，在中国问题上，美国国会对总统的压力日益增大。总统每年提出给予中国最惠国待遇创议时，都会引起国会异常热烈的辩论，甚至引起国会和总统间的激烈交锋。而且，从20世纪90年代起，国会在通过给予中国最惠国待遇法案时，往往会在其后附加自己的法案，即所谓的“有条件同意”。直到1996年，参议院才同意以“正常贸易关系”取代“最惠国待遇”的提法，并终于在2000年9月，这份议案才在参众两院均获得通过。

三、对我国发展中美关系的启示

美国国会在外交中扮演的角色日益重要，尤其是在中美关系中发挥的多半是负面作用，因此，重视发展与美国国会的关系是发展积极的中美关系的重要对策之一。鉴于国会运作特点上的开放性和技术咨询性以及它在对华政策过程中的特殊角色，应该制定并实施有效的针对性措施。

第一，发挥我国人大、政协以及其它社会团体、民间组织的作用，实行交往形式的多样化。面对十分棘手的美国国会挑战，最有效的对策是采取针对性措施，以其人之道还治其人之身。尽量避免政府出面回击而让全国人大应战是为了给对美政策留下回旋余地，使政府超脱于国会引发的中美矛盾摩擦和冲突之外。这不仅可以避免政府分散精力以继续关注重要的内政外交，还能够把中美关系置于可控制的范围之内。所以，在政府不必出面的时候就尽量避免从官方角度予以回应，以便掌握主动，功守自如。

不仅要加强我国人大与政协等对口机构与美国国会的交流，也应鼓励民间组织与美国国会的广泛互动。因为美国社会多元化民主性特点比较尊重和重视来自政府以外的声音，相对于这一点，中美交往的形式应该多样化，并且多从“草根”上下工夫。

第二，开展国会公关外交，即游说工作。国会游说在美国是正当合法的，不仅有着明确的宪法和法律保障，而且还有着广阔的工作空间。同时，游说外交是外交官对美外交的便利渠道。二战以后，美国成为世界政治的主导力量，外国政府的游说活动数量大量增长。人们发现，通过游说国会可以获得许多好处，在这方面最成功的例子是以色列和台湾。

因此，中国也应该大力开展国会游说工作，

（下转第112页）

它对格罗扎政府的支持[1,p207]。虽然在1946年的巴黎和会上美国曾提议对罗马尼亚和匈牙利的边界适度地进行修改，但由于遭到了英国和苏联的共同反对便取消了该提议。最终，1947年的《巴黎和约》废除了《第二次维也纳仲裁裁决》，将北部特兰西瓦尼亚的疆域归还罗马尼亚。根据《巴黎和约》，二战后的罗马尼亚与匈牙利的边界与1920年测定的一致。

从不同时期各大国对特兰西瓦尼亚问题的处理中，我们不难看出：当世界出现大的动荡时，小国几乎不能决定自己的命运，它们的命运为大国所主宰，各大国以自己的利益为

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（责任编辑、校对：马桂秋）

（上接第90页）通过耐心细致的说服教育活动，解决两国

在历史长河中积淀下来的误解和猜疑。针对中美两国在新时期存在的大量的共同利益，需要对美国国会进行一丝不苟的解释和说明。在与美议员打交道时，相应地要遵从对方的习惯和规则，对症下药。做议员的工作要有针对性，要多讲事实，多讲利益，尤其是他们自身的利益。

第三，转换思路，大胆突破。在对美关系中不能总以东方人的思维习惯去套美国的社会现实。与唯一超级大国打交道时必须具备一套专门本领与之周旋，外交思维应防止定势习惯。要区别什么是我方标准，什么是对方原则，重要的是把握好后者并站在对方角度揣摩其目的。

总之，今后中国对美外交要实行“两条腿走路”，即国会外交和总统外交双管齐下，哪里出现问题就针对哪里做工作，总统外交和国会外交相互为用，尽量争取有利于中美关

系发展的局面。

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（责任编辑、校对：孙尚斌）

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